小学民主治理存在的问题和对策
——以粤东10所小学为例

纪胜辉

（汕头市龙湖区金珠小学，广东汕头 515041）

小学民主治理存在的问题和对策
——以粤东10所小学为例

纪胜辉

（汕头市龙湖区金珠小学，广东汕头 515041）

通过对广东省汕头市、汕尾市、梅州市10所小学在现阶段推进学校民主治理的现状进行调查，发现小学普遍存在民主治理的理念不强、自主管理意识缺乏、教师参与学校管理不多、家长委员会作用不明显等问题，要想改善这样状况，在小学推进学校民主治理，就要增强学校管理层的民主治理理念、健全学校自主管理的制度体系、引导教师参与学校管理、发挥家长委员会的作用、培养学生的民主意识。

现代学校制度；小学；民主治理

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”从管理走向治理，是党和政府治国理政的重大理论创新和实践创新。学校作为当前我国社会系统的有机组成部分，建立现代化的学校治理机制，实现从学校管理模式向学校治理模式的转变，在学校中进一步推进校园民主治理工作，既是深入贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的时代要求，也是推进教育治理体系和治理能力现代化、完善学校内部治理结构，保持学校的创造力和教学活力，提高学校办学水平的现实需要[1]。

民主化是教育民主治理的典型特征。教育治理的突出特征是多主体参与的合作管理、共同管理、共同治理[2]。笔者通过对汕头市、汕尾市、梅州市相关的10所不同区域，分属市属和区属、城区及农村的小学进行调查研究，发现上述小学在民主治理方面已做出了很多的创新和努力，例如有的小学在教学中坚持依法办学的理念，实行协同式创新、内涵式发展和跨越式提升的战略思路；有的小学重视教师参与学校管理，发挥教师主体作用；有的小学建立有家长委员会机制，有的小学推进类似“让每个孩子都发光”的办学理念；有的小学积极争取相关社会单位参与学校管理等等。但是，总体上而言，这些小学普遍在推进学校民主治理工作中，存在着许多迫切需要进一步解决和完善的问题。

一、学校民主治理建设存在的问题

（一）学校管理层的民主治理理念不强

从与学校管理层的对话以及问卷调查过程中发现：有些学校管理层人员对民主治理理念的理解不是很到位，具体表现为个别学校管理层人员在学校管理中往往只动员学生家长参与较低层次、简单的管理活动，例如要求家长协助做好小学生在家庭的行为规范教育和管理等；而对参与较高层次、复杂一些的管理活动持不欢迎、拒绝的态度（约占总调查人员的55%）；个别学校管理人员片面认为“学校管理层老师才是学校推进日常管理的核心，学校的管理是学校管理层的事情、是政府教育机构和老师的事情，而家长更多是简单的协助者身份”。

特别是上述学校的校长（调查中约占40%）对民主管理有些担心，甚至可以说又爱又恨，爱是因为是大趋势、做得好对学校的管理有很大帮助，对自身的管理有很大促进，怕的是吸收家长参与管理需要更高的管理、沟通等知识和技能要求。推进学校的民主治理，学校管理层该朝哪些方面、哪个方向去发展？学校管理层将参与更高层次管理的权力还给教师、家长和学生后，他们有民主参与的精力和能力吗？这些都给学校管理层提出了更高的要求，需要学校管理层进一步去学习领会和熟练运用更多、更高水平的管理、沟通等技能。

（二）学校推进自主管理的意识和举措缺乏

通过查阅有关资料发现，80%的被调查小学，存在学校的章程、相关的发展规划、内部规章制度等，比较格式化、简单化，有待进一步细化和完善。特别是学校的权利和义务、老师的权利和义务、家长的权力和义务、学生的权力和义务、学校的组织架构、课程设计、教学理念、日常管理、后勤管理、教学管理、学校的议事规则、重大决策的出台规则、学校的民主管理和监督问题、学校与所在区域相关的关系等基本问题，要么没有涉及，要么还有待进一步完善。基于学校的教学状况、学生组成和区域实际，对近期学校要达到的教学目标、培养方向和发展途径的发展规划要么没有涉及，要么还有待进一步完善。

（三）教师参与学校管理的深度有待进一步挖掘

一是教师的民主意识和民主能力欠缺。教师是推进学校民主的主体[3]。教师拥有了民主意识和能力，才会将民主真正传递给学生。现在学生接触的信息面广，思维很开阔，但是调查中发现，教师对学生的管理还是以传统的压制方式为主，认为小学生要“听话”为主，孩子们的个性发展受到了一定的制约。如果小学生的民主意识不断提升，那么教师的权威性肯定要受到挑战，教育教学压力肯定会加大。有些教师在民主管理能力上的确有缺失，调查中发现，存在高层次的小学生家长和低能力的小学教师之间的矛盾。

二是教师参与学校管理制度的实施效果有待挖掘。虽然目前很多小学己经建立若干教师参与学校管理的制度，如教师代表大会等。但是相关的会议制度还没有发挥应有的作用，仅仅停留在表面，通过调阅有关会议材料发现，多次教师代表大会的会议议题中，对管理问题涉及的具体议题并不多，实施效果有待进一步深挖。

三是教师参与学校管理缺乏保障机制，也未建立相应的精神激励、物质激励的机制。通过查阅有关文件材料发现，在日常管理细节中，学校为教师提供参与学校管理的软硬件环境较为缺乏，只有10%的学校制订了相关教师参与学校管理的精神、物质奖励的规定。对教师参与学校管理所付出的辛勤劳动缺少物质奖励或精神奖励，对教师主动创新与学生家长的沟通和联系的做法宣传不够、推广不够，客观上也制约教师参与学校管理的积极性。

四是教师工作压力较大，客观上导致参与管理的时间不多，办法变得粗暴。调查中有个案例，某小学四年级有位班主任，承担着语文、英语双科的教学任务，教学效果很好，但教学工作挤占了他与学生相处的时间，他后来坚持调走了。调查中有多个小学存在骨干教师流失、人际冲突不断的个案，往往与教师的工作压力有关。有些教师在工作重压下，就会用简单的方式来处理学生间题，用不民主的方式来压制学生。

（四）家长委员会的作用不强

一是家长委员会的人员构成代表性不足。学校能“推选关心学生成长，有责任心、爱心、自身能力较强，支持学校工作的家长作为家长委员会成员”，但是往往却忽视了家长委员会成员参与学校管理的时间和参与率，通过调查了解到，有相当部分小学家长委员会的家长代表（约有28%）请假的理由基本上是工作忙，参加不了学校的活动，一年内参与学校3次以上活动的家长的比例不到40%，由此造成的家长委员会召开的会议所具备的代表性较为缺乏。而且家长委员会的成员多数由老师指定，很少是通过民主推荐来产生。

二是家长参与意识强而管理能力弱。调查发现：家长虽然有一定的民主意识，但不具备较高的参与学校民主管理的能力。如某小学的家委会每个学期都有活动，学校管理处会将学校的工作向家长做正式的汇报，邀请家长参与相关活动，鼓励家长献计献策。但活动中学校发现，家长基本上都是关注孩子吃得如何、学校的小卖部管理等特别小的事情，甚至有些意见都是无理诉求。

三是家长委员会缺乏内部评估监督相关规定。家长委员会章程仅包括家长委员会宗旨、指导理念、组织机构、分组设置、职责内容、权力义务等基本内容，缺乏基本的日常议事规则、监督和考核制度、相关保障机制、财务管理制度、评优和退出制度等。

四是家长委员会对家长参与的引导作用不够。调查显示，约37%的受访家长，将家校合作的概念仅限于在家里教育孩子遵守日常行为规范，指导小孩完成老师布置的功课，参加学校组织的家长会、大项活动等。对于学校重大决策、日常管理等方面的事项，在实际工作中参与较少（10个学校，2015年家长对学校管理的提议建议仅有共23例）。

五是学校和家长委员会之间的交流途径单一。调查显示，76%的家长表示，家长会是家长参与学校管理、家长和老师双方交流的主要渠道，显得过于单一，呼吁能多一些的交流渠道。

（五）学校不太重视培养学生的民主意识

在调查中发现，学校不太重视培养小学生的民主意识，65%的受调查老师过分强调小学生的“学生身份”，存在要求孩子必须服从老师命令、服务老师教育的片面教育思维，存在培养“乖孩子、听话学生”的片面教育倾向，没有将学生首先作为教育上的平等主体，导致小学生在学校治理过程和老师的日常教育过程中处于“被命令、被要求、被督促”的地位，他们的要求不被重视。小孩子的意见和建议总是被忽略不计、熟视无睹，领导接待日、学生评教、意见反馈等都流于形式，没有真正起到作用。

二、推进学校民主治理建设的对策

（一）增强学校管理层的民主治理理念

一是要进一步提高认识，转变管理理念。“管理”与“治理”从本质上讲，最大的区别就是“管理”更强调加强控制，而“治理”更强调做好服务。随着我国社会、科技、信息、经济的快速发展，人们的思想与行为越来越开放活跃，对学校管理层而言，已无法通过单向的加强控制来实现学校的管理目标。小学是小孩子重要的成长阶段，管理层的管理理念将影响着小孩子健康成才、成长的高度。所以，学校管理层要进一步提高认识，转变观念，在加强和创新学校管理中坚持和运用社会治理的理念，进一步树立以学生为本、提升服务意识的理念，变管理管控为引导疏导，变约束为服务，切实解决老师和学生在教学、学习、生活、情感中的困难，依法维护老师和学生的合法权益，及时回应老师和学生的建议、意见和诉求，积极创造民主、和谐、积极、愉快的教育环境，主动提供与老师和学生的发展和成长相适合的学校管理服务，从而实现学校、老师和学生三者共同的和谐发展。

二是校长本人要增加民主意识，营造民主氛围。校长的民主自觉非常重要。有了民主自觉，才更有动力去营造民主氛围、推动学校民主进程。校长的民主意识强弱，直接影响到学校民主治理的实施成效[4]。所以，校长本人要进一步增加自身的民主意识、管理水平、文化水平、综合素养，充分认识建立和完善现代化的学校治理机制的必然性和重要性，应当有包容的心态和阔达的态度，认真的处理好学校和周边社会组织、学校和老师、学校和家长、学校和学生等各种各样的关系。在工作中，要进一步营造推行学校民主治理工作的良好宣传环境，树立学校的治理离不开老师、家长、学生参与的基本思想，在工作中主动放低身段，转变管理的方式方法，努力团结和激发学校管理层的工作激情，共同投身到学校治理活动中，构建民主和谐的学校环境。

三是进一步建立多主体参与学校治理的机制。传统的学校管理模式一般就是以学校管理层作为单一的主体对学校进行管理，学校系统内的其他组织如教师工会、学生的学生会、学生社团、家长委员会等在学校管理中只起辅助或陪衬作用，教师和学生作为学校主体的地位没有得到充分尊重，教师和学生的主体作用没有得到充分发挥，教师和学生对学校发展的建言献策没有得到充分的理解，家长的意见采纳得不多，由此而发生的矛盾自然也就难以得到及时有效的化解，学校工作在推进中无法得到广大教师和学生的配合和支持，长此以往必然影响学校的发展。所以，必须动员教师、学生、家长、相关社会组织等各方面力量，进一步建立多主体参与学校治理的机制，提升学校治理的合力。

（二）健全学校自主管理的制度体系

一是有法可依，完善学校章程。《中华人民共和国教育法》中明确规定，学校必须“按照章程自主管理”。学校章程，是学校加强机构自身管理，依法接受社会监督的基本依据。学校章程，要对学校管理的基本问题进行一一明确，要有可操作性，成为管理的操作规范。要通过完善学校的章程，增强学校管理层、教师、学生、家长等方面权利、责任的意识，理顺学校治理的机制、规范、运作模式，做到学校严格按照章程实现自身的管理，履行章程赋予的职责，促进学校的和谐发展。

二是完善制度，强化内部管理。学校章程是总的框架，框架下还需要完善内部管理的“承重墙”。例如，要进一步完善学校教师管理、学生管理、后勤管理、议事规则、教代会规定、课程设计规定、学校重大决策出台规则、教学监督管理规定等方面的内部管理制度，在管理过程中依靠制度来管事管物管人，促进学校摆脱管理主要依靠管理层的经验和能力的束缚，转变为管理主要依靠章程和制度，不靠人、靠制度。

三是规划先行，明确发展方向。学校必须基于自身的实际情况，结合当前教育的发展方向，制定科学、切实可行的发展规划，确定明确的办学目的。例如，在调查中发现，有些学校在规划方面，坚持依法办学的理念，实行协同式创新、内涵式发展和跨越式提升的战略思路，推进类似“让每个孩子都发光”的办学理念，发展的方向和规划制定清晰、可操作性强，而且能够稳定、持续推进，客观上促进了学校的快速发展。发展方向和规划的确立，更能进一步凝聚老师、学生、家长、社会各界的力量，提高学校管理效能，促进学校的和谐发展。

（三）积极引导教师参与学校管理

一是学校管理者要充分调动教师的积极性，让教师在学校管理的各领域发挥更重要的作用。学校管理者要改变传统观念的束缚，不搞集权、专权，要充分发扬民主，要提升自身对教师参与学校管理的重要性和重要意义的认识，进一步认识到学校的教学、管理、建设等领域都离不开教师的参与；要经常深入到教师当中，主要了解教师的教学基本情况，加强与老师的沟通，增加彼此的了解、认识，互通有无；要出台激励性措施，调动老师的积极性，引导他们主动参与学校管理，重视精神鼓励，条件许可的情况下配齐物质奖励举措，从而增强教师的归属感和荣誉感，激发教师去做出更多的贡献。

二是加强教师参与学校管理的制度建设。学校要注重进一步建立健全规章制度，对教师参与学校管理的内容、形式、建言献策的步骤、审定程序、奖励措施等予以明确，进一步完善学校管理流程；要注重按制度流程办事，按照约定的制度办事，避免实施过程中出现个别管理层的职权过大，或者个别教师的发言权受到限制；要注重阳光办事、透明决策，坚持公开、公平、民主的原则，重视校务公开、程序公开，使得教师参与学校管理更加深入，发挥更多的作用。同时，还要注重为教师提供参与管理的相关的硬件设备、经费。

三是要加强培训，提升教师参与学校管理的能力。管理是一门科学，需要有相应的管理知识，教师因自身专业的限制，可能个别教师平常很少接触行政管理方面的知识、理念。因此，学校要创造机会，注重培养老师参与管理的能力、技能，主动安排老师参与上级教育部门或当地行政机关部门开展的管理知识培训、政策理论培训，合理利用当地区域党校、大专院校的资源，促进教师有更多的机会、更多的平台去系统学习管理知识，提升他们参与学校管理的水平。同时，学校可以创立类似“教师管理学会”、“管理学习沙龙”等非官方组织，购置相关管理书籍，为教师提供更多理论学习、交流的机会。

（四）充分发挥家长委员会的作用

一是鼓励家长参与学校管理，学校可设立更多类别、更多形式的包括学校官方、非学校官方的家长组织。学校官方的组织，可以包括较普遍的家长委员会，学校管理委员会，家长学校，家长和教师协会，家长会等，这些组织应该有正式的制度，较完备的组织架构，较规范的运作流程；非学校官方的非正式家长组织，可以包括家长因为班级、兴趣、行业、任务甚至家庭住址等因素而自发形成的家长组织，比如各种家长微信群、各种兴趣班群、家长论坛、QQ群、小区家长群等等，上述团体可由各级家长委员会成员率先带领组成，家长自由参与，为学校管理建言献策；官方组织覆盖面广、影响大，而非官方组织更为灵活、在沟通方面更具亲和力，是有益的补充。

二是加强制度建设，完善组织机构，健全家长委员会组织的内部管理体系，促进组织的自我管理、自我提升。家长委员会，学校管理委员会，家长学校，不应是一个虚设的机构，更不是只做表面工作，它应该在调动家长参与的积极性、指导家长参与学校管理、沟通和联系家长、反馈家长的意见建议等方面发挥更多更大的作用。家长委员会能否有效运行不仅受外部政策、其他相关部门的影响，组织机构自身的管理体系建设是组织运作的决定因素[5]。在工作中，应进一步完善家长委员会、学校管理委员会、家长学校等组织的建立宗旨、工作目标、主要工作任务、组织机构建设、人员选举任用办法、经费筹集、使用管理制度、日常会议制度、相关工作监督、检查、反馈制度等等，以保障相关委员会和组织的顺利运行。

三是营造合作氛围，激发家长参与愿望。增强家长参与学校建设的氛围，培育家长参与学校建设的积极性，是做好家校合作的基础。维持较高频率接触，例如通过定期的电话交流，情况报告，家长会，告知书，新闻报道，网站论坛，家访等形式，增进学校、老师与家长的联系，能够帮助家长在参与到学校的管理时，变得更有信心，对学校的政策了解更多，沟通也会更加顺畅。相应的，老师的合作意识也要进一步提升，老师是关键，是激发家长参与愿望的发动机，要定期加强对老师的培训、宣传，促使老师意识到家校合作对于学校治理的重要性，进而推动相关工作落实到位。

四是进一步丰富家校合作的内容。在对相关学校的调查中发现，老师和家长的日常交流，范围还是过窄，主要还是集中在学生日常的学习情况，对于学生在性格、爱好、与同学的日常交往、人际关系等方面的表现，涉及的还是较少。在对相关学校的18位不同年级、不同层级教师的访谈当中，有超过65%的教师表示他们一般与家长的沟通，都是集中在学生日常的学习情况，对学生的性格、行为、爱好等方面表现的讨论不多。所以，我们迫切要进一步丰富家校合作的内容，包括：日常的会议、活动（包括家长会、学校开放日、亲子活动、毕业典礼），邀请家长参与学校课程的开发，邀请家长给班级小孩上课，邀请家长参与学校教学的评估，并举办相关的提升家长技能的培训班（包括家庭指导教育，孩子教育知识、心理学等知识），举办家长交流活动。

（五）积极培养学生的民主意识

从小抓起，注重培养小学生的民主意识，更有利于他们性格的完善，更有利于增强他们的集体意识、逐步形成正确的集体荣辱观，更有利于培养他们的团结协作精神、增强班级和学校的凝聚力。所以，学校要重视培养小学生的民主意识。一是尊重合理诉求、确立平等观念。在上课的过程中，老师要重视学生的差异性、个人感受，要给学生表达自己观点和想法的机会，并鼓励学生勇于展现自己，发表自己的看法。学校和老师要理性、科学地去研究学生的诉求，看学生的诉求背后的理由、原因是什么。在班级的日常管理中，要建立一种平等沟通、相互学习的机制，尽量让小学生把自己的需求、想法充分表达出来，积极推进班级文化建设。二是鼓励和营造学生参与的氛围。要借助主题班会、“少代会”的平台，让小学生拥有更多的话语权。小学生刚开始提出来的建议也很幼稚，但学校和老师要予以鼓励，慢慢地肯定将越来越有价值。对这些建议，学校和老师能解决的必须解决，不能解决的必须有解释。三是探索推进学长制建设。让高年级的同学担负起帮助和指导低年级学生的责任，实现学生间“学习上的自助、生活上的自理、成长中的互助”的教育氛围，在高、低年级学生互动过程中推进“助人自助”、“成长双赢”的自我教育。四是设立校长小助理，在每个班级中民主挑选一位学生，作为校长小助理，定期召开校长小助理会议，听取学生意见建议；有些学校决策会议，邀请校长小助理参与；对各班出现的一些问题，可以代表“校长”向班主任或授课老师直接提出，并参与到学校管理中。

[1]王宁宁．我国公立中小学校内部治理结构研究综述——基于现代学校制度建设的视角[J]．教育科学，2007（4）：18-23.

[2]褚宏启．教育治理：以共治求善治[J]．教育研究，2014（10）：4-5.

[3]杨平．关于中小学民主管理运行机制问题的研究[D]．沈阳：辽宁师范大学，2007：37.

[4]黎波．“学校民主管理委员会”建设的问题与对策研究——以成都市青羊区小学民主管理委员会建设为例[D]．成都：四川师范大学，2009：29.

[5]房倩倩．我国中小学家长委员会的现状分析及改进策略[D]．长春：东北师范大学，2011：39.

The Problem sand Countermeasures of Democratic Governance in Primary Schools——Taking 10Primary Schools in East Guangdong Province

JI Sheng-hui
（Jinzhu Primary School,Longhu District,Shantou,Guangdong,515041)

In the investigation of democratic governance in 10 primary schools in Shantou,Shanweiand Meizhou,some problems as follows are found:the concept of democratic governance is not deep-seated;the consciousnessofself-management isdevoid;teachers seldom participate in schoolmanagement;the role ofpar⁃ent committee is not conspicuous.To solve the problems so as to carry out democratic governance in primary schools,leaders of schools should enhance the concept of democratic governance,perfect the system of self-management,guide teachers to participate in schoolmanagement,exert the role of parent committee and foster students’consciousnessofdemocracy.

modern schoolsystem；primary schools；democratic governance

G 47

A

1007-6883（2017）02-0094-06

责任编辑 黄部兵

2016-05-25

纪胜辉（1971-），男，广东汕头人，汕头市龙湖区金珠小学校长，广东省中小学校长工作室主持人、广东省新一轮“百千万人才培养工程”小学名校长培养对象，教育硕士。