壮大村级集体经济与推进精准扶贫路径探索
——以泰安市为例

亓慧亭

壮大村级集体经济与推进精准扶贫路径探索
——以泰安市为例

亓慧亭

实施精准扶贫，事关经济社会发展全局，事关基层政权稳固，是现阶段需要认真研究的新课题。泰安市在深化“强村固基”成果、实施精准扶贫，推动农村经济社会各项事业更好更快发展上取得明显成效。全国来看，目前在精准扶贫方面还存在一些问题，实践中必须以更大的决心、更大的勇气来推进，更大的气力、更具体的举措去落实。

精准扶贫；村级集体经济；路径

消除贫困、实现共同富裕，是社会主义的本质要求，也是实现全面小康的题中应有之义。长期以来，我国的扶贫开发存在着贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题。习近平总书记2013年11月在湖南湘西考察时，首次提出了“精准扶贫”：扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。随之，中共中央办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》，国务院出台《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》，对精准扶贫工作模式的顶层设计、总体布局和工作机制等方面做了详尽规制，推动了精准扶贫工作的全面开展。2015年12月，中央明确提出，到2020年，确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，向全党全社会发出了脱贫攻坚的动员令。2017年7月26日习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班上进一步强调，要坚决打好精准脱贫攻坚战，推动经济社会持续健康发展，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。

从全国来看，截止到 2015 年底，全国还有 14 个贫困片区，592 个贫困县，12．8万个贫困村、近3000万个贫困户、5575万贫困人口。从山东省来看，截至2015年底，我省省定标准以下农村贫困人口有242万人，分布在17个市、125个县(市、区)和23个管委。贫困人口3．8万人以上的有20个县(市、区)，其中5万人以上的有15个。响应国家号召，山东省委、省政府根据实际情况，提出2016—2017年两年基本完成脱贫任务，2018年全部兜底完成，要比全国提前2年完成脱贫攻坚任务。完成这一目标，任务光荣而艰巨。就泰安市而言，党的十八大以来，泰安市委、市政府出台了《关于实施“强村固基”工程，进一步发展壮大村级集体经济的意见》，“强村固基”工程实施5年来，对发展壮大村级集体经济，推进扶贫开发发挥了重要作用。如何用好“强村固基”成果，推进精准扶贫战略实施，确保“十三五”期间全面完成脱贫任务，是关乎全面建成小康社会的重大课题。

一、泰安市壮大村级集体经济、推进精准扶贫的主要做法

扶贫开发要坚持发挥政治优势和制度优势，加强党对打赢脱贫攻坚战的组织领导。泰安市高度重视精准扶贫、精准脱贫，党的十八大以来，按照中央和山东省委的要求，实施了以发展壮大村级集体经济、提升村级服务功能为主要内容的“强村固基”工程，取得了有目共睹的成效，对精准扶贫发挥了重大推动作用。

（一）实施“强村固基”工程、壮大村级集体经济的时代背景

1．税费改革后，村集体经济“断奶”失去稳定收入，经济基础薄弱；实行家庭联产承包责任制，村集体资产匮乏，“统”的能力差。实施“强村固基”工程、发展壮大村级集体经济，既能最大限度地优化各类资源配置，集中人力物力、节约生产成本、提高生产效率，又能够改善农民生产生活条件，增强抗击市场风险能力，还能够促进农民经济增收、实现“强村”、“脱贫”有机统一。

2．群众盼脱贫、盼服务的期望越来越高，村级缺少集体积累，必要的服务跟不上，群众不满意。实施“强村固基”工程、发展壮大村级集体经济，能够有效解决村组织“有钱办事”的问题，增强村级组织服务能力，提高服务水平，不仅有利于为群众办实事、解难题、脱贫困，而且促进了农村公益事业、文化事业，让发展成果更多更好地惠及于民，进而提高村级组织的威信，巩固执政地位。

3．近年来，基层组织存在“就党建抓党建”现象，基层组织建设陷入平面的、孤立的、单一的工作态势。由于缺少有效载体，在一定程度上流于形式。活动流于形式，工作必然失去依托，造成部分党员意识淡化，有的甚至混同于一般群众，组织功能也大打折扣。实施“强村固基”工程、发展壮大村级集体经济，找准了农村基层组织建设的切入点，抓住了党在农村工作的牛鼻子。通过一手抓发展、一手抓党建，激发村级干事创业的内在动力，打造一支顾大局、有本领、敢担当的村级带头人队伍，夯实基层组织基础。

（二）实施“强村固基”工程、壮大村级集体经济的基本经验

1．壮大村级集体经济、推进精准扶贫必须坚持把摸清底数、突破难点作为基础。“底子不清，工作悬空”。摸准村集体经济薄弱村、空壳村的底数，是开展精准扶贫的重要前提。薄弱村、空壳村既是农村经济发展的“短板”，也是实施农村脱贫攻坚战的重点环节，牵动着农村发展稳定的大局。壮大村级集体经济，要把更多的资源和精力向薄弱村、空壳村倾斜，集中力量突破难点。因此，其首要任务就是摸清底数，建立村级集体经济发展、班子建设工作台帐，着力解决好薄弱村、空壳村赢得经济发展“第一桶金”等现实问题，让决策有依据，点上有突破，全局能跨越。

2． 壮大村级集体经济、推进精准扶贫必须坚持把集体经济提质增效作为核心。要抓好理念创新这一前提。要教育引导村级组织树立并实践经营村庄理念，把村集体作为“家庭”来经营，增强为集体聚财的责任感和使命感；要把村集体作为“企业”来运营，增强市场意识和经济头脑，掌握运用市场规律，吃透念活“市场经”，实现集体效益最大化。要把握好找准路子抓好产业这一核心。各村的经济发展水平因地域条件的差异各不相同，在选择发展路子上，一定要坚持因地制宜的原则，打优势仗，走特色路，唱“地方戏”。坚持“发展模式多样化、产权形式多元化、产业层次全覆盖”的原则，运用“边角经济”，实现薄弱村突破发展；“抱团发展”增收模式，实现区域联动发展；政策资金投入的“酵母效应”，实现提升造血功能带动发展。要抓好“三资”管理这一基本途径。村级资产、资源是集体增收的基本物质依托。空壳村、薄弱村，表面上是集体资金匮乏、集体收入“空壳”，实质上是集体资产、资源大量流失或利用低效造成的集体经济发展基础薄弱。只要盘清家底，理顺产权，从源头上把集体资产、资源管好了，集体经济发展就有基础、有后劲。只要把集体资产、资源盘活用活，实现保值增值，就能够迈出最难的第一步，促进村集体经济持续健康发展。这也是一条最切合实际、最能复制，村村都能走得通、学得来的村级发展路子。

3． 壮大村级集体经济、推进精准扶贫必须坚持把抓好“三支书记”队伍建设作为关键。发展村级集体经济，乡镇是龙头、村级是主体。乡镇处于承上启下的重要位置，抓好了乡镇书记这个关键点，就能事半功倍。“第一书记”是发展村级经济的重要推动力，要通过抓“第一书记”，有效调动部门力量和资源推动村级发展。村级发展归根结底还是要靠基层组织去推动，要充分调动村一级内生动力，只有支部书记主动谋发展、促发展，辅以各级的引导、支持、帮促，村集体经济发展才能实现质的飞跃。要抓住完善激励奖惩机制这个关键，把集体经济发展与村干部的工资待遇、奖惩等“兴奋点”挂钩，充分调动农村干部积极性、主动性。因此，壮大村级集体经济，必须坚持“书记抓、抓书记”，抓好乡镇党委书记、村支部书记、“第一书记”，就能有效落实各级抓村集体经济发展责任，就能整合外力、激发内力，凝聚合力，实现集体增收、村民脱贫。

4． 壮大村级集体经济、推进精准扶贫必须坚持把建立科学规范的体制机制作为根本。发展壮大村级集体经济不是一日之功，必须持之以恒，常抓不懈。要建立县域、镇域、村域经济发展一体化机制，把发展壮大村级集体经济放在脱贫攻坚大局中来谋划，纳入经济发展的总体规划，研究制定科学合理的村集体经济发展规划；要以集体产权制度改革为切入点，建立适应市场经济体制要求的村集体资产经营管理体制和集体经济组织，理顺农村集体经济组织内部与外部的利益关系；要建立配套联动的领导机制，把壮大村级集体经济、推进精准扶贫列入重要议程，制定目标，明确任务，落实责任，形成一级抓一级，一级带一级，逐级抓落实的责任体系，为发展壮大村集体经济、实现精准脱贫提供重要保障。

（三）巩固“强村固基”成果、推进精准扶贫的主要做法

习近平总书记要求：凡是有脱贫攻坚任务的党委和政府，都必须倒排工期、落实责任，抓紧施工、强力推进，形成五级书记抓扶贫，全党动员促攻坚的局面。泰安市在深入总结近年来“强村固基”工程经验基础上，把脱贫攻坚作为重大政治任务紧紧抓在手上，牢记职责使命，转变工作重点，主动担当作为，坚决贯彻落实中央和省委扶贫开发决策部署，脱贫攻坚取得良好开局。2016年，全市脱贫省定扶贫标准以下贫困人口8．37万人，超额完成省委、省政府下达的年度减贫任务，各县市区和泰山景区也都全面兑现了减贫承诺。

1．党政齐抓共管，健全完善精准扶贫体系。泰安市出台了《关于贯彻落实省委省政府扶贫开发工作部署坚决打赢脱贫攻坚战的意见》，各级都建立了以党委、政府主要领导为“双组长”的扶贫开发领导小组，新的市、县扶贫工作机构全部调整为一级独立运行单位，全市专职从事扶贫工作的人员达到557人，构建起了纵到底、横到边的工作网络体系。逐级签订责任书、立下“军令状”，制定《泰安市精准扶贫精准脱贫工作规划》，将市委、市政府《意见》中政策措施，梳理分解成32项具体任务，明确到76个牵头部门和责任部门。各级层层部署，传导压力，党政齐抓共管、部门积极参与，向绝对贫困发起总攻。

2．严格标准程序，夯实精准扶贫基础。紧扣“扶持谁”，开展建档立卡“回头看”，按照六步工作法要求，坚持“三清一健全”，为每个贫困户建立了《贫困户档案册》《贫困户基础信息卡》。全市共有贫困村464个，其中省级213个、市级251个；省定扶贫标准以下贫困户73363户、142433人，其中国家扶贫标准以下贫困户38900户、72569人。2016年，全市脱贫省定扶贫标准以下贫困人口83742人，超省计划39．6%；完成市级贫困村退出62个，省定扶贫工作重点村退出87个，超省计划128．9%。对于收入下降、再次返贫的，及时挂号、重新帮扶，新识别贫困人口183人，返贫人口99人，为打好脱贫攻坚战夯实了工作基础。

3．整合政策资源，完善精准扶贫要素。在政策上，由市扶贫开发领导小组26个成员单位牵头编制了28个脱贫攻坚专项实施方案，对脱贫攻坚政策进行梳理细化实化，使政策与贫困人口“零距离、心贴心、手拉手”，形成“1+28”脱贫攻坚政策体系。这些政策措施涵盖产业、旅游、电商、光伏、金融、易地搬迁、医疗卫生、社会保障、教育就业等多个方面，对扶贫工作很多“老大难”问题都拿出了有针对性的措施，以非常之策解难中之难，体现了超常规、大力度。在投入上，积极推进涉农资金统筹整合，各级财政专项扶贫资金都有大幅增长，全市落实各级财政专项扶贫资金15665万元，其中市级资金2550万元、增长4．1倍，县级资金2520万元、增长21．9倍。实施市以上财政产业扶贫开发项目452个、涉及487个村。扶贫投入力度与打赢脱贫攻坚战要求的匹配程度越来越高。在人力上，实行市级领导同志包保脱贫攻坚工作责任制，深化第一书记派驻，全市选派第一书记820名，实现了省市级贫困村第一书记全覆盖，并延伸到部分插花分布村。各级帮扶干部积极宣传党的扶贫政策，帮助群众出主意干实事，推动各项扶贫措施落地，打通了精准扶贫的“最后一公里”。

4．坚持因地制宜，拓宽精准帮扶渠道。按照“六个精准”（扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准）的要求，因地制宜、因人施策，打好精准帮扶“组合拳”，为每户贫困户“量身定做”3—5条脱贫措施，探索创造了一批在全省叫得响、推得开的经验做法。一是产业扶贫有声有色。全市新开工种养加扶贫项目318个、乡村旅游扶贫项目12个、光伏扶贫项目130个、电商扶贫项目15个，带动贫困户15300户、33526人。二是易地搬迁亮点频现。抢抓东平县被列为全国水库移民避险解困试点和全省黄河滩区居民迁建试点的机遇，统筹推进库区移民搬迁、黄河滩区迁建、易地扶贫搬迁“三大工程”。既挪穷窝，又换穷业，为全省易地扶贫搬迁提供了样本。三是科技扶贫效应凸显。发挥山东农业大学、山东省果树研究所等农业科研院所驻地泰安的优势，实施科技助推脱贫专项行动，实现科技指导员贫困村全覆盖。四是健康扶贫创新推进。全面落实贫困人口城乡居民医保、大病保险、疾病应急救助、重特大疾病医疗救助政策，实行区域内贫困人口健康惠民卡服务，享受优先就医“绿色通道”、住院“先诊疗、后付费”、门诊“两减免两减半”等优惠政策，救助特大疾病致贫家庭2417户、192万元。实施“三次报销”，并为辖区内所有贫困人口办理健康保险，极大减轻了贫困群众看病负担。五是社会保障提标兜底。积极推进农村低保和扶贫开发政策有效衔接，发挥低保兜底脱贫的保障作用，全市共为农村低保对象10．1万人，发放保障金2．49亿元；五保供养对象1．33万人，发放五保供养资金7439万元。开展“过暖冬、过好年”等活动，发放临时救助资金469万元、3895人次，确保政策兜底落到实处，扶贫路上一个也不能掉队。

5．扩大社会参与，凝聚精准扶贫合力。完善“党委主责、政府主抓、干部主帮、社会主扶”责任体系，因时合势，五指成拳，以“全民扶贫”推进“精准脱贫”。各级党政机关、人民团体、企事业单位、社会组织、各界人士和驻泰官兵干警出钱出力出感情，557家企业踊跃参与脱贫攻坚，建立“扶贫车间”678个，吸纳贫困人口就业10859人，全市慈善月捐助资金达3161万元，“菜单式”志愿扶贫、青春扶贫、巾帼脱贫等活动扎实推进，形成“微爱助学”等一批优秀扶贫公益品牌。

6．强化考核督导，明确精准扶贫导向。出台了县市区党委政府和市扶贫开发领导小组成员单位“扶贫开发工作成效考核办法”、“脱贫攻坚督查巡查工作办法”以及“扶贫资金项目管理办法”等系列规章制度，把脱贫攻坚作为领导班子和领导干部考核的重要内容，纳入县市区、市直部门科学发展综合考核。以考核压实责任，以督查倒逼落实，确保各项工作有力有序、落实落地。全市脱贫攻坚形成了“干”字当头的良好局面，干部带着干、群众愿意干、社会帮着干，机制保障干，脱贫攻坚工作在广度、深度和精准度上都达到了新水平。

二、精准扶贫当前存在的主要问题

党的十八大以来，我国的脱贫攻坚取得了显著成绩。2013年至2016年4年间，全国每年农村贫困人口减少都超过1000万人，累计脱贫5564万人；贫困发生率从2012年底的10．2%下降到2016年底的4．5%，下降5．7个百分点。全国的政策方针和各地的成功做法也为精准扶贫提供了理论指导。但在实际工作中，由于受到多种因素的影响，从目前来看，在精准扶贫方面还存在一些不足之处，还需要我们通过理论研究和实践探索，进一步加以完善。

（一）精准扶贫措施比较单一，缺乏可持续性

对精准扶贫、精准脱贫的研究还不够深入，产业精准扶贫亟待深化提高。有些工作还没有拿出过硬的措施办法，如“插花分布村”如何全面推进，需要进一步探索实践；有些产业项目对脱贫的带动作用不明显，与贫困人口的利益联结机制还不够紧密和规范。当前精准帮扶的内容主要表现在种养业、培训和基础设施等项目上。有些地方在种养业方面也出现了后续管理服务跟不上的现象。虽然也有部分扶贫活动采用了给机会、提素质、增投资等“造血式”方式，但其效果也因个体的特殊性而呈现出千差万别的差异性，一些偏远地区，即使有投资，也难以找到合适的经营人才，资金投下去，项目建起来，但经营不下去，同样不能给当地带来脱贫希望。这种做法仍处于救济式、“输血式”扶贫阶段，治标不治本。究竟怎样才能让低收入农户直接持续受益，并保证这些低收入户不再返贫，怎样才能带动经济薄弱村加快发展，怎样才能使贫困地区和扶贫对象具备内生发展动力，实现可持续、可复制、“造血式”精准帮扶，还需要专家学者和各个层面集聚智慧继续探索，找到更为科学的方法。

（二）精准扶贫配套政策跟不上，研究滞后

在很多地方，行业支持还缺少特惠政策，各部门对脱贫攻坚工作推进的力度不一，有的出台了实施方案或实施意见，但缺乏配套跟进的措施和项目。相关政策的含金量不高，政策红利几乎成空文。省与市的扶贫事权尚有待明确，监管事项尚待理顺，扶贫机构和队伍建设尚待提高，动态管理和进退机制尚需建全。繁重的扶贫攻坚任务与投入不足的矛盾十分突出。精准扶贫的下一步工作将需要通过相关实施细则和配套制度的制定完善，对各地存在的问题进行更加深入细致的研究，推动建立更加完备、更具操作性的配套政策和措施。

（三）群众自主脱贫的意识不强，动力不足

由于文化素质、思想观念以及自身条件所限，部分贫困群众主观上脱贫意识较差，发展愿望不够强烈，安于现状、畏难发愁，思想贫困和意识贫困的问题还不同程度存在。特别是随着外部支持力度的加大，在一些地方产生了“挤出效应”，有些贫困户“等靠要”思想不仅没有转变，反而更加突出，“等着扶、躺着要”，依赖政策不愿脱贫，自主脱贫的内生动力亟待激发激活。

（四）精准扶贫工作作风不实，发展不平衡

目前，扶贫机构建立了，编制增加了，工作人员也基本到位了，但有些同志在思想上、作风上、能力上，还跟不上脱贫攻坚的形势。有的工作不深入，大而化之；有的工作简单化，对完成脱贫任务盲目乐观；有的存有急躁情绪，想走捷径“一兜了之”。 还有的工作欠真情，驻村帮包、结对帮扶，存在“挂名”、“走读”现象。个别基层干部对脱贫攻坚的艰巨性复杂性认识不足、抓得不紧不实，致使有些工作有的地方部署快、干得实、成效好，而有的工作进度相对滞后、差别很大。

（五）精准扶贫的经验总结不足，提炼不够

在近几年精准扶贫的工作实践中，各地创造和积累了许多行之有效的成功经验。及时总结历史经验，汲取教训，发掘、树立精准扶贫的先进典型，发挥其示范作用，可以使精准扶贫工作更加符合实际，还可以为其他同类型的地区提供经验借鉴。从目前来看，各地对于基层创造的好经验好做法还较少总结交流，没有很好地把感性认识上升到理性认识，把零散做法综合为系统经验，经验总结相对滞后，成为精准扶贫的薄弱环节之一。

三、实践视阈推进精准扶贫的可行进路

现阶段，我国的扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，必须以更大的决心、更大的勇气来推进，更大的气力、更具体的举措去落实。

（一）完善管理机制，夯实精准扶贫基础

精准识别是精准帮扶的前提。习近平总书记指出：“要把建档立卡的基础工作做扎实，建立完善贫困户动态管理制度”。做好建档立卡工作并不复杂，只要深入到贫困户家里看一看、跟村里其他住户比一比，心里就能有数，关键是真正重视和认真落实。通过集中摸底、“回头看”及扶贫对象动态调整，目前各地已基本摸清了贫困底数，今后的重点是建立动态管理机制，把应进未进和返贫人口纳进来，将已脱贫和不符合标准的退出去，做到有进有出、动态管理。这是一项贯穿脱贫攻坚全过程的工作，更是牵一发动全身的基础性工作，决不能以“差不多”为标准，每一个数字、每一种情况都要准确无误。在纳入上，只要群众是“真贫”，就要“真帮”、“真扶”，决不能因为“应纳未纳”而出现任何动摇。在退出上，要严格标准和程序，既要硬件上达标、也要软件上达标，既不能拖延、更不能急躁，不符合退出标准的，坚决不能退出。按照现有的政策和工作力度，各地每年都基本能够完成任务，但如果弄虚作假，就会犯政治上的错误。这是一项基本原则，更是一条严肃的纪律。要统筹做好后续帮扶措施，把脱贫成果稳定好、巩固好、发展好，确保脱贫成效群众认账、社会认可，经得起实践和历史检验。

（二）把握市场规律，推进产业就业脱贫

发展产业是实现精准脱贫的根本之策，产业发展不上去，脱贫成果也很难巩固。一是号准产业脱贫之脉。产业扶贫从本质上讲，是一种经济活动，经济的特性决定了要尊重市场和产业自身发展规律。要立足资源禀赋，瞄准市场需求，在做优、做精、做特上下功夫，审慎选择产业发展路径，走好品牌引领、龙头带动、项目支撑的产业发展之路，将比较优势、资源优势转化为经济优势、扶贫优势，促进产业链、价值链向高端延伸升级，让贫困户分享到更多产业发展红利。对于有资源有劳动能力的贫困户，重点通过帮扶产业、安置就业、扶持创业等方式，推动贫困群众走经济内生增长、自主脱贫致富的可持续发展道路。二是铸牢利益共享之链。坚持扶产业就是扶根本，把产业扶贫作为脱贫攻坚的治本之策，依托龙头企业、农民合作社、家庭农场等新型经营主体，把共享理念贯穿到产业发展链条始终，完善贫困户参与、受益确认等制度，探索建立把贫困人口“带起来”的外力机制和让贫困人口“动起来”的内力机制，通过订单帮扶、股份合作、托管托养、资产收益等形式，引导贫困户与新型经营主体建立契约化、合同化的利益联结关系，形成稳固有效的利益传输渠道，实现贫困群众增收与经营主体发展的互惠双赢。三是夯实就业创业之基。产业、就业、创业三者相互促进、相得益彰，是一体三面、不可分割的有机整体。脱离了就业和创业，产业扶贫就难免变成“输血式扶贫”。 就业扶贫是民生之本。要鼓励农民工返乡创业、当地能人就地创业、贫困劳动力自主创业，借鉴鄄城县就业扶贫的模式，“送企进村、送岗到户”，打造家门口的“扶贫车间”，最大限度地推动贫困群众就地就近就业。要抓住供给侧改革、培育新动能、建设特色小镇等机遇，发展农村新产业新业态，大力支持乡土能人、新生代农民工、大学生和退役士兵等返乡创业，整合高等院校、科研院所、涉农部门科技服务优势，进一步助推创业、带动就业，加快形成产业优、创业兴、就业好的良好格局。

（三）加快项目建设，推进精准帮扶项目落地

扶贫项目实施的情况，决定着各地精准脱贫的成效。一是精心策划项目储备。坚持市场导向，充分考虑资源禀赋、产业现状、市场空间等因素，为贫困村和扶贫任务重的插花村建设扶贫开发项目库，每村遴选4—5个有市场、有效益、可持续、贫困人口能够直接受益的产业项目列入项目库。各村需要扶持的项目原则上要从项目库中选择，防止不做规划、现编现造项目，着力解决好“资金等项目”问题，确保财政产业项目当年投资、当年完成、当年见效、当年让贫困人员受益。二是精准项目受益确认。完善“公司+贫困户”、“公司+基地+贫困户”、“公司+合作社+贫困户”等运作模式，指导贫困村和项目实施单位，与贫困农户签订帮扶协议，严格落实贫困户受益分配确认制度，以契约化、合同化、规范化来保障贫困户受益长效化、最大化。三是规范项目建设管理。按照“项目跟着规划走，资金跟着项目走，监督跟着资金走”原则，完善扶贫项目立项、审批、实施、验收、评估等管理制度和监管程序，实行项目专家评审论证、公开招投标、月调度等制度，严守“三个必须”原则（扶贫项目原址必须检查，防止以旧项目充替新项目；项目建设中期质量必须检查，确保按规划方案实施；项目必须严格验收，确保项目逐个验收、扶持到户到人），加快项目建设进度，确保项目实施不走样、扶贫效果不打折，让贫困群众尽早受益、尽早脱贫。

（四）坚持创新创优，破解精准帮扶重点难点

贫困人口致贫原因各不相同，不能平均用力，更不能“眉毛胡子一把抓”，要坚持“一把钥匙开一把锁”，深入研究、精准施策，科学探索精准扶贫、精准脱贫新路子。一是突出易地扶贫搬迁重点。易地扶贫搬迁是解决“一方水土养活不了一方人”问题的根本之策。要超前谋划、压茬推进，做细做好群众工作，抓紧完成前期各项手续，积极破解项目用地、资金缺口等瓶颈制约，确保年内全面完成易地扶贫搬迁任务。要坚持安居与乐业并重、搬迁与脱贫同步，统筹推进好库区移民搬迁、黄河滩区迁建、易地扶贫搬迁“三大工程”，与美丽乡村建设相结合，抓好搬迁社区、产业园区“两区共建”，完善道路、水电、卫生等基础设施建设，让贫困群众搬得出、稳得住、有保障、逐步致富。二是解决插花村脱贫难点。充分考虑贫困村与插花分布村的差异，既要搞好省市级贫困村的帮扶，又要认真抓好插花村的帮扶，统筹兼顾，整体推进。针对插花分布村政策、资金、项目相对较少的实际，县、乡专项扶贫资金尽可能多地用于插花分布村，同时统筹行业部门资源，既瞄准贫困村“主战场”用力，又不让插花分布村“灯下黑”，均衡发力、一视同仁，决不让一名贫困人员掉队。三是用好扶贫开发综合平台载体。着眼“互联网+扶贫开发”，把握好工作定位、功能定位、特色定位，聚焦信息汇集、政策发布、供需对接、调度监管、督察督办、成效评估“六大功能”，建好“三图”，即贫困人口、扶贫措施、脱贫动态三个挂图作战指挥管理系统；“一网”，即精准扶贫信息官方网站；“一库”，即扶贫开发信息大数据库；“一平台”，即扶贫开发综合业务推进平台，实现扶贫信息上下互联互通、左右共融共享，打造体现当地特色、符合脱贫攻坚需要的中枢载体，为各级党委政府和扶贫部门提供决策支持，为贫困群众和社会公众提供信息服务。

（五）改善社计民生，让群众共享改革发展成果

实现贫困群众的脱贫，公共服务必须跟上。要围绕医疗、教育、社保等贫困群众最关心、最直接、最现实的利益问题，聚焦民生痛点难点，集中破除短板制约，努力让贫困群众共享改革发展成果。一是积极开展健康扶贫。习近平总书记指出：“没有全民健康，就没有全面小康”。从泰安市来看，因病致贫的贫困人口比例达65．3%，健康问题已经成为脱贫路上最大瓶颈。要深入推进“健康助力幸福城市”工程，多方整合医疗卫生资源，建立健全大病保险、医疗救助、商业保险、意外伤害保险等制度，全面落实好各项医疗服务优惠政策，最大限度减轻贫困群众看病就医的负担，着力解决好因病致贫因病返贫难题。二是大力推进素质扶贫。扶贫先扶智，治贫先治愚。物质贫困是表象，精神困顿、能力缺失是深层原因。要把教育扶贫作为脱贫攻坚的根本大计，抓好农村薄弱学校改造、贫困家庭学生资助、乡村教师支持等工作，让贫困家庭的孩子都能接受公平而有质量的教育，从源头阻断贫困的代际传递。要把职业教育作为推动脱贫攻坚的重要举措，统筹整合各类培训资源，全面提高贫困人口素质，让他们既“富口袋”，又“富脑袋”，不断增强自身就业创业能力。三是规范完善兜底扶贫。兜底保障是“五个一批”的最后一道防线，通过扶贫线、低保线“两线合一”，将无业可扶、无力脱贫的深度贫困户纳入低保范围，解决其基本保障问题，是社会公平正义的体现。要坚守民生底线，积极研究扶贫、低保、救助等工作协同推进的机制办法，切实解决好鳏寡孤独、留守儿童、残疾人等特殊群体的实际困难，进一步织密扎牢民生保障网。但是，低保是脱贫攻坚的“助力”，而不是“主力”，简单的“一兜了之”既会助长不劳而获、“等靠要”的不良风气，也会挫伤贫困群众自力更生的积极性。要多措并举，综合施策，既要将兜底政策靶向瞄准必须人群，确保“兜得准”，又要探索建立以孝善养老、邻里互助等为补充的长效机制，确保“兜得住”，把兜底保障工作做细做实。

（六）动员社会参与，汇集精准扶贫各方力量

习近平总书记指出：人心齐，泰山移。脱贫致富不仅仅是贫困地区的事，也是全社会的事。社会扶贫是最具创新潜力、最能出彩的领域。具体工作中既要构建“上下衔接、左右联动、加大倾斜、合力推动”的工作格局，又要动员社会各界人士参与扶贫开发，促进社会各方面资源、力量向脱贫攻坚聚集。一是强化驻村帮扶。随着各级对扶贫开发帮扶力度的加大，很多政策、资金、项目都将落实到贫困村、贫困户，驻村帮扶、结对帮扶有大量工作要做。要加强第一书记和驻村工作队的管理考核，明确精准扶贫“第一责任”，用足用活用好政策资源，努力促进扶贫措施对贫困群众的全覆盖，贫困群众对扶贫措施的全落实，全力打通帮扶贫困群众脱贫的“最后一公里”。二是推进行业扶贫。全面落实好政策扶贫体系，重点围绕贫困村基础设施落后和公共服务滞后等问题，高标准制定扶贫开发年度工作方案，做好政策衔接、配套实施工作，夯实农村水、电、路、讯等基础设施，既帮物质、又帮精神，既帮眼前、又帮长远，不断提升贫困群众脱贫奔康的水平。三是深化社会扶贫。完善社会帮扶供需对接机制，发挥共青团、妇联、工商联等组织优势，深入推进百企帮百村、“菜单式”志愿服务扶贫等特色扶贫活动，鼓励各类企业、社会团体、慈善机构和社会爱心人士参与扶贫开发，积极搭建“人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为”的扶贫济困平台，把上下、内外、直接和间接的一切力量、一切积极因素全部调动起来，唱好多点发力、各方出力、共同给力的扶贫“大合唱”。四是激发内在动力。脱贫攻坚，最怕的是贫困群众没想法，最难的是激发内生动力。坚持扶贫先扶志，引导贫困群众解放思想、提振信心，树立自力更生、勤劳致富的理念，自主创业、自我激励、自我发展，实现由“要我脱贫”向“我要脱贫”转变。项目选择、规划编制、资金使用等涉及群众切身利益的问题，要充分尊重群众意愿，听取群众意见，最大限度地激发和调动群众参与脱贫攻坚的积极性和主动性，用好政府“有形之手”、市场“无形之手”、群众“勤劳之手”、社会“关爱之手”，凝聚脱贫攻坚的强大合力。

（责任编辑 张讯）

亓慧亭，中共泰安市委党校（泰安市行政学院）教授（邮政编码 271000）

F323.8

A

1672-6359(2017)05-0030-08

2016山东行政学院科研合作课题（SKZKT201609）阶段性成果