基于“互联网+交通”的移动出行行业发展的政策建议

韦结余　薛澜　周源

摘要：近年来，以滴滴出行为主导的移动出行平台作为“分享经济”的代表，是“互联网+交通”的新业态，带来了互联网专车、快车、顺风车等新应用，对人们的城市交通出行方式带来了颠覆性的改变，创新了交通运输的新业态，并在我国迅速发展，引领了全球趋势。滴滴出行平台基于移动互联网、GPS、云计算、大数据等新技术，用分享经济的模式充分利用了闲置的交通资源，为人们的出行带来了高效便捷的体验，同时也提高了车辆的能源使用效率，节约了人们的出行等待时间，提升了车辆和人力资源的利用率。但是，移动出行行业在发展过程中同样也暴露出了一些问题，例如责任主体不明确，驾驶员权益得不到保证等。基于此，文章对移动出行的特点和发展过程中存在的问题进行了分析，对移动出行行业的发展提出了建议，认为应该按照“政府管平台，平台管人车”的模式进行监管。

关键词：移动出行；分享经济；发展模式

一、 引言

2014年7月，網约车出现以来，中国市场自发形成的专车、快车等服务的新形式发展非常快。目前，中国已经成为全世界最大的网约车市场，滴滴出行成为全球最大的一站式多元化出行平台。在中国400余座城市为近3亿用户提供出租车、专车、快车、顺风车等全面出行服务。2015年，滴滴平台共完成14.3亿个订单；成为全球仅次于淘宝的第二大在线交易平台。但是，移动出行行业发展过程中既有积极的方面，改善了百姓乘车的体验，改进了城市百姓的出行服务，但同样也暴露出了一些问题，比如责任主体不明确，驾驶员权益得不到保证等。

随着移动出行行业的迅速发展，也引发了“网约车”与传统出租车的监管上冲突和法律政策的争议。2016年7月，交通部出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《管理办法》），2016年9月，对《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》（以下简称《规定》）进行了修订。但是，政府还是采用了许多传统出租车的监管模式对移动出行行业进行监管，势必会大大限制移动出行行业的发展。

因此，需要深入探讨移动出行行业的定位与特征，谨慎监管，防止不适当的监管政策扼杀了新兴产业出现的新业态，同时政策的制定需要多方参与，做到决策的科学化与民主化，建议按照“政府管平台，平台管人、车”的方式进行管理，推动以“互联网+交通”和分享经济为特征的移动出行行业的创新发展。

二、 移动出行平台代表了“分享经济”的发展模式

“分享经济”作为一种新兴的商业模式正在全球范围内快速发展。其本质是通过借助网络作为信息平台，以闲置资源使用权的转移为方式，实现物品的高效利用，实现了闲置资源创造价值。随着分享经济的兴起，将会带来巨大的商业变革和社会变革。以滴滴出行为代表的移动出行平台作为移动互联网背景下“分享经济”的代表，是“互联网+交通”的新业态，对人们的城市交通出行方式带来了颠覆性的改变，推动了互联网和传统产业的创新融合，降低了交易成本，提高了生产效率。

1. 移动出行代表“互联网+交通”创新融合的大趋势。“互联网+交通”模式渗透到交通领域，带来了互联网专车、快车、顺风车等新应用，创新了交通运输的新业态，移动出行行业在我国逐渐发展起来，并引领了全球趋势。以滴滴出行为例，其覆盖我国约400个城市，150多万出租汽车司机注册。通过高效的大数据运输，滴滴平台每天平均减少全国出租汽车空驶率20%以上，每车每天减少40公里～50公里空驶，节省油耗4升～5升。整体测算，北京每年可减少碳排放约317万吨，相当于2.64亿棵树的全年生态补偿量（据《中国智能出行2015大数据报告》）。

滴滴出行平台基于移动互联网、GPS、云计算、大数据等新技术，以出租车、专车、顺风车为代表的移动出行行业改变了传统的出行模式，用分享经济的模式充分利用了闲置的交通资源，为人们的出行带来了高效便捷的体验，同时也提高了车辆的能源使用效率，节约了人们的出行等待时间，提升了车辆和人力资源的利用率。其核心竞争力在于通过大数据和云计算技术的运用，整合交通资源，通过共享经济的模式，消除信息不对称，提高运行效率，降低社会成本，让出行变得更加高效和快捷。

2. 移动出行平台释放了“分享经济”低成本优势。“分享经济”是利用移动互联网、大数据等技术进行资源匹配，整合重构闲置资源诞生的一种全新商业模式，降低了消费者的购买成本，提高了生产效率。滴滴平台通过运营管理有效的解决了信息不对称，通过技术手段连接了车主和乘客，并且对每个人都有信用记录，在交易平台上给出一个清晰透明的价格，使服务顺利达成，原本闲置的资源被利用起来，释放了分享经济的低成本优势。

3. 以滴滴为代表的移动出行新业态是供给侧改革的成功实践者。滴滴出行基于“互联网+交通”模式，通过大数据的深入挖掘与应用，消除了信息不对称，提升了供给侧服务质量，正是我国城市交通领域供给侧结构性改革中市场自发的成功实践者。主要有以下三点：第一，滴滴推动了传统产业的转型升级。滴滴出租车业务通过移动互联网提高了乘客出行和司机运营效率，很好地解决了出租车行业长期存在的空驶率问题，推动了传统产业的转型升级。第二，滴滴创造增量市场扩大有效供给。创造了市场增量，符合供给侧结构性改革关于“增量形成”的要素。第三，滴滴提升了出行服务的供给侧质量。滴滴专车具有高效、快捷等显著特征，与供给侧结构性改革相关要求完全契合。

4. “互联网+”是出租车行业改革的最大推动力。“互联网+交通”新业态的蓬勃发展，为出租车行业打破垄断、倒逼改革和转型发展提供了历史机遇。网车平台通过互联网、大数据等信息技术手段，提升了出租车运行效率，有助于推动出租车行业改造升级和司机收入的提高，从长远看，是机遇而不是问题。事实上，网约车的创新正在打破出租车行业的垄断格局，一些城市开始出现调低出租车租金、取消出租车牌照费的情况。一部分有远见的出租车公司，如上海大众等，正在积极探索通过“出租车+互联网”实现升级转型。有的直接搭建新平台参与竞争，有的谋求与网约车平台合作共赢，这都是新业态竞争产生的积极变化。这种优胜劣汰将给传统出租车行业带来新的活力和生机，符合“供给侧”改革的趋势。

三、 移動出行高速发展面临的政策挑战

2016年7月，交通部出台的《管理办法》虽然明确了“网约车”的合法地位，但是规定“网约车”的运营要符合一定的资质，通过车主或网约车平台申请，按照审核条件，对符合条件并登记为预约出租客运的车辆，发放《网络预约出租汽车运输证》。平台对未取得合法资质的车辆不能对接开展网约车经营服务，同时规定不得以私人小客车合乘名义提供网约车经营服务。2016年9月，交通运输部又发布了新修订版的《规定》，要求网约车司机须通过出租汽车驾驶员从业资格考试，取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历等条件。考试合格者将获得市级出租汽车行政主管部门核发的《网络预约出租汽车驾驶员证》。

可以看出，还是采取了传统行政审批模式，由政府行政主管部门直接管理，发放运运营资质，按照行政许可的方式对网约车的运营进行监管。如果《管理办法》和《规定》按照现有内容，套用监管出租车的办法对“网约车”实施“一刀切”，将严重阻碍我国“互联网+交通”产业的发展。

1. 新设行政审批，不利于移动出行行业的发展。

（1）《管理办法》新设行政审批，采用管理传统出租汽车行业的方法去管理新兴业态，将不利于移动出行行业的发展。《管理办法》仍然沿用十多年前的出租车许可为依据，对互联网专车这一新生事物采取企业、车辆、人员三个事前审批，甚至要求互联网企业要按照“属地化管理”原则，到两千多个县级交通运输管理部门逐个办理许可，这与互联网的“一点接入、全程全网”的本质精神是相背离的，也违背了国务院大力倡导的简政放权精神，受到了业界的普遍反对和舆论的广泛质疑。

（2）如果《管理办法》和《规定》严格执行，将造成平台上80%的司机失去兼职机会，也不符合市场需求与消费者利益。在各类出行平台工作的700万司机，数量为出租车司机的两倍多。因此，出行平台承担了就业蓄水池的作用，发挥着社会稳定的重要作用。如果通过提高准入门槛和数量限制，将使平台上80%的司机失业或者失去兼职机会。相应的，消费者又将重新面临打车难问题。并且，在我国已经兴起的“互联网+交通”分享经济新业态将不复存在。

2. 采用传统监管方式，不利于分享经济发展。“十三五”规划将发展分享经济作为重要抓手，站在了全球创新的前沿。网约车平台人人帮助他人、兼职车辆分享的创新出行模式，正是分享经济的最典型代表。《管理办法》却要求“网约车”司机须通过出租汽车驾驶员从业资格考试，并具有3年以上驾驶经历等条件，沿用了管理出租汽车的思路来管理网络约车，这会使当前创新模式不复存在，严重阻碍分享经济创新发展。

3. 没有解决交通出行的供需平衡问题。目前，中国汽车家庭普及率只有10%。解决日益增长的城市交通出行需求，不能仅仅依靠提高私家车普及率。而“网约车”平台能够有效盘活私家车闲置运力，对于保障城市居民高效出行具有重大战略价值，是解决城市出行难题的重要出路。但是，《管理办法》更多地着眼于新旧业态短期内的利益平衡，以层层许可的方式限制新业态参与竞争。这会扼杀“网约车”的活力，使我国交通出行产业丧失改造升级的千载良机。

4. 出台将错失出租车行业改革的战略机遇。长期以来，我国对出租车行业实行的是特许经营管理，即政府对出租车数量、价格、服务质量和从业人员等进行管制。政府对出租车牌照采取控制性发放，一些地方通过招标确定业主，政府收取牌照费。主要存在以下问题：第一，出租车公司垄断经营，出租车租金太高，司机收入不高，稳定问题突出。第二，政府对出租车牌照采取控制性发放，造成出租车的短缺，特别是在交通高峰期，造成了交通出行的供需不平衡，服务质量低下。《管理办法》为了维护出租车行业的稳定，扼制了新业态的发展。这将逼迫“网约车”新业态重走出租车行业垄断许可的老路，使出租车行业错失改革良机。

四、 推动移动出行行业健康发展的政策建议

移动出行作为“互联网+交通”新业态和分享经济的代表，要根据其自身发展制定合适的监管模式。针对以上问题，本文提出以下几点建议：

1. 政策制定需要多方参与，做到决策的科学化与民主化。2016年7月，《管理办法》出台后，社会各界广泛关注。建议采取地方试点、调查研究、征求民意等方式探寻“网约车”监管途径。“网约车”目前尚处摸索阶段，理应从保护消费者利益、推动改革创新等角度出发，鼓励各地先行先试，探索新旧业态融合发展的道路，从而为完善《管理办法》积累经验。

2. 建议顺应分享经济发展的潮流，用创新的适应性监管模式替代传统僵化的监管模式。在分享经济特点比较突出的战略性新兴产业领域中，很多新兴技术，新型业态的发展十分迅速，各个行业之间互相渗透，新旧技术和新旧业态竞争激烈。由于网约车有多种发展模式，故不宜采取“一刀切”式的管理。

如果政府监管部门在没有深入分析行业特点及发展趋势的情况下采取传统的刚性监管模式，很有可能就会改变新兴行业的发展方向和态势，将新兴产业扼杀于摇篮之中。而适应性监管模式则在新兴业态发展的过程中，通过及时跟进的小步柔性的监管措施来影响新兴产业发展的方向和步伐，监管措施的力度和范围根据行业发展的情况进行动态调整，从而促进行业的健康发展。这种转变正是我们简政放权放管结合优化服务的具体体现。

3. 建议探索多边治理模式，推进移动出行领域精细化治理。要实现国家治理能力和治理体系现代化需要在治理过程中，构建政府、市场和社会三方协同合作、互联互动的监管机制。正视新兴业态的发展，重视消费者的多元诉求，打造多边治理模式。一方面，政府管理部门要根据新旧业态特征实施分类监管，推动互联网专车发展，并通过信息匹配，调动社会资源解决城市出行潮汐问题。另一方面，管理部门应从传统出租车行业管制思维中跳出来，制定适应“互联网+交通”创新发展的分类管理政策，对“网约车”平台和司机进行全新的管理模式。同时，面对人民群众普遍关注的绿色出行需求，积极探索精细化治理模式，对新能源车给予更多政策倾斜，大力鼓励拼车、顺风车等出行方式。

4. 在具體监管方式上，建议按照“政府管平台，平台管人车”的方式进行管理。在“互联网+”与传统行业的融合发展阶段，“政府管平台，平台管人、车”是最有效的监管方式。“互联网平台管人、车”的模式可以帮助政府实现更安全、更有效的管理：一是互联网平台可以运用大数据技术，掌握司机、乘客基本情况和出行交易信息，能够快速处理车辆、人员准入审核，确保服务安全、透明、高效。平台对每一次出行服务都有记录，一旦出现事故，事后可立即追溯，有相应的保障措施和技术手段。二是互联网平台的服务管理系统直接与市场相挂钩，通过市场经济调节和把控服务水平，使司机自觉维护服务水准和安全，以满足消费者需求。三是互联网平台通过提供保险，增强了对事故发生后的赔付保障。平台完善的全流程保险服务，能有效确保安全事故发生后的及时赔付，更能保障用户权益。

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基金项目：中国工程院重大咨询项目“十三五战略性新兴产业培育与发展规划咨询研究”（项目号：2014-ZD-7）；国家自然科学基金项目（项目号：71233005）。

作者简介：薛澜（1959-），男，汉族，北京市人，清华大学公共管理学院院长、教授、博士生导师，研究方向为公共管理与创新管理；韦结余（1984-），男，汉族，山东省济宁市人，清华大学公共管理博士后，研究方向为科技政策与产业创新；周源（1977-），男，汉族，上海市人，清华大学公共管理学院副教授、博士生导师，研究方向为科技政策与创新管理。

收稿日期：2017-01-06。