人口迁移与适应气候变化：西方争议与中国实践

严登才+施国庆

摘 要：当前，学界对于人口迁移是否属于适应气候变化的策略有正反两方面的观点。赞成者认为，迁移可以改善移民的生产生活条件和迁出地的生态环境；迁移是移民的生计策略；迁移带来的收入有利于迁出地的社区和家庭适应气候变化。反对者认为，气候变化引起的迁移是应对气候变化的失败，需要采取控制措施；迁移的结果通常是不理想的；强制性违背了受影响人口的意愿；迁移并不是在任何时候都适用的策略。通过对我国气候移民实践的分析发现：气候变化影响人口迁移动因，具有多元性，包括个体与家庭、政府干预和外部环境因素；迁移形式具有多样性，包括自发性、激励性和强制性等；在适应气候变化措施中，迁移与工程、技术性措施同等重要；迁移效果是非线性的，取决于移民政策与规划的制定、资源的整合与互济、工程的实施与管理、政府的移民理念等。为了更好地适应气候变化，需要将气候移民纳入适应气候变化战略规划、强化气候变化风险管理、为人口迁移与安置创造条件，逐步规范和完善迁移与安置政策与行动。

关键词：适应；人口迁移；气候移民；气候变化；争议

中图分类号： C922文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2017）01-0069-08

气候变化与人类的生产生活息息相关，始终伴随着人类发展的历史。无论是自然因素，还是人类活动导致的，以变暖为主要标志的全球气候变化已经成为当前社会最突出的风险问题之一。由于持续的变暖，将来全世界将会有越来越多的人暴露在饥饿、干旱、洪水以及类似疟疾的恶性病的危险中。减缓和适应气候变化是应对气候变化挑战的两个有机组成部分。巨大的发展赤字和新增的气候风险使发展中国家和地区面临着更加迫切的适应需求。全球气候变化政府间气候变化专门委员会（IPCC）在2007年发布的气候变化第四次评估报告中指出，气候变化带来的影响与变化是无可避免的，将超出目前的应对能力，因此必须采取措施来适应这些影响和变化[1]。

气候变化不可避免地产生人口迁移。迁移是一把“双刃剑”。有的迁移者通过迁移保障了家庭的生命财产安全，规避了气候变化风险对他们生产生活的影响，而有的迁移者搬迁后却处于风险、贫困和生计不可持续之中。正是由于迁移所呈现的结果之间的巨大差异，学界对于迁移是否属于适应气候变化的策略存在较大的争议。为此，本研究梳理了西方学界关于气候变化与人口迁移正反两个方面的观点，结合我国气候移民实践对人口迁移与适应气候变化之间的关系进行解读。

一、人口迁移与适应气候变化关系的争议

（一）人口迁移是适应气候变化的失败

将人口迁移视为适应气候变化失败的学者，其主要观点可以归结为以下五个方面：

第一，气候变化导致的人口迁移是负面的，应该避免移民的发生。Lim认为，气候变化引起的人口迁移是不得已的选择，移民是应对恶劣环境时因掌握的资源有限而产生的牺牲品。气候变化引起的人口迁移代表双重失败，一是国际社会特别是发展中国家应对气候变化能力不足的失败；二是当地政府和社区丧失了应对气候变化环境的能力[2]。在国际移民组织看来，当前的首要任务是在自然灾害多发地区减小无序移民的压力，防止非自愿迁移，同时对正在发生的迁移进行管理[3]。

第二，采取工程措施和技术手段可以避免移民的发生。在Leiserowitz看来，气候变化带来的影响是可以预见的，只要提前采取措施就可以避免气候移民的发生。虽然气候变化影响的范围、发生时间，尤其是极端气候事件都具有不确定性，但主线是明确的[4]。譬如，海平面上升的影响是可以预见的，因而兴建和加固海堤是优先选择的适应策略，这样可以较大程度上避免移民的产生。

第三，迁移违背了受影响人口的意愿。科莱特在图瓦卢的调查中发现，大多数受访者并不愿意搬迁。在当地居民看来，图瓦卢是上帝赐予富纳富提人的“礼物”，在这里他们才能找到归属感和属于自己的生活方式，这里有他们的家庭、历史和文化精神纽带。在科莱特看来，迁移是个体寻求更好的工作和改善就业机会的适应形式，但迁移作为国家政策时则需要考虑民众的文化、身份和归属感，当前的重点是在全球范围内减少温室气体排放[5]。

第四，人口迁移的效果通常是不理想的。斯卡德对非自愿移民的总结发现，搬迁很少能改善移民的生活质量，移民在安置地面临无法获得赖于生存的土地、失去工作、社会关系网络遭到破坏等困境，而且还可能面临冲突与暴力。如果实施强制性迁移，既无法规避气候变化的影响，还会使迁移人口中的弱势群体、边缘人群（原住民和少数族群）形成更大的压力，使他们更加疏离和不满[6]。

第五，迁移不是在任何情况下都是适应气候变化的策略。迁移作为适应气候变化的策略，在环境恶化的情况下特别有效，尤其是荒漠化。如果在政策不完善和移民资源匮乏的情况下实施搬迁将可能导致那些富裕的人口能够利用迁移作为适应的策略，而大部分弱势群体则被迫留在原住地。迁移要成为一种真正的适应策略，需要有效地将移民政策和环境政策整合起来[7]。

（二）人口迁移是适应气候变化的策略

将人口迁移视为适应气候变化策略的学者，其主要观点可以归结为以下五个方面：

第一，迁移有利于缓解迁出地的生态环境，使留居人口得到更好的发展，而且可以实现自身发展。近年来，移民政策日益被多数移民人口看作是一种有效的适应策略，因为他们大部分都是从环境恶劣的农村转移到了条件相对较好的城镇地区，谋生开始变得相对容易[8]。

第二，迁移带来的收入（如汇款）可以提高迁出社区适应气候变化的能力。在全球范围内，移民汇款的数量是官方发展援助的两倍，超过其他任何形式的官方发展援助和外国直接投资，而且是更为可靠的资金保障。虽然有的迁移者在迁入国家定居，但这并没有影响汇款的总量[9]。对迁移者的家庭来说，汇款可以满足家庭在气候变化影响下的基本消费，满足维持生计最基本的需求。在家庭生计遭受气候变化影响时，有劳动力流动的家庭比那些没有劳动力流动的家庭过得更好。从移民国家寄回原住地的资源并不仅仅是个人和家庭之间的资金转移，这些资源已经扩散到公共设施领域，如学校和医疗诊所[10]。

第三，迁移是寻求生计和规避风险的策略。彼得斯认为，迁移可以实现移民的发展和价值观，如跨国劳动力迁移和迁移到适合居住国家定居，他们通常是暂时性或永久性的移民。对于临时性迁移或季节性迁移来说，可以实现家庭收入多元化，从而构成应对气候变化风险的保障措施[11]。

第四，迁移是自愿的、有效的适应手段。韦伯认为，作为适应措施的一部分，移民不是强制的，而是自愿的；不是被动的，而是预防性的；不是突然发生的，而是预期的；它不是当局政府“造成的”，但应该由政府来组织和实施。迁移与其他适应策略一样，是社区应对环境变化的方式，有时候甚至可能是唯一的现实策略。虽然很多国家的法律限制人口进入，从而无法实现迁移意愿。但是，预先的迁移可以避免遭受破坏、使生命财产损失降低，可以避免很多人忽然同时涌入[12]。

第五，适应气候变化的工程措施无法规避气候变化的影响，需要在灾害发生前进行人口迁移。在沿海地区，虽然可以采取建设海堤等措施，但低海平面地区气候变化的风险始终存在，他们将总是面对频繁的极端气候，堤坝不可能完全消除风险[13]。在比尔曼和博厄斯看来，受影响者在几年甚至十几年的时间里有计划地自愿安置和重返社会比单纯的响应机制和救灾会好很多，应该成为首选[14]。实际上，极端气候受影响者并不是都能返回原住地。以2005年新奥尔良遭遇的卡特里娜飓风为例，三分之一的人口无法返回城市[15]，因而需要对这些流离失所者进行安置。

二、我国气候变化移民类型与实践

上述关于气候变化与人口迁移争议的焦点主要集中在三个方面：一是气候变化引起的人口迁移的性质——自愿还是非自愿；二是适应气候变化工程性和技术性手段对人口迁移的可替代性；三是人口迁移能否达到“适应”的效果。气候移民大体可以分为三种类型：一类是渐变缓发性气候风险造成的人口迁移；一类是极端突发性气候风险造成的人口迁移；一类是为减缓气候变化对人类生存生活造成的胁迫性、破坏性等不利影响而实施的气候工程造成的非自愿性气候工程移民[16]。下面，笔者对不同类型气候移民实践进行分析，对上述争议予以回应。

（一）渐变缓发性气候变化与人口迁移

渐变缓发性气候变化引起的人口迁移主要分布在我国宁夏、青海、新疆、贵州和内蒙古等生态环境脆弱、自然条件恶劣、干旱缺水的地区。这些地区除了受到渐变缓发性气候变化的影响外，还会遭遇极端气候事件，正是双重影响的叠加使上述地区成为我国较早实施气候移民的地区。以宁夏南部山区为例，气候移民可以分为三类：第一类是自发的气候移民，即为了改变贫困的面貌和生产生活环境，通过投亲靠友等方式在迁入地流转土地和房屋定居的移民。截止2010年，宁夏南部山区分别向银川、中卫和吴忠市迁移5.4万人、2.7万人和3.3万人[17]。第二类是激励性气候移民。吊庄移民是激励性移民的典型。吊庄移民在迁出地和迁入地都拥有房屋和土地，待迁入地生产开发取得初步效果，生产生活条件得到改善并趋于稳定后完全搬迁到迁入地。农户可以自行申请吊庄移民，如果过渡期在安置地无法适应可返回原地。此外，还有一种类型的激励性移民，即政府出台相关的优惠政策，引导移民主动搬迁到城镇。第三类是政府主导的气候移民，即政府通过迁移人口界定、安置点选择、安置实施和后期发展等措施将人口进行异地搬迁。在“十二五”期间，宁夏规划县内安置移民12.11万人，县外安置22.49万人。

（二）极端突发性气候变化与人口迁移

极端突发性气候变化主要包括暴雨、泥石流、滑坡、飓风、内涝等。当极端突发性气候事件影响到人们的生命和财产安全时，转移安置是最常见的办法。通常，转移安置分为集中安置（体育场馆、学校、礼堂和村委会办公楼等）和分散安置（附近地势较高、房屋坚固的亲朋好友家里）两种模式。紧急转移安置人口在气候变化影响减弱或消退时可以返回原住地继续从事生产生活。一般来说，随机性的灾害不会导致气候移民，如龙卷风和飓风，但如果这些随机的气候持续的话，它就会改变生态服务系统，对公共设施和基础设施产生破坏，将受影响者反复置身于危险之中，威胁到人们的安全，甚至失去生命时那么就需要采取搬迁措施[18]。在这种情况下，灾后移民是必然的选择。在Morrow看来，适应是发展主体在面对风险性环境时的一系列规划过程，这种规划导致了持续的变化；应对则是对于突然干扰或短暂威胁的一种暂时性反应，通常会对农户的生计带来很大的损失[19]。应该说，转移安置属于应对的范畴，搬迁安置则属于适应的范畴。

当然，并不是所有的极端气候都会导致人口迁移。以2009年西南罕见的持续性干旱为例，为了应对干旱，政府通过节水措施、寻找新的水源点和异地调水等措施满足居民生活用水的需要。此外，政府加大了农田水利等基础设施建设以提高抗灾能力。在政府的帮扶和救助下，农户采取了多样化的适应手段[20]。正是多方合力缓解了特大干旱对农户生计的影响，从而使得迁移不成为必须的选择。

当极端气候事件发生并衍生出灾害链，威胁到受影响人口的生命安全时，永久性迁移是必然的选择。以台风为例，它会诱发强降雨、洪涝、泥石流、滑坡和内涝等并发性自然灾害。因此，需要根据历年灾害发生地和所处的地理环境划分危险区、警戒区和安全区。对于危险区的人口需要及时迁移以避免人员伤亡，对于警戒区的人口需要采取激励或诱导的迁移措施，安全区则需要采取工程措施加强监测。以江西省为例，地方政府对居住在危害程度高、治理难度大的地质灾害隐患点居住的群众，在尊重他们意愿的基础上实施搬迁。

（三）气候变化工程建设与人口迁移

Alex de Sherbinin等将减缓和适应气候变化的项目引起的移民分为两种类型：一是缓解气候变化项目引起的人口迁移，如大坝建设。譬如，南水北调中线丹江口移民工程是缓解气候变化引起的人口迁移。我国北方地区水资源短缺，严重影响到社会经济发展和居民生产生活，为缓解北方地区的干旱，中央决定从水量相对丰沛的丹江向北方地区调水。工程建设涉及河南、湖北两省，搬迁安置移民32.5万人。南水北调移民通常被认为是水库移民，由于工程建设在缓解干旱和清洁能源方面的效益因而也被国外学者视为是典型的气候移民工程。二是适应气候变化工程引起的人口迁移，如修建大型灌区工程，修建海堤等。这些项目因直接（征收土地）或间接（改变当地生态系统）导致大量人口迁移[21]。譬如，我国在宁夏建设了扶贫扬黄灌溉工程、引黄灌区续建配套、黄河治理、西夏渠工程、盐环定扬黄续建工程、太阳山供水刘家沟水库、六盘山引水工程等一大批大、中型水利建设工程等[22]。这些工程建设因为征用土地需要实施人口搬迁。

三、我国气候变化移民实践的解读

（一）迁移的意愿

综合推拉理论、DeJong和Fawcett的价值预期模型、Slovic的感知风险理论可以发现，人口迁移的动因是多样性的，包括迁出地和迁入地的推力和拉力、迁移者追求的预期目标（财富、社会地位、动力、自治、社会网络和道德）和迁移者的风险感知等。实际上，在迁移的决策中，上述因素都或多或少地存在，在迁移的动力因素中我们无法分割环境（气候）、经济和自然环境等因素，因而气候移民的迁移动因是复杂多样的，这也意味着人口迁移形式的多样性。在我国，气候移民包括自发的人口迁移、激励性和强制性迁移等类型。大体而言，人口迁移受到迁移者自身决策、政府干预和外在环境三大方面因素的影响。

在学术研究中，对于自愿和非自愿的划分有两条路径。一条路径是从人口迁移的外在动因进行划分，将人们无法控制的因素引起的迁移人口视为非自愿移民，将迁移者可控制或可承受的动因视为自愿移民。以水库移民为例，无论其是否愿意搬迁都需要在蓄水前搬离淹没区，而农民可以自由选择外出或留守。第二条路径是从迁移者个体或家庭的迁移意愿进行划分，即当迁移可以实现预期的目标时选择迁移，反之则不迁移。正是这种双重的划分路径使我们在界定移民类型时出现“左右为难”的问题。譬如，南水北调中线丹江口移民是非自愿移民，无论他们是否愿意都需要搬出淹没区，但当一部分移民迁移到交通便利、地区特色农业发达的地区时，移民搬迁的意愿非常强，留居人口甚至集体上访要求搬出库区，因而他们是“非自愿的自愿移民”。当前，西方学者关于气候移民意愿的划分遵循的第一条划分路径，即以外部环境作为决定迁移与否的唯一动因，忽视了个体或家庭对迁移的决策行为和政府干预对迁移的影响。迁移是多目标行动，除了规避风险外，还包括寻求发展和为后代创造更好的环境等，因而不能简单地将移民定性为自愿或非自愿，而应该从动态的、谱系的角度看待移民搬迁意愿。完全的非自愿移民与完全的自愿移民只是两种移民的理想类型，现实中的移民应介于这两者之间。如果把意愿程度给予量化，完全的非自愿取“意愿值”为0，完全的自愿取“意愿值”为1，移民意愿位于0和1之间[23]。也就是说，通过政策干预可以提高移民的搬迁预期，从而实现非自愿移民的自愿迁移。当然，如果这些干预措施和优惠政策无法兑现，那么只会激化移民与政府之间的矛盾，诱发群体性事件。

（二）适应气候变化工程与技术措施的可替代性

2013年我国颁布的《国家适应气候变化战略》，将全国重点区域格局划分为城市化、农业发展和生态安全三类适应区。在不同的适应区，移民与工程、技术措施共同构成适应的策略（见表1）。

从表1中可以看出：第一，在适应气候变化过程中，移民与工程、技术措施同样重要，它们共同构成了我国适应气候变化的战略措施。因此，移民是适应气候变化的措施之一。第二，移民措施需要与工程和技术措施配合使用。譬如，通过灾害预警将生活在危险区的人口实行提前搬迁。第三，需要根据气候变化影响类型、受影响人口的生存与发展、迁移的成本效益适时采取适当的适应措施。譬如，持续性干旱需要以工程和技术措施为主，永久性迁移的可行性较低。第四，迁移并不是适应气候变化的必然选择。人口迁移是否适宜于气候变化的影响应对措施与气候变化影响的空间分布、冲击能力和预测的不确定性有关。一般而言，人口迁移对于高冲击能量的事件更有效，因为在这些事件中，人口和建筑结构（建筑物、基础设施、设备等）的物理脆弱性很强，缓解的可能性很低；对于不可预测程度低的现象来说更加可行，这也是为什么大部分移民过程发生在灾害“即将出现”或灾后[24]。第五，适应气候变化的工程性措施本身就会产生移民，因而常常是混合在一起的。

（三）人口迁移的效果

在我国，气候移民是融合了扶贫、防灾、生态环境保护等的多目标行动。第一，迁移可以规避气候变化对生命财产的危害。第二，迁移改善了受影响人口的生产生活条件与发展。我国贫困地区的分布与生态环境脆弱区具有较高的地理空间分布上的一致性——地理耦合[25]。在生态敏感地带的人口中，74%生活在贫困县内，约占贫困县总人口的81%。气候变化已成为我国贫困地区致贫甚至返贫的重要原因。95%的中国绝对贫困人口生活在生态环境极度脆弱的地区，他们已经成为气候变化的最大受害者[26]。对于那些生活在生态脆弱地区的贫困人口来说，迁移是摆脱灾害困扰和实现生存与发展的手段。研究证实，实施气候变化相关移民工程后，移民生计得到了改善，生活环境发生了极大的改变，同时也减缓了迁出地的环境压力，实现了经济、环境和社会效益[27-29]。第三，减缓或适应气候变化工程措施引起的非自愿移民同样可以实现发展。以南水北调中线丹江口水库移民为例，在移民的过程中，政府坚持“移民为先”的思路，将移民搬迁与发展有机衔接起来，通过移民试点、安置点对接、目标责任机制、移民全方位参与、移民发展与新农村建设和区域经济发展的耦合等手段，实现了开发性移民。尽管有很多成功的案例，但气候移民实践中仍然存在很多问题，包括基础设施配套不足、生产生活成本高、生计转型困难、安置地生态环境破坏等问题[30-32]。因此，迁移与效果之间并没有必然联系，迁移可能失败也可能取得成功，或是某些方面改善而某些方面条件变差。迁移能否实现移民的生存与发展取决于政府的发展与移民理念、资金整合与互济的力度、发展干预措施的有效性、政策的完善程度、移民自身的文化素质、实施与管理过程的规范性等。

（四）人口迁移与适应气候变化的关系

我国气候移民实践表明，气候变化影响的人口迁移动因是多元化的，迁移的形式具有多样性；迁移作为适应策略需要与其他工程性、技术性适应手段配合使用；迁移的效果是非线性的，迁移可能实现移民更好的发展，也可能导致移民系统瓦解，其效果依赖于制度、管理和干预等诸多因素。也就是说，迁移作为适应措施存在约束与限制条件，因而需要外部干预克服适应的限制与约束。结合我国气候移民的经验与教训，为了使人口迁移更好地适应气候变化，在今后的气候移民实践中需要实现四个转变：一是从结果到策略的转变，即迁移不仅是气候变化影响的结果，而且是适应气候变化的策略，需要提高迁移在适应气候变化中的地位；二是从应对到防范的转变，即通过相关技术手段采取预期性适应措施，使受影响人口的生命财产安全得到保障；三是从非自愿向自愿的转变，即通过制度建设、安置地安置优化选择等措施实现移民的自愿迁移；四是从发展陷阱到发展机遇的转变，即利用搬迁的机遇实现移民的发展，而不是在保障他们生命和生产条件下使他们陷入“新的贫困”。

四、人口迁移与适应气候变化的契合

（一）将移民纳入适应气候变化战略

2013年11月发布的《国家适应气候变化战略》将宁夏生态移民作为适应气候变化的试点示范工程之一。移民作为决策管理者可以采取的一个重要而有效的适应手段，需要在国家和地方层面，协同考虑资金筹措、人口政策、地区发展布局等政策设计问题[33]。从国家层面看，气候移民规划需要与人口功能分区、人口发展功能分区、土地利用规划和生态红线等规划统筹考虑，发挥迁移的协同效应。从地区层面看，气候移民规划必须纳入区域适应战略，对潜在移民地区的气候容量进行评估，根据气候变化背景下当地的生态、土地、水资源及人口承载力合理设计搬迁和安置方案，避免出现“适应不良”、“贫困加剧”或迁入地的生态恶化、社会矛盾等潜在问题。

（二）强化气候灾害风险管理

适应气候变化的措施存在限制与约束，对这些限制与约束的理解有利于确定适应措施的可行性；二是预测在气候变化背景下适应措施的有效性；三是优化适应措施的选择。因此，迁移和其他适应措施一样，并不一定是必然的选择。当前，气候变化常常带来自然灾害风险。因此，在生态、自然环境恶劣的地区，需要将人口迁移与工程治理有机结合起来。根据地质灾害的危害程度，对可以采取工程治理措施方式消除隐患的优先采取工程措施加以治理，对无法采取工程措施治理的地区实施整体搬迁。当然，灾害风险管理不仅意味着对自然现象的控制和干预，而且和可能导致灾害与脆弱性的土地使用、经济活动等有关。迁移作为适应手段在很大程度上依赖于其他风险管理政策与行动的配合，因此需要利用风险识别与评估研究体系，将迁移与其他适应、缓解措施有机结合起来。

（三）为人口迁移与安置创造条件

气候变化对不同地区和不同人群的影响是不均衡的，因而需要结合迁移人口的意愿、气候变化的影响程度和政府可配置的资源等实行差别化的人口政策，采取多样性的人口迁移模式，引导受影响人口有序迁移与流动。

首先，结合城镇化实现移民的激励性迁移。对于那些受气候变化影响较小、环境容量压力较小、周边城镇发展潜力较大的地区来说，可以结合城镇化进行激励性迁移。同时，通过人口梯度转移缓解农村生态压力，加速农业规模化经营，推动农业现代化的发展，加快城镇化步伐，促进城乡统筹发展。

其次，对政府组织的气候移民进行妥善的安置。在气候移民实践中，需要将移民放在首位，通过政府的发展干预措施和移民的内源机制实现移民有发展的安置。为了确保移民发展的可持续性，需要制定安置方案来减小搬迁对他们的负面影响，以便他们能够安全地重建他们的社会经济条件。在保障他们生命财产安全的同时全面提高他们的生活质量，这一目标甚至应该超过降低风险本身。移民安置应该成为解决弱势群体需求，建立与减贫和土地利用规划以恢复人类居住区和自然环境属性之间的平衡的一个机会。

最后，对生命财产安全受到威胁的人口进行强制性迁移。气候变化受影响人口的迁移应遵循轻重缓急的原则，优先搬迁危险程度高、受影响人口多的潜在受影响人口。根据我国水库移民的经验，移民整体搬迁安置投资大，但能带来长远的好处，搬迁可以转变为发展的机遇。因此，对于这些地区的受影响人口应采取无悔策略，将安置与当地新农村建设结合起来。采取无悔策略能够带来协同效应，能够促进其他可持续发展目标，改进生计和社会福利，促进生物多样性保护，减少适应不良的发生[34]。

（四）加强气候移民制度建设与管理

移民是涉及政治、经济、社会、文化、资源、环境、技术等诸多方面的复杂系统工程。移民作为适应气候变化的策略，需要将人口迁移与生态环境保护、资源配置和发展干预有机衔接起来。因此，制定和实施气候移民相关的政策需要具有前瞻性和战略考虑，在更宏观的大背景下进行移民总体规划，充分考虑气候变化与国家和地方中长期发展规划等目标。在东部和中部地区，需要制定合理的人口动态政策、产业布局和城市规划，减小气候变化引起的移民风险。在西部自然条件恶劣、资源贫乏、生态环境恶化的地区需要将防灾、扶贫、生态补偿等方面的资金统筹使用，通过资源倾斜、互济与整合的方式促进这些地区的人口适应气候变化。此外，还应当充分利用市场机制进行制度创新，减轻政府的压力和负担。譬如，可引入发达国家的巨灾保险机制，建立商业保险、政策保险等多样化的风险分担方式等。

从我国已经实施的气候移民实践看，整体而言，在适应气候变化的过程中较好地将扶贫与防灾有机结合起来，对大部分迁移者来说是改善生产生活条件和规避气候灾害风险的有利措施。正是基于迁移相对于其他适应措施的优越性，在气候移民实践中存在操作与管理不规范等问题，使气候移民的瞄准机制出现偏差。以陇南地区的气候移民为例，搬迁造就了少数借搬迁之机“迅速脱险和脱贫”的精英阶层，大部分农民由于社会排斥而失去原本优先搬迁的机会，继续生活在边远、贫困和危险的山村[35]。在宁夏，制度设计忽视了弱势群体的利益。实施移民搬迁过程中，往往不是把最需要搬迁的对象和最贫困群体，而是把有能力搬迁的农户作为主要和重点搬迁对象，出现了“搬富不搬穷”的现象[36]。因此，需要借鉴水库移民的经验，出台政策规范气候相关的移民身份认定，以此作为扶持和发展干预的对象，通过机构能力建设保障气候移民的管理与实施。

五、结论

迁移既是适应气候变化的结果，也是适应气候变化的手段。由于受气候变化影响的程度不同，区域社会经济环境不同，迁移如何更好地适应气候变化需要与工程技术措施有机结合起来，以保障迁移者的生命财产安全、生计的可持续与福利的增进。因此，在气候移民过程中需要转变过去我国移民工程中存在的“重工程、轻移民”、“重搬迁、轻安置”的理念，坚持“将移民放在首位”的发展思路，实现和谐移民。从水库移民的经验看，实现移民的发展是复杂的系统工程，涉及政治、经济、社会、环境、资源、技术等诸多方面。当前，我国气候变化相关的移民类型复杂多样，如何统筹好资金和政策资源实现移民搬迁安置是今后需要进一步探索的问题。此外，为了规范移民工作，需要加强对气候移民的界定、安置点的选择、安置方式、环境容量、气候移民制度建设的研究。

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