嘉兴市国土资源系统“一张图”工程核心数据库建设思路的探索

夏笑春

摘 要：本文在分析“一张图”工程主要内容的基础上，提出了我市“一张图”核心数据库的建设原则和总体思路，并提出了以“缺陷管理”为核心的过程管控保障措施。结合全国科技城市创新试点建设和“智慧嘉兴”建设，推进嘉兴“金土工程二期”建设，综合监管平台、电子政务平台、共享服务平台，即“一个中心，三个平台”开展相应的数据库建设、系统开发和应用。

关键词：国土资源；工程核心；数据库

中图分类号： F271 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2017）03-86-2

0 引言

“一张图”工程是实现以图管地，实现批、供、用、补、查综合管理的一种技术途径，是结合地理信息应用的管理方式创新与变革，考虑到各地的经济发展、区域特色、工作重点各不相同，因此“一张图”工程也必然具有明显的区位特征。本文尝试结合我市国土资源管理的现状，在解读“一张图”工程的基础上，提出加快嘉兴市国土资源“一张图”工程建设的总体思路。

1 “一张图”工程提出的背景

自国土资源部2004年启动“金土工程”以来，经过“十一五”期间的建设，部、省、市、县四级国土资源行政主管部门基本建成了主要的业务审批系统，但随着应用的不断深入应用，也暴露出了一些问题，主要是各业务系统建设都以条线为主，相互独立，信息不共享，不统一。以上情况造成了数据汇总中不同层面数据矛盾现象时有发生，从而导致综合分析、领导决策应用的置信度降低，因此2009年国土资源部提出以二调数据为基础建设“一张图”工程。“一张图”工程建设的主要目的是实现内部数据共享，消除各业务部门间数据的不统一，做到以地图为基础的管理“一张皮”，因此“一张图”工程建设的切入点是地图的统一管理与展示。

2 “一张图”工程和“金土工程”的关系

从广义的角度看，“一张图”工程建设是为了实现以图管地，图是基础，管是目标，是审批的全过程，因此从内涵讲就是以地图为基础的实现内部数据共享的国土资源信息化的过程，和“金土工程”相比，“一张图”工程的提法更具体，工作内容更清晰，并明确地提出国土资源信息化建设的突破口是地图的统一管理与展示基础上的“以图管地”。在国土资源管理中，“管”的外延可自然地扩展到“综合监管平台”、“统一电子政务平台”和“统一共享服务平台”，这和“金土工程”的目标任务是基本一致的。综上所述，我们可以理解为“一张图”工程是“金土工程”另一个角度的解释和应用描述。

3 “一张图”工程的主要内容

“一张图”工程提出的背景是为了实现“以图管地”和“以图管矿”，图管好，明确地理位置，地和矿就容易管好。“一张图”工程建设的主要内容和国土资源行政主管部门的层级和所处的区域有关，如部、省、市三级“一张图”工程建设的内容和侧重面分别是宏观、中观和微观三个层次并不相同；同时东部地区和西部地区，富矿区和贫矿区也不一样；另一方面，在时序上随着管理阶段的不同，管理的深度和侧重面也不同，因此“一张图”工程的内容也随之发生动态的调整。

嘉兴市地处长江中下游，为冲积平原，水网地区，是长三角的地理中心，历史以来农业精耕细作，商业和手工业发达，很早就已进入了资源管理精细化的模式。土地作为发展之母，是最重要的要素资源之一，更需要在精细化管理中挖潜，加大土地利用的腾挪空间，因此嘉兴市“一张图”工程建设应以小比例尺的供地管理为主，以矿政和地质环境管理为辅，主要涉及规划、耕保和利用三个处室，以法规的两网化管理为切入点，以“一张图”工程的核心数据库建设为先期目标。

4 “一张图”工程核心数据库建设的原则

4.1 先完成，再完善

“一张图”工程核心数据库建设的工作内容并没有明确的定义，因此在工作的开展中我们要抓住主旨，逐步推进，以土地利用和遥感影像为底图先完成规划、耕保、供地和执法巡查数据库的地图统一管理、简单分析统计和建立数据统一更新机制为基础，再拓展深化应用。成功地建设“一张图”核心数据库的关键是建立科學的数据统一更新机制，实现动态变更。

4.2 先管图，后审批

“一张图”工程核心数据库建设的目标是统一地图管理基础上的审批系统建设，统一的地图管理是技术问题，审批系统建设是管理问题。“一张图”工程核心数据库建设的资金筹措管理可分为二期，一期是统一地图管理系统建设，第二期是审批管理系统建设；在工作内容上应分为三个阶段：第一是地图统一建库；第二是审批系统开发；第三是二者的整合和应用的深化。先管图，后审批的实质是找准切入点，分期实现阶段目标，强化风险管控。

4.3 先简单，后复杂

“一张图”工程核心数据库建设涉及所有、历年的供地、农转用数据，从实际情况分析，这些数据以2000年为分界，成果质量有明显的差异，2000年以前的成果不完整，收集复杂，耗工费时，因此在项目实施中应先把2000年以后的完成，进行系统试运行、磨合，总结经验，再逐步补全以往的数据，这有利于加快项目进度，加快项目绩效的体现。

4.4 先成势，后成事

“一张图”工程建设是国土资源部“十二五”期间的主要工作任务，“一张图”工程核心数据库建设是工作的开始，是嘉兴全域土地要素资源管理的一项大的变革。投入大，见效慢，项目建成后，不仅是国土资源行政管理部门的工作基础，也是嘉兴市政府的一项重要信息化资产，因此项目实施中要结合统一电子政务平台，统一监管平台和统一数据共享平台，先形成总体框架，做好包装，做好宣传，做好成果在全市横向部门间的数据共享服务准备，以引导的方式尽可能的实现信息化资产的保值和增值。

5 “一张图”工程核心数据库建设总体思路

5.1 强化市、县统筹，原则上要求市县软件统一，数据标准统一

建设“一张图”核心数据库，从实施单位来讲是为了实现内部横向业务数据的共享，实现可控的精细化管理，因此系统建设须纳入全市已推进完成的统一电子政务平台（大“OA”系统），在统一的平台上实现以图管地，审批系统搭建和决策与分析，另一方面，从国土资源管理纵向来讲是为了实现资源管理业务审批的上下联动，因此市、县要求统一软件，统一数据标准，才能做好市、县的二级联网审批。对于和省厅的数据接口，由市局统一和省厅信息中心联系并开发完善。

5.2 深化系统本地化应用，一手抓统一性，一手抓灵活性，两手都要抓

市县软件统一，平台统一，数据标准统一，目的是实现市县数据的交换机制统一，系统随业务管理变化时改进的方法一样，进而实现市县同步的管理变化，基本实现全市政策、系统变化的同步。在此我们要正确理解“统一”和“差异”的辨证关系，市县的系统建设可以不同，各县之间的系统应用也可以不同，如各县（市、区）局的业务管理表单可以和市局的不相同，业务审批的内部流程也可以不一样，但以上应用中所出现的不同点，应是管理思路、理念上的差异而产生，而不是由于个人的习惯、爱好不同而产生。总的来讲，在系统建设中要遵循“市级系统要源于省厅，高于省厅，县级系统要源于市局，高于市局”的原则。

5.3 正确理解“一张图”工程的主要工作内容，处理好市局和各县（市、区）局的分工问题

国土资源部的“一张图”工程以统计分析和宏观决策为主，省级的“一张图”工程以审批为主，市县则是以供地为主。省、市县的工作关联性很强，都是以小比例尺的土地利用现状图为工作底图，在此基础上，进行规划、建设用地审批、土地整理、土地供应、土地监察和矿产资源管理，涵盖规划、耕保、利用、法规、矿管五大行政处室。城镇地籍管理作为区域性权籍管理系统，无论从地图生产的精度，坐标控制系统、变更方式，管理目标和对象上均不相同，因此“一张图”工程可以不包括城镇地籍图管理，退一步讲，如果要包括，也不是这一阶段的工作任务，因此“一张图”工程中不应存在1：10000小比例尺和1：500大比例尺地图综合问题。嘉兴市级统一电子政务平台并不包括城镇地籍信息系统，从另一种角度来讲，市、县系统建设的分工可理解为“一级市场统一做，二级市场分散做”。从数据的涵盖面分析，各县（市、区）局的“一张图”工程建好了，嘉兴市局的“一张图”工程就建好了，11个地市的“一张图”工程建好了，省厅的“一张图”工程也就建好了，数据建设自下而上；省厅要做好“一张图”工程的顶层设计，各地市要补充完善实施方案，县（市、区）局要实现方案，业务、技术指导自上而下。

5.4 统一电子政务平台和“一张图”工程建设并不是否定原有的应用系统

要实施“一张图”工程，就必须结合“统一电子政务平台”建设。统一平台，统一标准并不是要废除各县（市、区）局现有的系统，相反是要促进原有系统的更好应用，是在一个新的层次上转变信息化的建设思路，因此原有的系统该怎么用，就怎么用，但在原有系统功能的升级上必须考虑数据的标准化，横向纵向的联网审批和系统自我管理能力的提升。

5.5 “一张图”工程建设总体思路

嘉兴市国土资源“一张图”工程建设的总体思路是：统一平台，统一系统，统一标准，不同的专项系统选取不同的县局，市县联动试点，分步建设，形成各县（市、区）各有侧重，全面开花、人才共享、快速推进的工作局面。

为贯彻以上的工作思路，必须按以下方式处理好软件的招标工作：

①如果县（市、区）局的建设资金在市局软件采购时已安排到位，则市局和县（市、区）局统一招标方式，捆绑招標（湖州模式）；

②如果在市局第一次采购时，县（市、区）局资金未能落实而不能采用第一种方式的，则几个县（市、区）采购项目合并，由市局统一组织落实；

③如果以上二种方式均因客观条件无法实施的，各县（市、区）局自行采购、由市局进行指导（宁波的统一电子政务平台采购方式）。在采购中，我们要坚持“公开、公平、公正”的三公原则，实现程序合法，合理低价，但也要保证招标的结果有利于我们的工作开展。

5.6 以“缺陷管理”为手段做好项目建设保障

在企业管理学中，产品的缺陷管理和缺陷跟踪是生产出高质量产品的关键管控手段。在“一张图”工程中，因全市统一建设，二级部门应用，整个用户群分为市局领导、市局一般用户、县（市、区）局领导和县（市、区）局一般用户四级分类，较宽的层级分布易造成真实的缺陷改造需求不能及时反馈到市局的管控部门（业务主管理部门和信息中心），或者系统应用上的误解，因不能及时的说明，造成主观上的抵触。以上情况的存在将极大地阻碍我市“一张图”工程的推进，因此在项目的实施中，我们应以“缺陷管理”和“缺陷跟踪”为手段做好保障工作。

“缺陷管理”分为以下二个层面的工作：

①做好“缺陷管理”制度设计，主要内容包括：意见的汇总、分类、反馈机制建设，内部舆情的分析、引导机制建设等。

②做好“缺陷管理”软件建设，主要工作内容是在全市建立一套类似“论坛”的意见管理软件，使本系统内任何使用者均可以提出对于在用软件的意见。

参 考 文 献

[1] 邢曼玉.新思路 新举措 新成效，省国土资源厅扎实推进精准扶贫工作综述[J].青海国土经略，2016（04）.