环保非政府组织的治理行为及其面临的困境

孙小菲

环保非政府组织的治理行为及其面临的困境

孙小菲

ENGO在环境治理中扮演的角色日益重要，它们通常依靠自身的专业特长和技术资源等方面的优势，最大化最优化的进行环境信息的收集和传递，再通过媒体宣传，从而在民众环境意识的提高和参与环境谈判方面做出了很大贡献。然而，ENGO在环境治理领域的影响程度还没能达到预期的效果，一方面与环境非政府组织始终没有获得国际法意义上的法人主体资格有关，另一方面也与这些国际环境非政府组织自身发展中的缺陷有关。面对这些困境，需要国际社会有利的外部条件与环境非政府组织有序的自身建设才能有效的解决。

环保非政府组织；环境治理方式；影响；困境

全球治理从来都不仅仅局限于政府之间、国际组织当中，不仅仅只是通过正式的制度、组织规定来维持管理世界秩序的规则与规范。随着环境问题的全球化，主权国家和政府间国际组织（IOS）在应对全球环境治理中的局限性暴露出来，国际环保非政府组织(ENGO) 在处理全球环境问题中也在发挥着日益重要的作用。因此，分析环保非政府组织的治理行为特征，研究其发展的困境，有利于在未来尽可能规避其弊端，突破其局限性，更好的发挥ENGO在国际环境治理中的作用。

一、国际环保非政府组织的发展及特征

非政府组织（N o n-g o v e r n m e n t a l organization，缩写NGO），通常也会被叫做“第三部门”。不同的非政府组织（NGO）有着不同的关注侧重点和行动领域，比如有的是围绕人类健康的，有的是围绕人权的、有的是围绕环境。它们的目标和宗旨会因其具体问题的不同而有所差异。而本文所要着重探讨的就是其中的环保非政府组织。

（一）环保非政府组织的发展

给环保非政府组织（ENGO）下个简单定义：（1）是以环境保护或者其它环境目标为主要着眼点的；（2）是一个国际非政府组织；（3）独立于政府之外，有着NGO所有的诸多特性，全称：Environmental Non-governmental organization，简称ENGO。环保非政府组织（ENGO）并没有太长的发展历史——从上世纪70年代逐渐兴起，经过了40多年的不断积累，逐步发展成为国际环境治理中重要的力量。ENGO主要包括：

1．世界自然基金会（World Wide Fund for Nature or World Wildlife Fund）。这个在全球享有盛誉的ENGO，自1961年成立以来，就一直致力于保护世界生物多样性及生物的生存环境，所有的努力都旨在减少人类对这些生物及其生存环境的影响。它在世界上拥有超过500万支持者和超过100个国家参与的项目网络，也是规模最大的ENGO之一。

2．绿色和平组织（Greenpeace）。绿色和平组织从1971 年成立以来，在40多年时间里，一直坚定地用行动在保护着我们的地球。全球40多个国家和地区有它分部，支持者的数量更是超过300万名。说到绿色和平组织影响甚广的制胜法宝就是以不接受任何政府、企业或政治团体的资金援助来保持其公正性和独立性为原则。这也是其区别于IOS的一大特点和不可比的优越性。

3．世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature），简称IUCN。作为世界上规模最大、历史最悠久的全球性非营利环保机构，它也是自然环境保护与可持续发展领域唯一作为联合国大会永久观察员的国际组织。“IUCN是很独特的世界性联盟，是政府和非政府机构都能参加的少数几个国际组织之一，目前它有来自161个国家的200多个国家和政府机构会员、1000多个非政府机构会员，并有超过16000名学者作为个人会员加入IUCN的六个专家委员会等组织。IUCN现在全球近50个国家设有办公室，有1000多名雇员。”[1]

（二）环保非政府组织的特征

ENGO的特点与NGO一脉相承。其一，非政府性。ENGO区别于有着公共权力的政府或其他政府间组织的关键就在于此。其二，非营利性。ENGO的目标通常是为了实现一定范围内的公共利益而不是进行利益分配，所以其不以营利为目的，因而在行动中也就不受利益的制约。其三，公益性。ENGO 多以保护人类赖以生存的环境为宗旨，依靠志愿者和社会捐款等社会资源来进行公益性服务。但是在实践过程中，由于社会条件的制约，其有效性事与愿违。

二、环保非政府组织参与环境治理的方式与影响

（一）ENGO环境治理的方式

通常，我们把它们的参与方式分为直接和间接两种。所谓直接参与，就是环保非政府组织通过自身的实力和影响力，直接干预全球治理中有关于环境的项目；而间接参与则是指通过影响其他主体的行为方式以达到影响环境决策的效果。无论直接还是间接参与，其初衷都是一致的，目的也都是为了积极地去保护环境，维护生态。

1．直接参与方式

ENGO所享有一定的地位和影响力与它们所拥有的财力、效力密不可分。显而易见的是，相比国家政府和国际组织，ENGO的优势主要体现在专业技术这一点上，再辅以一定的财力和执行力，使得一些大型的环保非政府组织在直接参与环境治理方面，毫无压力。比如，上述介绍的世界自然基金（WWF）就是很好的例子。 WWF从上世纪80年代到现在的30多年间，开展了总金额达到11．65 亿美元的项目。[2]为了保护珍稀的大熊猫，WWF在90年代末和当时的中国林业部合作，在对境内的大熊猫进行调查研究之后制定了一套惠及双方的大熊猫保护方案，并获国务院批准实行。好的开始，是成功的一半，自此之后，陆续开展的多项工作都取得了不错的成绩。再如后来的综合保护与发展项目也实现了大熊猫及其栖息地的保护。除了在我国“有所作为”之外，其他如绿色和平组织（Greenpeace）、世界自然保护联盟（IUCN）等ENGO在世界各地，特别是在发展中国家也进行着大量的环保项目。

2．间接参与方式

毋庸置疑，主权国家政府所掌握的资源在国际关系格局中仍占有着最大的比重，无论涉及哪一方面都如此。ENGO必须尽量对环境大国的环境政策决策和对外环境立场及行为施加影响，才能在国际环境治理中发挥独特作用。[3]它们通常通过以下几种方式，间接地参与到各国政府在环境谈判中。第一，充分表达自己的观点，向政府，社会，大众宣示自己的环境主张。它们可以充分利用网络资源建立自己的网站；第二，以发表口头声明，出版环境杂志和研究报告的形式参与环境治理中。或者召开新闻发布会，相关论坛或是书画摄影展；第三，充分发挥游说的作用，包括：向决策机关提供研究报告、具体建议、法律和技术咨询，还要在游说期间与政府相关工作人员保持会外交流；第四，最为直截了当的，就是作为谈判代表团成员参与整个谈判过程；第五，充分发挥社会动员的影响力，甚至包括请愿，集会，游行等活动，也可以利用社交网络和媒体来干预政府在环境谈判中的立场；最后，也可以通过组成国内或国际非政府组织联盟的方式来给政府以压力，从而提高自己的影响力以支持、反对或修正政府的决策。

（二）环保非政府组织在环境治理中的影响

近50年来，无数的ENGO在为众多的国际环境协议和国际公约奔走呼号，其一举一动愈发重要，逐渐渗透到环境机制的诸多层面。与此同时，它们也是与主权政府联系最广、合作最密切的群体。ENGO最初是基于实现全世界共同的环境目标而兴起、发展、壮大的，现今它们确实凭借着自身独一无二的灵活性成为国际环境治理不可或缺的主体。在主权国家与国际环境机制面前，在国家利益和国际公益性面前，许多的矛盾与协商都依赖于ENGO。ENGO在环境治理中的影响辐射到国际和国内两个层面：

1．国内层面

（1）传播环保理念，提高公众环保意识

ENGO在传播环保理念，提高公众环保认识方面发挥着宣传大使的作用。大多ENGO 在环境领域有着专家资源，其专业性极高，能够针对重大的环境问题，敏锐提出新概念和新措施。也正因为这样的专业性，带来了很高的说服力，从而影响着国际环境治理的进程。他们通常会针对不同的环境，特定的问题，开展全方位的调查，以此来评估环境方面的影响。比如，通过公开一些相关的破坏行为，发挥自己的社会监督作用，同时给社会提供舆论压力，从而达到问题改善的效果。还可以通过如讲座、主题活动、发表环境问题报告等一系列方式，吸引关注度和社会公众的参与度，促进相关环境知识普及。这也就是ENGO在环境治理中发挥的最突出的作用，直接影响着国内环境政策的走向。

（2）“绿化”企业的经营方式和战略

除了普罗大众，企业也是ENGO需要攻克的关键一环。它们通常需要设法让企业将绿色环保成为其经营战略甚至企业文化的一部分。除了要保证环保理念在企业经营理念中的分量，更要去协助政府，协助企业进行相关的环保产品研发。当今社会，很大程度的环境损失是由于部分企业的疏忽或者刻意牟利所造成的，因此提高企业的环保意识，加强环保合作的企业活动刻不容缓，一举一动都影响着全球环境的变化。诸如自然资源过度开发，或者低效率高排放的使用，都是导致地球环境进一步恶化的元凶。这一点需要引起ENGO和国际社会的共同关注。不仅如此，另一个值得ENGO努力的突破点——促使企业履行社会责任、关注环保事业。通过给企业建言献策或者专业指导，整合企业的经营资源和环保专家资源，净化企业本身。这样一来，ENGO 的自身优势才得以充分发挥，辐射面更广，作用力更大，从而协助政府扶植环保的产业，或是推动企业相关的环保技术和产品研发。

2．国际层面

（1）协助各主权国家和国际机构，促进环境治理更有效的进行

虽然ENGO只是扮演着一个协助者的角色，却也是一个举足轻重的协助者。由此，它必须尽可能弥补政府在环境治理中的不足，才能最大化，最优化的发挥自身的作用。上世纪90年代是ENGO与政府间国际组织（IOS）之间相互促进、良性互动的一个关键时期。也是从那时开始，ENGO 才逐渐参与到国际环境治理的协商、谈判和体制建设的过程中。ENGO 通过自身人力、物力、财力的资源，来调查协议违反的情况。除此之外，ENGO也能合理利用国际舆论的力量进行施压，手段与国内那一套不尽相同。再或者，以法律顾问的身份参与到国际环境的诉讼程序中，对政府是否遵守国际环境机制，是否有违国际环境条约的情况进行了长期监督，以此去保障国际环境合作的有效开展。

（2）发挥中介和桥梁作用，积极维护环境正义

经过几十年的发展，ENGO也建立了庞大的组织网络。因而，全球ENGO之间的信息交流，对话协商才得以在这样一个平台上展开。其中，不乏一些环保事业的有志之士也通过这一网络与环保紧密相连。这些环保人士是全球环保事业的先行者，弄潮儿，其所发表的看法或是呼声都可以引起国际社会的关注。这也是解决相关环境问题的第一步。此外，ENGO除了重视与各国政府的联系之外，也非常重视彼此之间的关系，当然也同样重视运用发达的信息技术，来联系世界各地的环保先锋。比如，在国际环境治理中，绿色和平组织（Greenpeace）还充当着中介，在各方之间进行斡旋和协调，从而提高环境治理的效率和实际性。这也是绿色和平组织一直以来所倡导的“环境正义”(Environmental Justice)。

三、环保非政府组织发展的困境

综上，环保非政府组织（ENGO）的作用和影响已是有目共睹，但是伴随着它发展的争议也从没有间断过。国际环境治理的症结在于全球利益和全球责任的平衡，这让很多主权国家心有余而力不足，要么太过理想化，要么太过现实。作为全球治理主体的国家政府，无法放下“责任共担，成果共享”的大旗，这让ENGO从一开始就处在国际社会较为边缘化的位置上。它们既没有主权国家政府的政治权利，也没有大型跨国公司的经济实力，这种先天不足必然是发展的大患，制约着ENGO在国际环境治理中作用的发挥。

（一）经济条件的制约

影响环境非政府组织（ENGO）发展的根本困境是经济实力的不足。ENGO想要开展活动还得依靠会员会费和来自各方的资助。捉襟见肘的活动经费根本不具有稳定性，更别提是否充足和可持续了。通过自己盈利来增加收入的ENGO，更是少之又少，为的就是保持自身的独立性与公正性。但是，这样一来，就难保财政的缺口不会出现了。相较于国家机构与大型企业，ENGO已属于弱势群体，加之资金的缺乏，必然带来雪上加霜的恶果，切实影响着它们在国际环境治理中作用和权利的发挥。当前，ENGO数量的增加让原本就难以筹集的经费，变得难上加难，为了生存与正常运转，它们不得不接受国家政府的捐助，从而成为政策的代言人。这样一来，ENGO虽得到了钱，但却赔上了自身的独立性和灵活性。

（二）独立性和自主性难以维持

资金就好比是环保非政府组织（ENGO）的七寸，各国家政府和大型企业都深知这一点。正如世界自然基金会（WWF）就在1991年接受了两大石油公司雪佛龙和埃克森各捐助的5万美金。俗话说的“拿人手短”也就是这个道理，最后的恶果也就是环境治理中民主的渐渐流失。再者，现今ENGO的行动呈现较多依附于国际组织的倾向。一方面就是经费原因，因为ENGO需要IOS的援助。比如，自上世纪90年代以来，全球环境基金（GEF）已为165个发展中国家的3690个项目提供了125亿美元的赠款，并撬动了580亿美元的联合融资。但从另一方面来看，多年来，ENGO都是依附于类似的结构之中，在联合国（UN）的框架下参与国际环境保护活动的。ENGO的发展，在国际社会中想要获得更大的权利、地位和发展空间也让联合国等国际组织所警觉，从而加大了对ENGO的控制。如此一来，ENGO的独立性也就进一步受到了钳制。

（三）协调合作难以达成

国际环境治理是一项严峻的工作，没有谁能凭一己之力来解决环境问题所带来的恶性影响。合作是肯定的，但操作起来却难以达到理想效果。ENGO数量上与日俱增，分布上遍地撒网，关注的领域也不尽相同。总之，ENGO之间所存在的分歧让它们很难理想化的“求同存异”，意见的多样性无疑为问题的解决设置了重重的障碍。就如同之前提到的，有的ENGO愿意接受政府的资金援助，不惜让渡自己的自主性；但有的ENGO还是秉持初衷，自然和国家政府无法友好相处。各执己见使得这些ENGO在合作方面难以统一，就更不用说合力解决全球环境问题了。

目前，国际环境非政府组织在国际社会的认可度仍然偏低，这一方面是因为这些环境非政府组织始终没有获得国际法意义上的法人主体资格，另一方面也与这些国际环境非政府组织自身发展中的缺陷有关，比如管理机制不科学、财务情况不透明等等。但这些困难都是能够解决和克服的。一方面，国际社会要创造一种宽容、开放的国际环境，承认非政府组织的国际法主体地位，为其发展创造良好的外部条件。另一方面，国际环境非政府组织还要进一步强化自身建设，特别是要在透明性和民主性方面下功夫，才能真正成为国际社会中公众利益的代表。

[1]邹晶.世界自然保护联盟[J].世界环境，2005(5)：95.

[2]邹晶.世界自然基金会[J].世界环境，2005(6)：96。

[3]王杰,张海滨.张志洲.全球治理中的国际非政府组织[M].北京:北京大学出版社，2002.76.

（责任编辑 马树颜）

孙小菲,中国海洋大学外国语学院硕士研究生（邮政编码 266100）

C912.2

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1672-6359(2017)05-0109-04