党内监督体系科学化的实践探索与提升路径

刘 静

党内监督体系科学化的实践探索与提升路径

刘 静

党内监督是伴随政党而生的，是健全政党党内民主、促进政党自身健康发展的重要保证。中国共产党一直强调要加强党内监督，让权力在阳光下运行。建党90多年来，党内监督意识不断增强，监督内容不断丰富，监督方法不断创新，监督体系不断健全并初步实现科学化。但在党内监督体系科学化实现过程中，仍然存在许多问题，比如监督主体监督意识不强、普通党员群众参与度不高、党内监督民主化程度不强、纵向监督机构独立性不高、监督方式还有待创新等等。应该通过增强党内监督主体的能动性、提高党内监督专责机关的独立性、强化自下而上的党内监督、加强党内平行监督、实现党内监督方式的现代化等方面着手，进一步提升党内监督体系科学化水平。

党内监督；体系；科学化

治国必先治党，治党务必从严。强化党内监督，是推进全面从严治党的重要保障。正如2016年1月12日，习近平总书记在党的第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中所强调，党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的，对我们党来说，外部监督是必要的，但从根本上讲，还在于强化自身监督。只有不断完善党内监督体系，以党内监督带动其他监督，才能为全面从严治党提供坚强有力的制度保障。[1]2016年10月24日至27日召开的党的十八届六中全会再次聚焦全面从严治党，审议通过了《中国共产党党内监督条例》。条例深入总结党内监督方面的经验和教训，对于新形势下如何加强党内监督进行了严密的顶层设计，为全面从严治党提供了重要的制度遵循，也必将开启党内监督体系科学化的新征程。

一、党内监督体系科学化概念及其重要意义

中国共产党一直强调加强党内监督，让权力在阳光下运行。党内监督就是政党自我监督和约束的行为，是政党通过自身的力量规范党组织、党员和领导干部行为，以保证其正确行使人民赋予的权力，严格执行党的路线方针政策。中国共产党作为执政党，也是通过加强党内监督，实现自我约束、自我净化。

（一）党内监督体系科学化概念

党内监督是指党的组织、党的纪律检查机关等监督主体根据党章以及其它党内法律法规对各级党组织和全体党员贯彻执行党的路线方针政策情况、执行党的各项决议情况、依法执政有关情况等等进行监督监察活动。党内监督是伴随政党而生的，是健全政党党内民主、促进政党自身健康发展的重要保证。其本质是对党内违法违纪行为的惩治，核心是对权力的有效监督和制约。《党内监督条例》明确规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”根据监督主体与客体之间的关系，党内监督分为上下级之间监督和平行监督。党内监督主体包括：党的各级委员会、党的各级委员会委员、党的各级纪律检查委员会、党的各级纪律检查委员会委员、党员、党的各级代表大会代表。

党内监督体系是系统性的、综合性的开放体系，它包含党内监督主体、监督客体、监督内容、监督制度、监督机制、监督行为等多种要素，党内监督主客体之间既对立又统一，其它要素及环节又围绕主客体及其关系而展开。而党内监督体系科学化是指党内监督主体的权威、监督客体的全面、监督内容的合理、监督制度的严密、监督机制的科学以及监督行为的协调等的总称。只有实现了党内监督体系的科学化，才能达到党内监督程序规范化、效果最优化、手段现代化的目标。

（二）实现党内监督体系科学化的重大意义

1．党内监督体系科学化是不断推进党的建设科学化的必然要求

党的第十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》首次提出了“提高党的建设科学化水平”这个重大命题和重大任务，党的十八大报告再次强调：“形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都要求我们以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。”党的建设科学化是系统工程，内涵丰富。党内监督体系科学化与党的建设科学化是部分与整体的关系，党内监督体系科学化是党的建设科学化的重要内容。一是党的建设科学化必然要求党内监督体系科学化。党内监督作为从严治党的重要手段，必须贯穿于党的“五位一体”建设的全过程。党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设都应加强监督、严格监督，从而使党的建设各项任务得到保障和落实。因此促进党内监督体系科学化对于党的建设科学化具有重大推动作用。二是党内监督体系科学化对于党的建设科学化具有强大的示范效应。实现党内监督体系科学化，必须加强党内权力约束、优化党内资源配置、完善党内相关制度、健全党内相关机制、提高党的管理能力等等，这都将对于党的整个建设起到示范引领作用。

2．党内监督体系科学化是巩固党的执政合法性的必然要求

党的执政合法性包括历史合法性和现实合法性。中国共产党执政的历史合法性毋庸置疑，因为没有共产党就没有新中国。正是中国共产党带领中国人民取得了革命、建设和改革开放的伟大成就。但从长远来看，政党受民众欢迎程度，最终取决于其现实合法性，也就是该政党的实际政治作为，因为历史毕竟只代表过去。中国共产党必须时刻保持清醒头脑，通过自身的执政绩效巩固党的执政基础。也就是说作为执政党，能否始终代表中国人民的利益，正确地行使人民赋予的权力，让人民共享社会主义建设和改革开放的伟大成果，让老百姓有获得感，关键在于中国共产党能否自觉加强自我监督，规范权力的使用，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。只有实现党内监督体系科学化，给权力这匹烈马套上绳索，才能约束权力行使、规范党员干部行为，不断提高党的执政能力，夯实党的执政基础。

3．党内监督体系科学化是推进反腐倡廉建设的必然要求

十八大以来，以习近平为总书记的党中央重拳反腐，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，彰显了中国共产党从严治党的决心和勇气。据中央纪委网站发布的数据，十八大以来平均每天有396名中共党员和公职人员受处分，每两天有一名厅级干部因腐败受到查处，每月有一名省部级干部“落马”，反腐倡廉建设成效显著。但是目前，反腐败斗争形势依然复杂严峻，大案要案不断涌现，部分党员干部仍然“前腐后继”，而且腐败手段多样化、腐败行为隐蔽化，反腐难度、成本越来越大。这不仅说明反腐败斗争具有长期性、艰巨性，这更说明党内监督体系还不完善，还没有将权力关进制度的牢笼里。面对复杂严峻的反腐形势，只有实现党内监督体系科学化，完善党内监督制度，健全党内监督体系，提高党内监督技术手段，形成强大威慑力，才能真正实现“不敢腐、不能腐、不想腐”。

二、改革开放以来中国共产党对党内监督体系科学化的实践探索

中国共产党历来高度重视党内监督。从新民主主义革命时期，党内监督制度的初步摸索与形成，到新中国成立初期党内监督工作的积极推进，到文化大革命时期党内监督体系的严重破坏和倒退，再到改革开放以来党内监督体系不断发展和完善，建党90多年来，党内监督意识不断增强，监督内容不断丰富，监督方法不断创新，监督体系不断健全并逐步实现科学化。在这90多年里，中国共产党对于党内监督体系科学化建设既有成功的经验，也有失败的教训。但是改革开放以来，中国共产党不断适应形势发展新要求，总结经验教训，全面启动党的各项建设，并把党内监督列为党的建设的重要内容，目前已形成较为完备的党内监督体系，党内监督科学化初步实现。

（一）党内监督组织体系基本形成

改革开放以来，中国共产党加强党内监督组织建设。一是加强各级党委（党组）建设。党十八届六中全会通过的《党内监督条例》明确规定，党委（党组）负责全面监督，书记是第一责任人，党委常委会委员（党组成员）和党委委员在职责范围内履行对党组织和党员干部的监督职责。[2]二是加强纪律检查机关建设。《党内监督条例》明确规定党的各级纪律检查机关党内监督的专责机关，履行监督执政问责职责。2003年颁布实施的《中国共产党党内监督条例（试行）》，规定纪委是党内监督的“专门机关”。从“专门机关”到“专责机关”，一字之差，反映了实践的发展和认识的深化。《条例》不仅明确了纪委的监督职责和监督对象，还把党章和党的十八届三中全会《决定》中关于纪律检查工作双重领导体制的要求具体化，并提出强化上级纪委对下级纪委领导的具体举措。这体现了纪委专责监督的相对独立性和权威性，为纪检机关履职尽责提供了制度保障。三是建立专门巡视机构。2003年，根据党中央的部署要求，中央纪委、中央组织部正式组建专门的巡视工作机构。2009年，中共中央印发《中国共产党巡视工作条例（试行）》，要求省、自治区、直辖市委员会成立巡视工作领导小组，巡视工作领导小组下设办公室，为其日常办事机构。2015年党中央修订《中国共产党巡视工作条例》，明确了巡视全覆盖部署、突出巡视工作主体责任、理顺巡视工作领导体制、规范巡视机构设置和职责、围绕党的纪律深化监督内容、提出专项巡视要求、创新巡视工作方式、强化巡视成果运用、严肃责任追究等，实现巡视全覆盖、全国一盘棋。

（二）党内监督法律法规制度逐步完善

改革开放以来，中国共产党始终重视党内监督制度的制定和实施。1987年7月中央纪律检查委员会就颁布了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，并分别于2006、2010、2014年进行修订、完善；1997年2月党中央又颁布《中国共产党纪律处分条例（试行）》，并于2015年10月中共中央政治局对其进行修订，印发了《中国共产党纪律处分条例》；1997年3月中央纪律检查委员会颁布《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，并于2015年10月中共中央政治局对其进行修订并印发《中国共产党廉洁自律准则》；2003年12月，党中央发布《中国共产党党内监督条例（试行）》，并于2016年12月，中央政治局对其修订并颁布《中国共产党党内监督条例》；2004年9月，党中央颁布《中国共产党党员权利保障条例》；2010年6月，全国人民代表大会颁布《中华人民共和国行政监察法》。党的十八大以来，中国共产党更加重视党内监督法律法规建设。2012年12月，中央政治局审议通过了中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定；2015年，党中央修订《中国共产党巡视工作条例》；2016年7月，党中央又审议通过了《中国共产党问责条例》。这些法律法规，具有根本性、长期性、基础性，也具有指导性和示范性，大大提升了党内监督体系的科学化程度。

（三）党内监督机制逐步健全

中国共产党一直致力于党内监督机制建设，并取得了显著成效。一是明确监督主体责任，建立领导责任机制。原来党内监督条例，监督主体比较分散，监督责任不够明晰，新出台的《党内监督条例》中规定监督主体有六种，分别是党的各级委员会、党的各级委员会委员、党的各级纪律检查委员会、党的各级纪律检查委员会委员、党员和党的各级代表大会代表。条例还明确了各监督主体的责任与任务，同时强调党委统一领导，各个部门形成协同监督机制。二是突出监督重点。条例最大的创新点就是，明确党内监督的重点对象，是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部，突出了关键少数。通过党内监督，促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。三是强调党内监督和外部监督相结合。新条例明确要求，中国共产党在加强党内监督的同时，还要充分发挥人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督的强大作用，形成监督合力。[3]

三、提升党内监督体系科学化程度的路径

为实现党内监督体系科学化，中国共产党采取了诸多措施，也取得了一定的成效，推动党内监督不断向纵深发展。但在党内监督体系科学化实现过程中，仍然存在许多问题，比如监督主体监督意识不强、普通党员群众参与度不高、党内监督民主化程度不强、纵向监督机构独立性不高、横向监督力度不大、监督资源配置不合理、监督技术手段相对落后、监督方式还有待创新等等。这些问题，直接影响到党内监督体系的正常运转。针对党内监督存在的问题，本文认为应该从以下几个方面着手，进一步提升党内监督体系科学化水平。

（一）增强党内监督主体的能动性

要充分发挥全体党员在党内监督中的作用，必须提高其思想认识，从而增强党内监督的主观能动性。正如中共中央纪委书记王岐山在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告中强调：“要深入开展理想信念教育、宗旨教育和廉政法规教育，重点抓好政治品质和道德品行教育、岗位廉政教育和警示教育。”因此，要加强宣传教育，不断激发广大党员干部参与党内监督的意识。一是开展理想信念教育。共产党要坚定马克思主义的信仰和对社会主义、共产主义的信念，这是共产党人的灵魂和精神之钙。二是增强广大党员干部党内监督的理论基础。通过宣传部门、党校等党的理论阵地加强对党内监督的宣传教育，让每个党员掌握党内监督的深刻内涵、重要意义，了解党在党内监督方面进行的探索和实践，把握党内监督的实质，从而提高党员干部党内监督的理论素养。三是加强反腐倡廉教育。通过“两学一做”学习教育活动、专题培训等形式，让广大党员了解目前反腐倡廉的重要性、面临的严重形势，并强化岗位廉政教育和警示教育，加强党员自律的同时，增强党内监督的自觉性。四是深化党内民主教育。让广大党员干部明白，权力是人民赋予的，任何党员都必须正确、规范使用手中的权力，做到权为民所谋。

（二）提高党内监督专责机关的独立性

《党内监督条例》明确规定党的各级纪律检查机关是党内监督的专责机关，履行监督执政问责职责，并提出强化上级纪委对下级纪委领导的具体举措。这在一定程度上体现了纪委专责监督的相对独立性和权威性。但是纪律检查委员会的双重领导体制仍然没有发生根本改变，纪委的监督职责仍然多多少少会受到同级党委的影响或干涉，造成的结果就是纪委仍然无法独立行使党内监督职能，从而降低党内监督的效率。因此，建议变革纪委现行的双重领导体制为垂直领导体制。也就是地方纪律检查委员会只受上级纪律检查委员会领导，对并其负责；地方纪律检查委员会所需要的人力、物力、财力，由上一级财政部门统一调配，不再受制于地方党委。这样就会进一步提高各级纪律检查委员会的独立性，减少同级党政部门对其监督行为的干预，提高党内监督的功效。

（三）强化自下而上的党内监督

党内监督是全党的事，自上而下的监督与自下而上的监督相互补充、缺一不可。但目前，自上而下的党内监督仍然发挥主要作用，自下而上的监督存在流于形式、不敢监督和监督不力的问题。当然原因多种多样，有的党员本身监督意识不强，有的害怕打击报复等等。实践证明，自下而上的监督是最有效的。要解决自下而上的监督困境，一是保障党员的权利。建立健全相关的权利保障机制，通过党内通报制度、听证决策制度等保障党员干部的知情权；通过民主议事制度、党员代表大会制度等保障党员干部的参与权；通过询问质询制度、述职述廉制度等保障党员干部的监督权。二是充分发挥党代会监督作用。目前党代会的监督功能没有体现出来，因为县以上的党代会5年才召开一次，而且时间短，大大限制了党代会的监督职能。建议缩短党代会召开的时间间隔，最好一年一次，为减少人力物力成本，可精减党代表人数，提高代表质量；同时建立党代会常任机构，来负责处理党代会闭幕之间党代表提出的意见和建议，确保党代会的决策和监督职能。

（四）加强党内平行监督

党内平行监督，主要涉及同级纪委与党委之间的监督和领导班子成员之间的监督。［4］同级纪委与党委之间的监督，党委目前处于强势；领导班子成员之间的监督，一把手处于强势，这根本的原因在于权力过分集中。主要表现在党内同级组织间权力过分集中于党委会，在党委会中权力又过分集中于常委会，在常委会中权力又过分集中于一把手。因此，权力高度集中造成监督者地位弱化，是制约党内监督实现的制度障碍。适度分权，是加强党内平行监督的根本之策。一是要将党的决策权、执行权与监督权“三权”分立，形成既相互制约又相互协调的机制；二是实行重要决策无记名投票制度，防止一把手大权独揽。

（五）实现党内监督方式的现代化

20世纪以来，科学技术飞速发展，网络技术、信息技术已广泛普及，大数据、云计算已渗透于经济社会发展的方方面面。党内监督体系科学化也应借助高科技手段，使监督更严密、更科学。当然，目前一些传统的监督手段，比如巡视、谈话、民主生活会等等，仍然发挥重大监督效能，需要继续坚持；而对于一些过时或落后的监督方法，应该及时摒弃，应用现代高科技手段加以创新。一是实现全程动态监控。开发信息监控系统，将重点对象、重点领域、重要环节纳入监控体系，实现全天候、无死角的动态监控。二是拓展监督平台。利用网络技术实现党内监督系统的互联互通、信息共享；利用网站、微博、微信等新科技应用平台加大信息公开力度、拓宽党内监督渠道；还可以设立举报电话智能管理系统、信访分流与跟踪系统等等，实现党内监督的信息化、网络化、智能化。

[1]屈辰．强化党内监督助力全面从严治党［J］．当代陕西，2016（5）．

[2]陈建华．论党内监督体系科学化［J］．江汉论坛，2009（1） ．

[3]张帆．电力运维企业预防和惩治腐败体系建设研究——以ZJX公司为例[D] ．杭州：浙江工业大学，2015 ．

[4]正确处理党内自上而下、自下而上和平行监督的关系[EB/OL] ．http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2005-09/29/content_5985403.htm．

（责任编辑 马树颜）

刘静，中共烟台市委党校副教授，硕士（邮政编码 264300）

D262.6

A

1672-6359(2017)05-0047-05

2016-2017年度山东省党校系统十八届六中全会精神专题研究“党内监督体系科学化研究”阶段性成果