“地方考”变“统考”：高考政策如何彰显教育公平

林敏　钟勇为

摘要 高考改革是社会各界关注的热点话题，高考作为我国教育蓝图中的重要“笔墨”，直接勾勒出各个层次教育的轮廓。关于高考考试方式的“统”“独”之争，当今开始走向了“统”的趋势。而这样的方针趋势是否能够解决目前教育中不公平的现状，通过审视教育的不公平现状并追溯这一现状的宿因，基于高考中的突出问题.进一步反思和完善高考政策，以期跨越教育现实与理想公平之间的鸿沟。

关键词 高考政策 统考 地方考 教育公平

2014年9月，国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《意见》）纲领性文件，全面启动新一轮考试招生制度改革，逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。《意见》跳出了应试教育的现存格局，从促进社会的公平正义、科学选才等政策的基本价值视角，对高考考试招生制度做了一次全面“诊断”。然而就这样一个“牵一发而动全身”的系统工程背后，能否针对“病症”进行合理而高效的“用药”才是缓解症状和解决问题的关键。

一、审时度势：高考政策中公平“失衡”的现状

高考形式是高考制度中既关乎“民生”又关乎“国策”最为重要的一面。自1977年恢复高考以来，高考形式描绘出一幅“合久必分，分久必合”的路线趋势。不少人认为，以统一试卷作为考生评价标准，有助于化解择校热、高考“移民”、弱势群体“失语”、区域“倾斜”、录取“黑匣子”操作等问题，并破解教育实质性不公平的当下困境。

1.高考起点公平“失衡”的凸显

学者杨东平指出，“起点的平等指教育机会平等、入学机会均等。与学业成就平等相比，这是一种最低纲领的公平诉求，在实践中指保障儿童接受教育的权利和机会”。由于初等教育的内在宗旨是为国家筛选人才，为高等教育输送精英，形成了初等教育阶段重点与非重点“二元结构”学校體系，加之教育政策对“重点学校”倾斜拨款、教师优配、设施更新等凸显“优势”，因而引发了“以分”、“以钱”、“以权”等一系列社会择校热潮，择校热极大地增加了学生课业负担，拉大了阶层差距，滋生了教育的腐败与偏失，造成了高考起点失去公平，即众多考生输在高考的起跑线上，不能获得相对平等的教育资源。

2.高考过程公平“失衡”的助长

关于高考不公平现状申诉中，占据比例最多的是高考中的弱势群体。在社会存在经济、地位等巨大差距的情况下，教育提供公平竞争、改变命运的机会，有利于改善弱势群体的生存状况，实现社会阶层流动，减少社会性的不公平。新高考采取“统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取体制”，统一试卷更多呈现出教育的形式公平。然而，由于各地域教材的不统一以及教育资源的巨大差距，考卷内容选择范围和评定效度的有限性并不能完全真实考查弱势群体的知识、技能以及整体学业水平，从而影响高考实施（评价）的公平性。事实上，这些弱势群体虽身处高考一线“战场”，但其中绝大多数却是高考改革体制的“沉默者”，面对高考不公平现状有强烈的“挫折感”与“无力感”。

3.高考终点公平“失衡”的催生

“倾斜的高考分数线”表现出历史延续的双重不公平，加剧了一些弱势群体的处境。“倾斜分数线”推动了高考“移民”现象，“对于高考移民输出地的考生而言，他们没有足够的权利和足够多的金钱为‘移民铺路；对于高考洼地的农村考生而言，原本他们或许是高考照顾政策的收益者，却因为移民考生的侵入损害了既得利益”。参加统一高考的目的是为了达到高校入学机会的公平，高考招生制度是入学机会公平中最重要的砝码。高考招生制度的不公平问题成为教育公平向更深层次发展的巨大阻力。就目前高考招生制度而言，即使统一试卷，并实施了一些地域性“补偿”政策，但因各地域录取分数线差异极大，分省定额录取巨大的区分度以及各高校录取过程的半封闭状态仍然没有明显改变，从而催生和助长了城乡之间、经济水平不同地区之间高校入学机会的不平等。

二、追根溯源：高考政策中公平“失效的缘由

“没有公平的现代化是一种没有灵魂的现代化，没有公平的发展是一种畸形的发展。”通过剖析上述公平“失衡”的现状，我们不难从政策分析视角探寻到公平“失衡”现状背后公平“失效”的成因。

1.高考起点公平限度分析

当今“择校”问题是伴随我国实行“就近入学”政策而出现的。“就近入学”的初衷是要突破学校和学生的身份界限，优化生源配置，减轻学生负担，加强薄弱学校的建设，然而在政策实施后却变异出这一政策的副产品——“择校潮”。实际上，为“择校”现象“埋单”的首先应是优质教育资源分配不公、城乡教育的非均衡化发展，继而由于社会呈现“教育服务商业化、教育机会商品化的倾向”。教育行政部门在执行“就近入学”政策时的“非常规化”，促生了一些“商业化”的择校现象，又因“一考定终身”的指挥棒直接导致单一的“应试教育”走向，最终催生了以“扩大教育资源、增加学校收入”为动机的择校现象。

2.高考中点公平尺度衡量

关于统一考试命题内容，命题专家从教育公平以及科学选才的视角，都应综合考察不同地区学生学习的情况后确定试卷内容，然而通过调查表明，统一命题政策在实际操作中“偏失”，“高考试题越来越重视考生具备开阔的阅历、平时的积累与训练，不少考题来自报纸、网络等，考试内容较多反映城市生活，高考命题逐步由知识立意向能力、素质立意转变，命题的价值取向也以城市为中心”。因政策的解读者缺乏对统一考试政策内容的落实细化。其次，在统一命题政策操作过程中科学有效问责体制和严格的监督机制被空置。此外，从政策内容价值选择的视角分析，并没有客观地观照弱势群体的利益，认真考虑到高考是改变众多弱势群体命运的重要制度，而是将弱势群体“边缘化”。

3.高考终点公平深度评述

“分数倾斜”政策和分省定额录取政策与城市导向有着密切的关系。在教育内部，这一政策价值层面上首先满足城市人以及社会上层的利益，长期基于“城市优先”的价值。这也是高考制度本身内涵的差别对待从而直接造成了教育的不公平，制度本身遮盖和复制了社会的不平等。即使国家对贫困地区的考生采取了一些“补偿”政策，但通过分析高考“移民”现象的原因，不难发现，在社会贯彻执行这一系列政策过程中，由于缺乏规范化的资格审核程序和管理体制，信息体制的非透明化和社会监督手段约束力弱化，致使“补偿”政策最终“补偿”的并非是真正意义上的“贫困群体”，各群体利益博弈而使“补偿”政策实践过程中出现偏差，让一些“强势群体”利用政策的漏洞寻求“投机取巧”的途径，致使该政策不能很好地发挥其促使社会平等的“原始”价值。另一方面，由于政策中历史价值取向的惯性，现行的“补偿”措施还是无法弥补招生体制中不同地域和阶层享有高等教育资源以及优质教育资源的差异。

综上，高考政策公平失效主因如下：政策内容设计欠合理，未能囊括高考整个体制内所反映和亟需解决的问题，没有从根源规避高考弱势群体不公平问题的突破性策略；政策价值导向有偏失，过于趋向于城市化、商业化、市场化，未能在各主体的教育利益冲突中寻求协调的平衡点；政策执行过程显“失真”，执行者对政策内容没有进行正确的解读，执行过程中监督和管理体制的不完善；政策评估反馈欠及时，相关评估信息及调整策略存有滞后性。

三、出谋划策：政策彰显教育中公平“匡正"的构思

1.政府须“问计于民”，改进政策制定与实施

“地方考”变“统考”的政策决策方式表明，我国教育政策的制定一般呈“官方式”、“专家式”以及“精英式”特点。教育行政官员拥有教育政策决定权，教育专家具有教育界的学术权威性，社会精英考虑政策中的社会经济利益因素，但他们往往不能对教育现状充分做到“察其弊”、“知其痛”，其思维往往使政策建议的出发点与归宿点偏于理论的高度与逻辑的合理性，而对基层教育实践问题的考察难免有失深刻。因此，首先在教育政策制定之初就应做到“问计于民”，让最直接的高考政策相关者与高考中弱势群体也参与政策提议过程，表达其利益诉求，完善建议，这样才会使政策制定具有针对性和实效性，也体现了政策起點的公平性与民主性。

现如今择校热已经进入白热化状态，面对择校无论是家长还是考生很多都已失去了应有的理性，因而政府应彰显理性，不断加强标准化学校建设，优化教育资源的分配，缩短城乡校际之间的差距，贯彻落实发展学生综合素质为目标的教育理念，通过政策的制定从根本上解决教育资源供求之间的矛盾，并制定强有力的相关法律制度和社会监督体制，建立合理、正规的收费制度和适当的择校程序，摈弃“商业化”取向的教育体制，将择校理念合理化、常规化、人性化，最大限度地保障受教育主体理性、平等、自由地择校，这样才能有利于促进社会和谐，和保障高考考生趋于同一起点。

政策实施是将政策的文本化为生动的活动的过程，而活动中又包含了诸多参与者的利益和价值诉求。当众多价值诉求碰撞时就会产生价值冲突，从而会产生一些参与者满足甚至超额满足自身的价值，使得一些本是政策的获益者却遭到权利的“掠夺”，最终破坏政策制定初期的基本价值和结构。因此，在高考政策的实施中，施行主体应做到：强化对政策目标的理解与认同，避免执行政策偏离原有的初衷；寻求政策内容“落地”，而不是表面化、象征性地执行；促成政策施行行为公开化，不应隐蔽执行过程；保持价值中立和原则性，而不是维护局部或自身利益。当然，政策实施的监督机制是不能缺位的，只有法律和社会舆论的共同监督才能确保政策实施的有效性。

2.高校应推进招生、考试等制度的改革，促进教育公平

招生制度的改革是关乎统一高考制度中体现结果公平的“命运”之策。针对目前不同区域高校录取率不均以及考生享有高等教育资源的差异性，各高校首要任务是在政府的支持保障下遵循相对均衡的原则合理制定高校招生指标，通过扩大优质的高等教育资源，以促进各省市考生高校入学机会的均衡化。其次，招生制度及其过程应清晰明了。虽然《意见》中提出要“规范招生办法，考核程序和录取结果，对招生工作实施第三方监督，建立招生问责制”等创新措施，但由于高校招生自主权的不断扩大及高校市场化的走向，基于高校自身利益的考虑，高校招生依旧呈现“暗箱”操作。因此，要改变这一问题应将招生操作程序面向学校、面向社会、面向考生，让每个考生都拥有公平、自由地选择理想高校和专业的机会与权利，而不是让“权、钱、分”剥夺了部分考生的选择权与参与权。此外，拥有自主权的高校，“应明确自身的培养目标与定位，突出自身招生的个性要求”。根据自身需求，采取分类招生标准，充分发挥高校招生的主体性以及考生自主性，以期达到学校与考生的“双向”选择。如此，既有利于高校的发展，又彰显“高校服务于社会大众群体”之价值。

最后要指出的是，回顾高考演变之路，高考历经了“平原地段”、“浅水地带”发展至今天的“深水区”，高考改革在促进教育公平方面做出积极努力并取得了一定的成效，而今高考改革正处于关键性和突破性时期，高考改革的每一步都如履薄冰，需异常小心与慎重，因此要以渐进尝试的方式改革高考制度。应采取专家对政策实施结果的考察以及高考一线教师和考生的评价反馈双管评估渠道，在高考改革制度中让“简政放权”常态化，将更多的权利，并将这样的反馈措施作为纲领性要求列入高考政策的评估系统，实现高考政策“从民众来，到民众去”的新常规理念。这样高考政策的改革者与制定者将参照政策评估结果提出客观有效的改革方案，清除高考改革的阻力，使高考改革更具成效。

[责任编辑 王颖]