关于我国纳税信用建设的研究

摘要：纳税信用是社会信用的重要组成部分，它与科学规范的税收法律法规共同在维护税收正常征纳秩序中发挥着重要作用。在市场经济条件下，建立和完善纳税信用体系，对于优化经济发展环境、规范税收征纳活动、实现税收政策目标、节约税收征管成本、提高政府财政收支效益具有现实意义。文章针对我国目前纳税信用缺失的现状入手，分析了纳税信用缺失存在的原因，根据原因提出了完善我国纳税信用体系建设的几点建议。

关键词：纳税信用；纳税信用缺失；纳税信用建设

一、 引言

国务院总理李克强在2014年政府报告中强调：“加快社会信用体系建设，推进政府信息共享，推动建立自然人、法人统一代码，对违背市场竞争规则和侵害消费者权益的企业建立黑名单制度，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通”。党的十八届三中全会提出了“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”的总体部署，为我国建设完善健康的社会信用体系提出了要求也指明了方向。而《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》的发布，则加快了我国建设社会信用体系、构筑诚实守信的经济社会环境的步伐。

科学规范的法律体系和健康完善的社会信用体系是社会主义市场经济体制建设和社会治理的两个抓手，法律为维护社會信用奠定了坚实的基础，全社会互信、和谐发展是社会法治的最终目标。社会信用体系的建立和完善是国家治理的内在体现，是构建和谐社会的道德基础，是完善社会主义市场经济体制的重要手段，对提升国家综合实力促进社会发展进步具有重要意义。

税收收入作为财政收入的主要来源，担负着为国家经济建设提供充足财源的重任，所以以税收法律制度和道德为基础的纳税信用必将成为社会信用体系的一个重要组成部分，它与完善的税收法律法规共同在维护税收正常征纳秩序中发挥着重要作用。因此，在市场经济条件下，建立和完善纳税信用体系，对于优化经济发展环境、规范税收征纳活动、实现税收政策目标、节约税收征管成本、提高政府财政收支效益具有现实意义。

一套完善的纳税信用体系的目标是通过约束机制的引导，在全社会形成一种“征纳互信”的局面，是纳税人对税收“取之于民、用之于民”本质以及“依法纳税是每一位公民应尽义务”的理性认识前提下，对税收法律法规、征管程序等自觉遵从的心理意识体现。在日常的税收征纳活动中，纳税人能够有意识的维护自身信用，并通过不断自我管理和自我约束来提升纳税信用度，在全社会营造出诚实守信的良好氛围。完善的纳税信用等级评定制度是衡量微观经济主体信用的重要指标，辅之以现代化的纳税信用传导机制，可以向纳税信用信息需求者提供所需企业的信用状况，减少交易风险，提高交易效率，给交易双方带来额外收益。税务部门可以根据纳税人的纳税信用信息采取针对性、差别化的日常管理，对信用等级高的纳税人可以简化征管程序，进而降低征管成本。随着信息化的不断发展，纳税人的纳税信用信息可以通过各种媒介进行快速有效传播，使社会舆论成为引导纳税人进行正确决策的手段，真正做到让守信者“获益匪浅”，让失信者“寸步难行”。

2014年，全国税务部门在打击税收违法犯罪活动中，共查补税款入库1 722亿元，同比增长21.4%，占税务部门组织税收收入103 768亿元的1.66%。百万级以上的案件达到7 302件，同比增长9.5%；虚开增值税专用发票立案查处达到7 889件，查补入库收入102亿元；各类发票违法案件9.9万起，查获非法发票6 005万份，抓获犯罪嫌疑人5 818人；查处违法企业9.6万户，涉及非法发票581万份。在我国税收征管和稽查力度不断加强的情况下，涉税违法案件和违法金额依然巨大，且呈现出逐年增长的态势。虽然，我国税收制度的不完善客观上给了犯罪分子可乘之机，但究其深层次原因，一定程度上是由于纳税人缺乏纳税信用造成的。所以，随着社会主义市场经济体制的不断完善和信息化的发展，有必要研究构建符合我国国情的纳税信用体系，寻求构建纳税信用的可行之路，为依法治税提供保障。

二、 我国纳税信用缺失的原因

1. 依法照章纳税意识淡薄。纳税信用作为社会信用体系的一部分，受到社会经济制度发展的约束。我国长期以来社会信用的缺失造成了纳税信用的相对低下。过去的计划经济体制是一种带有浓重自然经济色彩的经济体制，这种封闭性的经济使得产权界限不清晰，导致社会信用基础建设的薄弱。彼时的微观经济主体主要是国有企业，其生产经营、采购交易、产品分配、上缴利税等都由政府统一安排，企业自身完全没有积极性和自主性，当然也就不需要任何社会信用。而随后文化大革命的爆发，则从意识形态和思想观念上将人与人之间仅存的信任破坏殆尽。改革开放后的市场化改革进程中，追求自身利益最大化的“经济人”理性逐步得到显现，在市场经济体制还没有完全建立起来的时候，这又进一步导致社会缺乏现代意义上的诚信意识。此外，征纳双方权力义务失衡使得纳税人产生了“厌税”情绪，偷税、逃税、抗税等失信行为时有发生。税收强制性、无偿性、固定性的特征客观上过于片面强调纳税人的义务和征税人的权力，导致征纳双方成为强弱博弈的对立面。并且税务机关作为政府征税的代理人，无论从自我监督还是外部监督都不能有效落实，一定程度上会使得征税、用税产生扭曲，这进一步加深了纳税人的逆反心理，出现道德失信与低税法遵从的恶性循环。

2. 立法程度较低为失信创造了条件。长期以来，我国税收立法程度不高，并且在税制的完善和改革中存在着改革盲点和漏洞，从而导致纳税人失信的事情常有发生。我国目前18个税种，仅有3个经过人大立法，其他多为由相关部门制定的法规条例和暂行规定，这势必会影响税收执法的权威性和刚性。并且这些法规条例经常修订，变动频繁，给税收执法带来困难，为偷逃税款提供了法律漏洞。而纳税信用法制体系的缺失又导致失信纳税人得不到应有的惩罚反而变得有利可图，而诚实守信的纳税人却无法从依法纳税中获得直接的收益甚至会降低应有的利润。在失信获益的错误导向下，一些纳税人甚至是守信的纳税人最终会出现道德滑坡，在纳税过程中投机取巧，大肆偷逃税款，损害国家利益，致使国家税收权威性遭到破坏。

3. 征纳双方信息不对称是造成纳税人失信的重要原由。税务机关在对纳税人真实经营状况的了解上处于信息劣势与纳税人对税收政策和办税程序的掌握上处于信息劣势同时存在，使税务机关和纳税人成为两个互不信任而且对立的主体，在征纳双方的博弈中必然会带来效率的损失。纳税人在掌握自身信息方面存在很大的垄断性，如果纳税人不愿意提供自身的某些私人信息，税务部门便无从知晓。如果税务部门不愿付出更大的成本去获取这些信息，那么税务部门在对纳税人的日常管理中就会处于弱势。低效弱化的管理水平必然会给纳税人偷逃税款带来可乘之机。而纳税人在对税收政策和办税程序的掌握上却存在劣势，如果税收政策和办税程序设计非常复杂且多变，会给纳税人造成不便，纳税人的税法遵从度就会降低，同样不利于优良纳税信用的形成。随着“互联网+税收”的发展，虽然在纳税人信息获取方面有了进步，但纳税人在提供登记信息时的刻意隐瞒，并且对这种隐瞒真实信息的行为没有形成惩罚机制，使得系统中纳税人信息的真实度大打折扣。

4. 征管机制和征管原则的偏离进一步加大了失信的概率。依法治税是税收工作的征管原则，税务部门应该把依法治税作为税收工作的最高目标。但各级税务部门却过分强调组织收入任务，尤其是把收入任务作为上级考核下级的重要指标甚至是唯一指標。所以税务部门在工作中会把全面完成上级下达的任务作为根本目标，使得轻服务重收入征管现象普遍存在于各级税务部门。这既不利于征管工作的优化，也不利于纳税人纳税信用的培养。此外，面对诸如税务人员自由裁量权的滥用、税务机关不能主动向纳税人宣传税法和兑现优惠政策时有发生、征税中存在“寅吃卯粮”甚至是“人情税”和“关系税”以及个别税务人员腐败等，使得税收执法刚性不足，致使纳税人产生不信任感，严重破坏了纳税信用体系建设的征纳环境。

三、 完善纳税信用体系的建议

在社会信用体系建设的迫切需求和纳税信用存在诸多问题的情况下，怎么通过有效手段切实提高纳税人的税法遵从度，在全社会建立健康完善的纳税信用体系，让纳税信用作为社会信用的重要组成部分发挥作用成为我们亟待解决的问题。笔者认为应该从征纳双方双管齐下，制定行之有效的措施，推动我国纳税信用体系的建立和完善。

1. 从纳税人角度加强纳税信用建设的措施。

（1）以立法的形式对守信纳税人和失信纳税人实行不同档次的税率和扣除额度。比如对信用等级评级高的企业实行低于实际税率低一档次的优惠税率，一定程度上可以减轻纳税人的税收负担，提高其商品在市场上的竞争力，使企业因为诚信纳税而享受到实实在在的好处。而对信用评级级别低的纳税人实行高于正常税率的惩罚税率，以增加失信成本，使失信纳税人失去在市场中的竞争优势。而对诚信纳税的个人，在其缴纳个人所得税时，可以提高其扣除额度，以增加个人的税后收入。反之对投机取巧的纳税人减少甚至取消扣除额度，使失信者得不偿失。同时要加大对偷、逃、骗、抗税及欠税等的打击力度，加大其失信成本，使失信者的受罚成本远远大于其冒险违法可能带来的收益。这种办法虽然会在一定程度上造成税率和扣除档次增加，且不利于税收中性原则的发挥，但是通过立法和执法的严肃性来提高纳税人的信用度，这不失为一种最直接和行之有效的办法。

（2）对不同信用等级的纳税人实行日常检查、评估和稽查的差别管理。比如对纳税信用高的纳税人除了在税务部门享受绿色通道服务以外，还可以对其定期开展上门服务，让守信纳税人降低纳税成本的同时体会到国家对其的尊重和关心，提高守信纳税人的社会责任感。另外可以减少对守信纳税人的日常检查和稽查，又可以降低税务部门的征税成本。而对于失信纳税人不仅要强化对其的日常检查、评估和稽查力度，对在检查中发现的偷漏税行为要提高现有法律规定的处罚力度，对情节严重的要及时移交司法机关，让失信者和失信行为无所遁形。

（3）由财税和金融主管部门牵头，建立由纳税信用等级和企业资产实力相结合的银行贷款制度，将纳税信用作为信贷信用的主要标准之一。比如通过金融机构立法等手段，确定不同纳税信用等级对应不同的银行信贷信用等级，按照不同的等级给予差别性的存、贷款利率。对于信用等级高的企业或个人优先提供无担保无息贷款或低息贷款，让他们切实享受到诚信带来的好处。赋予信用等级高的企业更高级别的股票或债券发行权，促进诚信企业的发展。而对于失信企业或纳税人来说，就很难得到银行贷款，即使勉强得到，也会付出高昂的信贷成本，致使企业的发展停滞不前，最终走向倒闭破产。

（4）建立税务部门与地方政府、工商、海关、公安、金融等多部门的纳税信用信息共享机制，让纳税信用信息在多部门之间快速流动，给纳税人在其他部门的审批中提供最直接有效的依据，自然守信者的审批时间和程序会大大缩短，而失信者的审批时间和程序则会增加，甚至不被审批通过，这种时间成本的增减必定会带来额外收益的增减，让守信者得到实惠。比如将纳税信用等级作为出国的标准之一，对信用等级低的纳税人限制其出国。政府对不同信用等级的纳税人在生产用地的审批上给予不同价格和不同区域的区别对待等等。

（5）扩大纳税信用等级评定的范围，将个体工商户和个人纳入其中，并将纳税信用等级融入社会信用体系。税务部门要加大对守信纳税人信用等级的公布力度和对失信纳税人信用等级的曝光力度，使纳税信用等级成为纳税人一种重要的经济资源和宝贵商誉，成为每个人的第二重“身份证”，让每个公民从中享受到信用带来的好处。

2. 从税收征管部门角度加强纳税信用建设的措施。

（1）加强税收立法的力度，规范清理法规、规章和暂行规定等。我国目前税收立法比较薄弱，在一定程度上损害了税收的权威性、严肃性和稳定性，税收法规在执行过程中弹性较大，影响了税收在纳税人心目中的法律地位，甚至有时会失信于民，严重影响了纳税信用的形成。针对这个问题，政府应该加强对税收的立法力度，减少法律地位较弱的法规、规章、暂行规定等的数量。在税收立法中要着重加强税法的可操作性和征管程序的简化和便捷程度，一方面便于征税主体的税务机关开展征收工作，同时又便于纳税人对税法权威性的认识，从根本上增强纳税人的信用程度。

（2）完善对税务人员的激励和制约机制，提高税收执法水平。依法治税是诚信纳税的法律保障，但我国目前的税收执法尤其是一线税务人员在税收执法过程中存在的执法行为不规范、程序不到位、滥用自由裁量权等损害纳税人的事情常有发生，这些严重影响了诚信纳税目标的实现。所以在依法治国大环境下，我们有必要在规范税收执法、提高纳税人认可度上下功夫。一方面要建立切实可行的激励机制，比如通过提高税务人员尤其是基层一线税务人员的经济待遇和政治待遇，增加违法乱纪的成本，以此来引导税务人员公正执法。另一方面以法律法规的形式明确规定税务人员的责任和义务以及法定权限和执法程序，并配合严格的惩处制度，加大对税务人员的制约。只有使税务人员的违法成本足够高，才不会出现由于利益驱动而出现违法乱纪。

（3）建立科学完善的绩效考核制度，加强对税务人员的日常管理。在绩效考核的制定中，要逐步弱化对税收收入指标的考核，而要强化对税收征管综合质量的考核，分配好考核指标在收入、征管、纳税服务、稽查等方方面面的权重，让绩效考核制度成为促进税收工作全面发展的主要手段，以提高纳税人对税务部门的认可程度。

（4）建立税务机关执法和审计的内外监督机制，以降低税收执法中自由裁量权和执法的随意性。在内要加强对重点岗位、环节和关键人员的风险管理，进一步明确责任、细化分工、减少执法环节、强化内部衔接，对纳税服务、征收管理、稽查等执法活动实行全程监控。同时要广开外部监督渠道，便于纳税人、地方政府、社会舆论等对税务工作的监督。

（5）优化纳税服务，提高税收征管质量和效率。税务机关要把积极为纳税人提供优质、高效、便捷的税收服务作为保证纳税人诚信纳税的前提。比如通过强化多渠道申报方式、推行“一窗式”管理、简化办税流程、完善法律救济等来维护纳税人合法权益，引导纳税人纳税信用的建立。

（6）规范用税行为，让纳税人明明白白、心甘情愿纳税。税收“取之于民、用之于民”的本质决定了政府必须诚信用税、合理用税，特别是加强对公共物品和公共服务的投入，那样纳税人才会按照法律规定诚信纳税。一方面政府要加强预决算的透明度，让政府资金使用在阳光下。另一方面要提高政府用税的效率，用有限的税收收入为公众提供更好更多的公共物品和服务，让纳税人从心底觉得自己享受到了所繳纳税款带来的收益，那样才能真正实现征纳双赢的目标。

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基金项目：中国人民大学科学研究基金项目（项目号：16XNH002）。

作者简介：肖春明（1980-），男，汉族，河北省张家口市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为财政理论与政策、税收理论与政策。

收稿日期：2017-01-15。