港深河套合作蓄势

焦建

承载多重预期的河套地区合作如愿破局的关键，是两地尽快给管理机构及模式、人员进出及产业发展落实等一系列核心问题找到答案，而非只停留于口号式的“共赢”理念

“以前看对面的深圳是黑灯瞎火，现在却是五光十色。很希望（香港特区）政府能加快审批，加速地区发展。”农历新春刚过，地处香港新界西北区落马洲村的一位张姓村民对前来采访的《财经》记者称。

港深两地政府近日签署的一项名为《港深推进落马洲河套地区共同发展的合作备忘录》（下称“备忘录”）文件，是当地村民产生这一想法的根源。在此之前，落马洲河套及其周边村落人烟稀少，树木繁盛，是多种野生动物及鸟类的理想家园。

根据这一文件，港深将正式携手在河套地区打造“港深创新及科技园”;在港府规划中，其周边村落亦将被占地修建连接该园与地铁间的道路。

因地势优越，合作开发落马洲河套地区的重要性不仅在于提供土地，还能为港深两地的优势有机结合提供可能性。

“一方面能充分发挥香港独特优势、利用香港对外合作的基础，吸引国际科技创新资源进入河套地区;另一方面有利于深圳科技人员便捷进入，积极参与区内科技创新活动，使深港双方科技创新优势与国际创新资源充分对接;同时还可充分发挥深圳市场化程度高、产业配套完善的优势，促进科技成果产业化，催生新的消费市场、满足新的消费需求，大力促进两地经济、科技发展。”深圳市委书记许勤在备忘录签署仪式举行后表示。

但因这项发展规划实际上仍处于“边做边看”状态，涉及两地各自利益考量，在香港政经环境正处于执拗多于合作的态势之下，港深两地能否解决管理机构及模式、人员进出及产业发展落实等一系列核心问题，而非只停留于口号式的“共赢”理念，仍将面临重重考验。

“实际上，两地间近几年合作的最大的难题，是香港和深圳都要想明白自己要干什么，要真正携起手来，而不是打着合作的名义进行各类圈地，否则的话合作不会有真正的突破。”中山大学港澳珠三角研究中心主任陈广汉对《财经》记者称。

河套往事

落马洲河套地区的形成背后，有一段深圳与香港合作的渊源：

深圳河是港深两地间的界河。20多年前，两地曾合作对其进行治理。经“裁弯取直”后，一块面积约1平方公里、原属深圳的落马洲河套地区，变成位于深圳河以南、落入香港界限内。

这块地因此具备了优越的地理位置，其北靠深圳皇岗口岸，南抵香港新界西北区落马洲。且因无常住居民，故开发成本低。依照原深圳市治理深圳河办公室负责人的说法，其有“独具的土地价值，深港合作的先导价值，及共同发展的价值”。

此外，香港中文大学历史系教授何佩然所著《城传立新：香港城市规划发展史》一书分析，河套地区的发展空间不只此地的一块，“（香港）古洞北新发展区可为河套地区提供配套的商业、社区及附属设施。临近落马洲路一带的乡郊社区，也可以提供居住及相关服务设施。”

受此推动，多年来两地对其如何使用的各界建言方案一直层出不穷。

早期的建议，包括在河套范围内设开发区、在港深边境之间设立“特区中的特区”、兴建加工区或大型展览中心、设立边境贸易区等，更多与加工工业及贸易有关，与香港希望借助深圳加工工业的优势及通向内地更大市场的平台优势等有关。

随着时间的推进及深圳各项实力的提升，2004年至2006年，两地间政府层面曾进行过深入的研究与讨论，并于2007年时达成协议：由两地官员组成联合专责小组，以“共同开发、共享成果”原则共同发展这一地区，并共同出资进行土地勘测、工程研究等，这也成为了此后两地间有关合作的标准表述。

时至2008年，两地间更高的合作建议及共识形成，并已脱离加工区及贸易平台的低层次模式，上升到高等教育及高科技研发等高端产业合作。

此时的深圳认为，河套开发将成为深港共建世界级大都会的重要突破口;而香港科技大学前校长吴家玮亦提出，可将河套建设成为“特区中的特区、特区间的特区”，以体现其制度价值。这一观点实际上得到了多位深港学者的广泛认可：河套地区具有十分特殊的性质，必须做那些在香港本土做不了、在深圳本土也做不了、只有在河套才好做的、充分利用深港两地优势的事情。在此基础上，才谈得到双赢。

随后，两地亦曾多次就河套地区开发启动研究及公众咨询，且在每逢两地合作会议召开时均提及相关话题，但各类设想一直是“只听楼梯响，不见人下来”。

造成这一窘境的障碍之一，是此地的业权与管理权分离，两地对其归属有很大分歧。虽然在1997年7月1日时，国务院曾试图通过颁令规定其“业权归深圳，管理权属香港”解决这一难题，但终因无法找到责任主体，导致各项规划无法真正落地。

其次，与大部分靠填海而成的港深另一块合作区深圳前海相比，河套地区既保有多重生物种资源，还与新田、米埔及后海灣形成了一条湿地走廊，这既是冬季候鸟包括黑脸琵鹭的过境栖息地，也是深港间的巨大生态保障。因此，如何获得发展又不过分破坏生态，是各方皆需考虑的难题。

此外，香港中小型企业商会的一位会长在数年前亦曾指出：港府迟迟未拍板发展此地，也因以前有许多厌恶性行业在香港北部边境地区生产，令该区部分土地潜藏了不少有毒物质，港府需要花一大笔资金去整顿，加上基础建设，所需费用不少。“若没有庞大的收益，政府不会轻举妄动。”

事实上，在2014年6月香港方面展开前期工程详细设计时，为了给随后的土地平整及基础设施工程建设做预备，前期工程中就包含了处理河套内的受污染土地、提供临时工程通道及疏减环境影响的措施。

重重掣肘之下，多年来河套地区的发展一直处于“雷声大雨点小”状态。但就在外界几近淡忘此事之时，却传出了两地携手推进开发的消息。此番破局背后，两地各自有哪些新变化？

深圳小九九

推进深圳与香港进行紧密合作，一直是粤港澳合作框架中的一个重要组成部分。

从广东省角度来看，近年来一直有意在CEPA和广东自由贸易试验区等一系列制度创新实践中增添新的内容。而港深间的河套地区合作，实际上有望继澳门大学的横琴校区后，成为另一具有里程碑意义的制度探索。

而在深圳地方层面，与河套地区开发相关的好消息，亦在2016年时不断传出：

2016年7月22日，时任深圳市委书记马兴瑞，在会见香港专业界别代表人士深圳访问团时透露：作为两地间合作的新推进，前海将建香港专业服务大厦，吸引港专才服务前海及深圳企业;此外，河套地区的深港合作也正在推进，不久将有初步结果，料地权归香港，50%的开发权归深圳。

这一表述与此前广东省层面的“实施《粤港合作框架协议》2015年重点工作”相统一。

在相关文件中，广东首次着重提出了要在尊重历史、尊重现实的基础上推进建设深港河套地区。

时任香港特区政府政务司司长林郑月娥，则在今年1月初参与上述备忘录签署时透露：实际到2016年底，经过多次磋商后，双方已就土地业权问题和共同开发机制达成一致意见，为实质性开发河套地区奠定了基础。

目前公开的两地协议内容是：深圳确认香港特区政府自1997年7月1日起依法拥有河套区土地业权，港深双方同时确认，因治理深圳河拉直后，其他的土地业权，原位于深圳市的4幅、共91公顷土地纳入香港特区政府区域范围，至于原位于香港特区政府区域的5幅地皮、总共12公顷范围，拨入深圳市行政区，由深圳市人民政府拥有。

对河套地区由“业权归深圳，管理权属香港”变成无论业权还是管理权皆由港方拥有这一变化，有观点认为深圳方面为实现合作做出的让步较多，并出现了种种猜测。对此，香港特区政府方面称：今次合作不存在任何秘密交易。

综合《财经》记者采访的多方意见来看，这部分应与深圳持续多年的创新驱动的经济转型成果有关，为进一步推动升级，深圳希望借助这一新合作平台满足自身向更高层次转型的需求。

此外，如能尽快将河套地区盘活，深圳也有客观的利益：

按照2015年深圳公布的《落马洲河套地区规划建议大纲》，这一地区被划分为A、B、C三个区域，其中A、B区由港方牵头研究、深方参与;C区则由深方牵头研究、港方参与。对深圳来说，C区距离中心区约3公里，有地铁相连，已是城市核心地带。“在编制C区规划过程中，已充分考虑盘活皇岗口岸、滨河下步庙、福田口岸和福田保税区等周边地区的土地资源。”深圳市规土委在相关介绍中称。

因认定其中蕴藏机遇，深圳已有多家嗅觉敏锐的房地产企业在福田临河套片区附近拿地;深圳地铁亦在河套地区对岸、深圳河畔设有福邻站。

在不久前福田区政府的一次会议上，福田区委书记则透露了该片区未来的产业定位：承接河套地区的配套功能，便捷口岸交通，促进深港城市功能对接和互动，提供深港城市对话的窗口，发展成为集口岸、交通枢纽、商业、办公为一体的综合功能区。

而香港方面也在备忘录中表示，支持深圳将深圳河北侧毗邻河套地区的3平方公里区域规划打造成为“深圳科创园区”。

从另一个角度上来说，与前海相比，河套地区整个面积才相当于其十五分之一，其重要性其实并非简单地“提供土地”，而是将成为深圳地区推动“湾区经济”的重要新抓手。在近几年内，深圳一直在致力于与周边地区协同推动这一新发展理念。

“（深圳）希望以新的经济形态和纽带关系，促进区域内的资源更加高效配置，推进区域经济提质、增效、升级，构建区域协同竞争新优势，提升区域整体竞争力和影响力。”这一概念提出之初，时任深圳市市长许勤在接受《财经》记者专访时称，“在具体步骤方面，深圳将进一步加强与周边区域的联动和合作，包括深化深港、深澳合作，推进珠三角一体化等。”

有学者进一步指出：“河套地区有潜力发展成为上述合作模式的一个试点区域，将来还可向深圳河两岸进一步延伸，构成‘深圳南山科技园—福田保税区—落马洲河套科技园—古洞北科研发展区深港跨境创新走廊，为深港澳大湾区注入创新活力。”

即便只形成“西有前海，东有河套”的深港合作两大支撑点，对深圳已颇具意义：

从功能定位看，前海合作区发展的内涵更丰富，亦有一系列优惠和便利政策;而河套地区则因两地合作发展“港深创新及科技园”，以创新及科技等非金融产业为主轴并适用香港法律和土地制度，或可对前海形成有机配合与叠加。即前者拓展两地金融业、物流业、专业服务业等产业发展，后者拓展两地在高新技术产业方面的合作。

实际上，在深港两地学界多年来的相关研究中，都普遍存在着一种基本判断，即香港基础研究成果卓越，但是在科研成果转化和科技产品制造环节缺失;而深圳则科技创新能力发展迅猛，企业的应用研究成果卓越，但存在基础研究短板。故两地如能以落马洲河套区为平台发展和完善科技創新产业链，模仿硅谷和斯坦福大学之间类似的“产学研一体化”模式，将提升两地的协同竞争力。

“过去，深港合作开发模式偏向于‘甲方和乙方的形式，几乎没有交叉，但河套地区应成为能够借助香港优势的发展平台，探索一种创新的开发模式。”综合开发研究院港澳经济社会研究中心主任张玉阁曾指出。

香港“话事”考验

因解决了河套地区业权与管理权分离的老大难问题，在该地区兴建的“港深创新及科技园”的基建费用，包括平整土地、兴建连接道路等开支，将由香港特区政府支付。因此，在决定未来发展规划方面，香港方面显然具有更大的“话事权”。

而按照港方目前安排，其将对该园区发展采用三大合作原则：即园区采用香港法律及土地行政制度;发展属非牟利，即港深双方不获盈利性收入;双方以共同协商、互利共赢的精神处理问题。

在其背后，皆有谋划：

首先，园区土地平整后，将交予香港科技园公司附属公司发展，而港府将与该公司商讨发展项目的财政安排。这一模式的基础架构是：由香港科技园公司成立附属公司负责上盖建设、营运、维护及管理，最高总楼面面积达120万平方米，当中大多发展成高等教育、高新科技研发设施。

在规范其经营时，港深双方将共同成立“河套区港深创新及科技园发展联合专责小组”，就其发展及运作提供意见，并提名若干成员进入附属公司董事局。据相关部门发言人近日透露：假如有10名董事，港方将提名4名（包括主席），深方提名3名，余下3名则由双方共同提名。

为避免以往香港其他科技园最后沦为“高档住宅小区”项目所引发的强烈争议，此次项目不设住宅，仅安排相关文化配套设施，小部分楼面作为商业用途。

不仅如此，为让园区的发展引入更多资源，香港方面还表示将会为获得两地政府认可的人士提供入境香港的便利。虽然目前具体名额和实际做法未有定案，但据林郑月娥透露，会参考亚太经合组织（APEC）商务旅游签证的做法。

這一安排具有实质性意义。香港大埔墟一家科技制造业企业的人力资源经理就曾向《财经》记者指出：因为近年来香港亦诞生了不少初创型科技公司，它们往往在香港本地进行设计，随后将设计外包给深圳公司开发，过程中外包商经常要派工程师团队来港进行产品实境测试，不仅需多次往来深港，费时费力，“且因工程师往往以自由行身份来港，严格来说是违法的”。

在港深两地合作渐进“两头热”的态势之下，如不出意外，今年一季度结束前，占出资地位的香港特区政府将开展相关工程咨询;二季度，香港城市规划委员会将公布落马洲河套地区分区计划大纲草图;上半年，香港科技园公司将开始筹备“港深创新及科技园”工作。

一旦“港深创新及科技园”落成，将成为香港政府截至目前为止所有相关规划中最大的创科平台。而上述种种措施，正是香港方面为使其避免沦为“大白象工程”所“想清楚了的部分”。

若要细究香港方面此时加强与深圳合作的积极性，在全球市场不明朗因素日益增多、黑天鹅事件此起彼伏的当下，“平稳有余，亮点不足”的香港，近年来的一个迫切的发展思路，便是在保持传统的外贸、金融、旅游等行业优势的同时，因应环境变换、另辟发展突破新路径。

受此影响，香港特区政府为推动创新科技、加力发展经济，近年来频频亮出动作：先后成立创新科技署、创新科技基金、应用科技研究院、科技园公司等。随着香港方面积极性的增加，其与在创新科技发展方面有一系列突出亮点的深圳合作也在增多：

截至2016年11月，有60多个项目为深圳创新科技委员会与“香港创新及科技基金”共同资助的项目，投入的“创新及科技基金”资助金额超过1.5亿港元;今年上半年，香港特区政府还计划推出“创科创投基金”，吸引包括深圳的私人风险投资基金，并以配对形式共同投资于香港的创科初创企业。

但积极性的提升，并不会与效率和成果直接画上等号。实际上，在不少当地学者眼中，香港多年来的“小政府”式产业发展模式，固然成就了其高度自由的市场经济模式，亦使其在有意推动产业发展时，会显出经验不足的短板，亦往往会在舆论中形成“政府做什么都错”、“涉及内地就是‘卖港”等一系列负面认知。

具体到事关落马洲河套地区的一系列发展规划，同样也正在香港引发一系列争议：

在此之前，为了就落马洲河套地区的发展形成规划，香港特区政府曾多次向各界咨询。但除少数业界相关人士外，大部分的意见都指出相关的投资过于巨大，而可能得到的回报不成比例，是一宗非理性的投资项目。

香港立法会信息科技界议员莫乃光就认为，落马洲河套地区仅平整土地已需逾百亿元，整个项目造价随时要数百亿元，而其位置偏远，对大部分香港公司未必有帮助。

“落马洲可能更加难以吸引本地科技员工及公司。政府在缺乏咨询下便保底出钱，还计划日后让认可的深圳人员享有便利通关，这是否是变相割地，用几百亿甚至更多香港纳税人的资源，帮助深圳工业国际化？”这位议员称。

这种观点，亦在一定程度上获得了香港部分传媒的呼应，“如果一个合作项目的目标是双方共赢，深圳方面在发展河套地区所得到的好处实在非常明显，但香港在这个合作中得到的回报，是否大于所需要投入的资源和其他相关的付出？”香港一份严肃类报纸的社论称。

在这种局面之下，深圳民间学者金心异近日亦在香港传媒撰文指出：因香港缺乏相关发展经验，所以涉及到河套开发中双方的角色分配，倘若香港方面片面强调其主导权，可以十分看淡河套的开发。香港方面的开放度以及与深圳方面如何制度衔接，至为紧要。

谈及深港合作如何破题时，香港工商专业联会主席黄友嘉则对《财经》记者称：目前两地关系实际仍未摆脱“你有资源，我求你，但我不相信你”的窘境。如何进一步减少彼此戒心，拿出更多的真金白银进行合作，将是它们间融合加速的重要前提。

凡此诸般争议与思量，实际上并未成为居住在河套地区周边的落马洲村、下湾村的村民们思考的主要问题。对于他们来说，若真将面临“城市化发展与田园生活”的选择，才会是现实生活中的一次考验。

而对于在此租田种地已有数年时间的一位菜农来说，改变已然出现：土地业主已在其半年续约一次的农地申请建丁屋，一旦河套地区加速开发，其势必需要去租种新的土地，届时“又得花上两三年时间的努力，土壤才能得到改善”。