管理行政化与校长负责制的矛盾与对策

杨泉良

校长负责制是伴随着中小学教育改革出现的，目的是提升学校办学的自主性，突出教育规律和教育原理在办学中的主导地位。管理行政化则是中小学管理中的普遍趋势。它照搬行政部门的管理方式和管理制度对学校进行管理，使教育的规律和特点遭到漠视。校长负责制与学校管理行政化具有共时性，因而存在矛盾是必然的，化解这一矛盾的要求也是现实的。

一、學校管理行政化与校长负责制及矛盾

为了能够清楚地理解这个问题，我们要准确把握学校管理行政化和校长负责制两个概念的具体内容。第一，学校管理行政化。所谓的学校行政化管理，就是学校办学中的一切，包括人才培养目标、人才培养规格、人才培养方式、办学的价值取向、校长的任免等不是教育说了算，而是教育之外的行政官员说了算。学校的上级行政部门对学校的工作安排都是以指令性的方式出现的，使学校成了被动地服务于行政的工具。具体表现为两个方面，一是政府对学校管理的行政化倾向。即政府把学校当成行政单位进行管理，无视学校自身的特点。二是学校内部管理的行政化倾向。即学校把行政部门的管理制度照搬到学校中，使教书所要求的平等观念及个性追求遭到扼杀。第二，校长负责制。所谓校长负责制，是指校长作为学校法人代表对学校的教育、教学、人事、财务等进行统一领导、全面负责。以学校行政核心和最高领导人的地位行使决策指挥权。其内涵表现为两个方面：一是对外接受约束和限制，即接受上级主管部门的领导，为主管部门行使学校管理的责任。二是对内行使职责和权力，即对学校的教育、教学、人事、财务等的安排行使决策指挥权。从上述两个概念的具体内容中，可以明确地看出两个概念的共性和矛盾，共性表现在二者都与行政关系密切。校长作为学校的最高行政长官是由行政主管部门任命的，其矛盾则突出地表现在学校作为教书的场所，具有自己的特点和发展规律，这种矛盾在共时性的存在中，越发表现出破解的艰难。

二、管理行政化与校长负责制之间的矛盾造成的问题

管理行政化与校长负责制之间的矛盾，具体表现在以下几个方面：第一，校长作为学校独立法人的职能受到严重影响。独立法人的角色定位是校长负责制最核心的内容，只有成为独立法人，校长才能有效行使对学校教育、教学、人事、财务等的统一领导权。校长作为独立法人才可以在学校实施自己的教育理念，行使决策指挥权。然而，由于校长这个法人是由行政管理部门任命的，必须服从、服务于行政部门对他的领导，他必须接受政府部门的管理意志，这不仅是学校管理行政化的原因，也是应试教育愈演愈烈的原因。总体来看，他们的工作都必须围绕着行政化的规范行事。于是，校长负责制中的自主因素从宏观层面被解除了，独立法人的地位被虚化而处悬空状态。第二，教师的自主性被剥夺了。校长负责制即通过发挥校长的智慧和才能，对教师的解放形成一种开放而富有创新的学校氛围。因此，没有教师自主就不会有真正的师生平等对话，没有教师自主，教师的个性化教学和对学生创造能力的培养就会落空，教育的规律和原则就会遭到践踏。而管理行政化在剥夺了校长独立法人地位的同时，也剥夺了教师的自主权。一方面，管理行政化与教育的规律和个性是矛盾的，在学校管理行政化的主导下教师的自主是有缺陷的。另一方面，行政化体制进入学校，学校成员之间便有了明显的地位差别，而一线教师往往处于最底层，“下级服从上级”的思想观念，限制了教师的自主，教育规律所要求的教师自主被管理行政化的指令性和服从性的要求所消解，使教师成了完成行政任务的工具。在这样的背景下，校长也很难严格地按照教育教学规律来规划学校的发展。第三，校长个人素质在有限自主办学空间中的扩张。政府意志通过学校管理行政化对学校的影响是全面的、宏观的，不可能事无巨细、面面俱到地参与到学校具体工作来，因而作为法人的校长并非完全受制于他人。有人说“一个好校长就是一所好学校”。但也可能是“一个不良的校长就是一所学校的悲哀”。在具体工作中，一个好校长要遵循教育教学规律，使学校办学反映教育本质要求体现教育的专业性、自主性，张扬教师的个性特点，使学校工作能够在一定程度上超越管理行政化的约束，得到健康的发展。另一个是“不良校长”会严格按照管理行政化的要求进行管理，使教师放弃自己的教育理念，自觉自愿地成为完成行政任务需要的工具，使学校成为政府意志的实施工具。由于行政化具有强大的现实性和辐射性，因而与“好校长”相比，“不良校长”更多。这些“不良校长”甚至会变本加厉地推动学校的行政化。使学校办学远离教育规律的要求。

三、强化自主与有效监督并举的策略

管理行政化的强力约束，使校长负责制中的自主决策遭到严重的消解。而在学校办学的内部空间中，校长的个人意志又得到了极大的扩张。二者看似相互制衡，实际上却沿着两条不同的路线同时存在并发展着。因此，只有在行政管理中强化自主和在学校办学内部空间中进行有效监督并举，才能最大限度地消除这种矛盾的负面影响，促进校长负责制的有效落实。

1.校长任用方面的综合考查，突出教育业绩和使用中的“放手”。在管理行政化中，行政主管部门对校长的选用，更多的是看重行政经历和行政能力，往往忽略了对校长综合素质的考查，特别是对教育经历和业绩的考查。许多行政部门的领导都意识不到教育是一种具有独特价值观念和文化目标、独特原则和活动规律的专门性事业，既要有管理能力，又要有丰富的教育经验。与此相应，由于他们缺乏对学校工作特性的了解，在对校长的任命中，也不断地运用和强化对校长的约束和限制，使校长成为行政的工具。为了改变这种局面，在校长的选拔和使用上，必须进行综合考查。要从德行修养、管理能力、专业素质等几个方面进行，具体体现在以下五个方面：第一，对教育事业忠诚，有高度的事业心；第二，要有正确的教育思想；第三，要有教育管理能力和科学的管理方法；第四，要有公正廉洁的品质；第五，要有实事求是的思想作风，这些条件是综合的，也突出了教育的特殊性，为学校的健康发展奠定了基础。在对校长的使用中，更应该突出教育自由、开放的规律，减少行政命令对学校工作的干扰，严格落实校长负责制的要求，使校长的聪明才智能够得到充分的发挥。

2.减少行政约束，使校长有充分的自主性。上级行政主管部门不仅在大政方针上对学校办学发布各种指令，而且在具体工作中也在不断地进行强勢的干扰，导致校长在落实责任制的过程中，丧失了许多自主权而成为行政的工具，为此，对于校长的选拔和使用，行政主管部门应采用一体化原则，加强选拔中考查的全面性和具体性，将主要精力用于对被选者承担校长职务的素质方面，一旦确定入选，在使用中就应采用“用人不疑，疑人不用”的原则，减少行政约束，放手使用，使学校的发展能真正按照校长的思路进行。

3.教育主管部门、教师、学生及家长要组成监督小组，对校长负责制进行监督和评价。减少行政约束并非是让校长随意而为，而是要充分发挥校长的聪明才智，办好学校。然而，在行政约束减少，监督机制又没有完善的情况下，校长负责制也会出现问题。一些校长事业心不强，不思进取，使教职工人心涣散，学校工作死气沉沉。还有一些校长热衷于与上级主管部门拉关系，对学校的教育教学工作无所用心，使教育教学质量下降。更有一些校长大权在手，出现私欲膨胀、贪污腐化等问题。建立健全监督机制是有效控制上述现象产生的有效途径。首先，上级主管部门要建立有效的监督考评制度，定期和不定期地对校长的德能进行监督考评，使校长能够始终按照负责制中所规定的行为准则和工作要求行使职权。其次，完善教职工代表大会制度，健全工会组织，对校长责任制的落实进行监督，提升教职工代表大会和工会组织在学校中的地位，并使其能够相对地独立于校长的职权之外。最后，建立健全学生和家长的评价监督机制，构建社区对校长负责制的评价视角。通过学生、家长和社区对校长的监督，使学校的办学更能满足学生学习和发展的要求，通过评价发扬优点，克服不足，使校长负责制更加完善。这三个方面又共同形成对校长负责制的监督评价系统，使校长在这种监督和评价中，既能充分行使权力，又能避免因缺少监督而犯错的情况。

管理行政化与校长负责制是一对矛盾，管理行政化强调约束和服从，而校长负责制则强调自主和个性。在强大的管理行政化制度之下，校长负责制受到了严重的制约，同时，校长负责制又会使一些校长因权力的膨胀而在学校管理中出现种种问题，究其原因就是缺少监督。因而，处理好两者矛盾的最佳方式就是在行政管理中强化自主的同时加强监督。在校长负责制中强化个性的同时加强规范。

（作者单位：广东湛江岭南师范学院）