城乡规划档案归档制度建立的几点思考

刘莎莎

滁州市城乡规划建设委员会，安徽 滁州 239000

城乡规划档案归档制度建立的几点思考

刘莎莎*

滁州市城乡规划建设委员会，安徽 滁州 239000

党中央、国务院两办《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》对基层单位档案的归档制度提出了新的要求。管理好城市规划档案，实际工作中要正确处理几个关系，使归档制度更加规范、合理，便于有效执行，才能使规划档案完整及时的归档，使城市规划档案信息资源合理配置，有效应用，满足社会对城建档案的需求，更好地服务城乡建设。

城建档案；归档制度；影响；建立

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》的第七条明确提出完善归档制度。建立归档制度在中央两办的文件中作为一个重要问题强调，可见归档制度的建立和完善在档案业务建设中的重要性。一个单位在职能活动中哪些文件需要归档，什麽时间归档，由哪个部门完成收集、移交任务，对归档的文件材料有什么要求，这些问题直接影响到档案收集工作完成的效率和齐全完整程度，关系到一个地方乃至全国的档案资源建设。下面以中等城市的城乡规划档案为例，阐述落实归档制度方面几点思考。

一、社会活动、管理行为的变化对归档内容的影响

档案是机关、组织和个人在社会活动中形成的，作为历史记录保存起来以备查考的，文字、图像、声音及其它各种方式和载体的文件。让我们走进档案馆，打开城市规划馆藏案卷，就会发现城市规划档案的内容由简单到复杂，经历以下的几个阶段：

(一)建国后重建时期。这一时期只是对房屋建设审批签发建房执照，当时也多为私房兴建和维修。案卷的内容多为一张《房屋建筑执照申请书》和建筑设计图。该《申请书》一般为腊刻油印，内容有房屋的建设者申请、建房地址、建筑面积、土地来源等等，后面有市政府建设科经办人的意见，领导签批，该表内容详实，签章完备，反映了当时的城市规划管理的流程，体现出当时的城市规划管理是较为严谨的。

(二)第一个十年规划时期。新中国成立后1956年、1959年开始了计划经济指导下的第一轮城市总体规划，同时成立了城市基本建设局，建设局下设规划科，建设科。该阶段根据总体规划，严格履行工程建设项目的审批，城市规划的管理走上了初步有序的轨道。这一时期案卷除房屋建筑申请书和成套的建筑图纸外，有些项目多了房屋平面位置图。

(三)10年文化大革命时期。城市规划人员下放，机构撤消，城市建设一度停顿，城市的发展几乎停顿，1966年到1976年的城市规划档案案卷数量较少，内容更是残缺不全。

(四)改革开放后，随着党的工作重点转向社会主义现代化建设，城市建设进入一个新的发展阶段。按照新的城市总体规划，这个十年城市建设走上了快速发展的轨道，各项市政基础设施、公用事业、环境卫生和保护等工作不断完善，城市面貌有了明显改观。城市规划的法律法规不断健全，规划的管理工作从过去的以房屋建筑工程为主，逐步扩大到市政公用、管线等城市基础设施的建设。城市规划管理的机构由过去建设部门下属的一个科室变成了政府直属的职能部门，内部设有不同的科室履行不同的职责，城市规划公共管理的分工越来越细。城市规划管理档案的内容由单一简略到具体详实，案卷的内容越来越多。

通过研究建国以来的城市规划案卷的内容可以发现，一是城市规划档案的归档内容与当时的管理机构、管理行为和管理内容密切相关。早期的城市规划管理范围比较单一，所行成的案卷内容也比较简单；随着城市法律法规的健全，人民群众对生活水平的要求越来越高，城市功能不断拓展，城市规划管理的职能越来越细，所产生的文件材料越来越多，类别也越来越多。二是档案的载体形式与科技水平的提高密不可分。过去的城市规划档案是油印或手写纸质文件，现在是打印、复印、扫描、照相多种方式都有。计算机技术飞速的发展，信息传递的手段越来越多，文本文件、图片文件、电子文件多种载体形式并存，给档案的资源建设提出了许多新的课题。三是归档文件的内容越来越细。各种专业规范的颁发，促使文件的形成数量和质量都发生了巨大变化。比如一个建设项目的详细规划由过去的一张平面图变成了含平面位置图、建筑定位图、管线规划图、竖向规划图等，图纸设计人员、设计单位审核签章一一俱全。所以归档制度不是一成不变的，随着机构的沿革、法律法规的健全，要适时、适当的对本单位的归档制度进行调整和修改，当前尤其是城乡一体化建设，要考虑对区、县、乡镇规划派出机构的档案归档工作的指导。

二、当前归档制度指导意义需要考虑几方面问题

(一)行政审批一站式服务与落实归档制度的关系。行政审批一站式服务给基层单位归档制度带来的变化，需要理清单位各科室职能和法律法规依据，摸清文件材料的形成主体和收集主体的责任。就规划局而言，文件材料形成来源于两个方面，一是规划局内部的职能科室。当前实施行政审批一站式服务，审批工作要求在政府行政服务中心快速办结，责任主体应该是前方的审批窗口。二是全市众多的建设单位，建设项目的选址、用地、规划许可是实施规划管理的基本内容，在当今实行行政许可审批一站式服务的形式下，各类档案的归档内容与实施许可的前置条件密不可分。以前这些文件材料是由不同的科室完成并移交，现在可能是行政审批服务的前台一两个人来完成收集、整理和移交工作。因此在起草单位的归档制度时要充分的做好调查研究。

(二)文书档案与业务档案文件处理的分类归属关系。规划行政管理机构的签发的文书文件里有一部分是涉及到城市规划业务管理的文件。比如对某工程规划问题的会议纪要，由于单位文书处理和文书档案管理一般是办公室，业务文件的形成和业务档案的管理又是承办的业务部门，往往关于一个项目的文件材料不能只归到一种档案中案，文书档案要求归档，业务档案也要求归档，造成了归档重复和打架。笔者认为，应该在归档制度里清楚地标明，重要的城市规划审批文件可一式形成几套，文书档案和业务档案按各自的归档范围各归一份。如果只有一份原件，首先要归入业务档案，保证业务档案的成套性，文书档案归入复制件。

(三)单位档案室归档保存与向专业档案馆移交的关系。我国档案工作基本原则是统一领导、分级管理，单位档案室、专业档案馆应该各自履行各自的职责，管理要到位不越位。一直以来有两种极端不负责的现象，一是规划部门的档案全部移交给专业档案馆，规划部门不设档案室；二是规划部门的业务档案不向专业档案馆移交，全部由本单位的档案室保管。这两种现象都是把档案室与档案馆对立起来了，没有解决好分级分类管理的问题。基层单位的档案室所管理的档案是近些年所有应该归档的文件材料，包括短期、长期、永久的各种门类和载体的档案，及时地为本单位的各项工作提供利用服务。专业档案馆所接收保管的是永久、长期保管重要的城市规划业务档案。在档案室保管到期的业务档案向专业档案馆移交是部分门类和载体的档案。这是国家档案局关于城建档案流向的规定，不移交或不按规定移交都是违规行为，必须得到纠正。所以规划部门的归档范围即要结合本单位的工作实际，又要结合档案馆的接收范围，将归档文件的份数、保管单位、移交时间以表格的形式固定下来，并且报档案行政管理部门审核后执行。

(四)将新生载体的文件纳入档案归档范围。随着数码多媒体设备的应用，直观的表现建筑物、构筑物以及重大事件的经过照片、录像文件应运而生。计算机的应用已经让人们摆脱了手写笔算的繁重劳动，大量的建筑物的CAD设计图纸，是城市规划档案的主要内容，在收集纸质图纸的同时应该把声像文件，电子文件同时收集归档，避免这些宝贵资源的再度流失。同时利用现代化网络技术，建立项目图纸数据库，满足城市规划、建设各项工作的需要。尤其值得一提的是电子文件的归档必须遵守《电子文件归档规范》，把与电子文件有关的元数据按规定收集归档。以确保电子文件的安全保管和及时利用。

(五)归档单位与档案行政管理部门的关系。按照《档案法》的规定，各单位都要接受当地同级档案行政管理部门和上级业务主管部门档案机构的档案监督和业务指导。各单位归档制度要经过档案行政管理部门修改审核后执行，是档案工作基本原则的体现，有助于档案信息资源的建立完善和档案资源的合理配置。《意见》规定，单位归档制度报同级档案行政管理部门审核后实施，非常有必要。首先档案行政管理部门是综合档案馆、专业档案馆接收和档案室归档制度的顶层设计者，对各单位各专业档案的归档制度全面了解，本着归档文件应收尽收，档案资源合理配置的原则，让归档的文件归属流向顺畅，经过审核的单位归档制度更加趋于合理化，规范化，有利于归档制度的有效落实。

总之，科学规范地建立健全归档制度和切实落实归档制度，是建立健全覆盖人民群众的档案资源体系的关键工作，是基层档案室一项十分重要的任务。

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刘莎莎(1978-)，女，汉族，安徽滁州人，本科毕业于滁州学院外语系，档案馆员，就职于滁州市城乡规划建设委员会。

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