政府补贴培训供需失衡及其治理

欧本谷

摘 要 因培训个人收益的外溢以及弱势群体购买培训能力不足导致的培训市场失灵，需要政府补贴培训加以校正。而政府补贴培训也会因需求评估预测的准确性不足及政出多门的管理体制不顺，而出现有损教育培训公平和财政资金使用效益的培训供需失衡问题。解决这一问题，既需要加强宏观的政策制度设计和体制机制创新，更需要拓宽培训需求表达与需求调查渠道，全面把握培训需求；建立培训利益相关方的合作伙伴关系，齐抓共管培训事业；加强训前训中的咨询与指导，尊重和满足个性化的培训需求；培育泛在的微培训模式，实现培训、工作与生活的深度融合，随需而学，学用结合。

关键词 政府补贴培训；供需失衡；治理

中图分类号 C975 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）25-0045-05

一、政府补贴培训的社会动因

政府补贴培训是指各级政府职能部门因经济、社会发展需要，利用财政资金无偿资助特定人群参加指定项目的培训学习。其惠及对象除各地明文规定的城镇登记失业人员、农村富余劳动力、未能就业高校毕业生，以及符合条件的其他人员外，还应包括纳入财政预算开展的党政干部教育培训、专业技术人员培训、新型农民创业培训等。随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的持续推进，为满足日益增长的人力资源培训需求，我国各级政府补贴培训项目会越来越多，财政资金的投入会越来越大，惠及的培训对象会越来越广。究其动因，至少有两个方面。

（一）校正培训市场失灵，需要政府补贴培训

培训市场失灵，源于培训的正外部性。培训的正外部性是指人们参加培训获得的收益并非完全由自己享用，而是会无偿外溢给社区、社会，为他人带来福利。具体表现为：一是个人通过培训带来的人力资本增量，在改善就业或职业，增加个人收入，提升个人成就感的同时，也减少政府失业救济支出，节省社会维稳成本，进而增加公众的总体社会福利。二是“因培训增强的认知能力和思想解放，会促使人们更愿意尝试新的工作、新的技术，更愿意了解新服务和新产品的潜在价值，从而成为技术变迁中技术创新、新技术采用的带头人”[1]。由此促成的产业结构调整、经济增长方式转变，劳动生产率提高，综合国力增强，自然惠及的是全社会。三是培训结业证书或资格证书所具有的资质识别信号，可以降低人力资源交易成本，助推人力资源优化配置，其结果是个人和社会从中受益。

正是由于培训的正外部性，在劳动力市场完全竞争的情况下，用人单位可能不愿出資提供通适性的一般培训。因为这类培训带来的人力资本增量，会加大员工跳槽的可能，造成培训产权流失。如果为留住员工而加薪，又会抵消培训收益的边际增量，导致培训无利可图。除非员工自愿出资或减薪参加培训，否则这类培训就不可能发生。但事实上，劳动力市场并非完全竞争，信息也并非完全对称，如果潜在的培训对象担心培训质量不高或学非所用；担心学习能力不足以成功通过培训考核；担心培训后不能换取更好的岗位或收入；担心跳槽后的培训价值得不到认可，个人购买培训服务也就难以发生，这就势必造成一般培训的供给不足。更何况城镇失业人员、农村富余劳动力等就业弱势群体，本身就游离于职场，没有固定的工作岗位，也没有足够的培训支付能力，但他们更需要一般培训，以增强就业选择和职业适应能力。因此，解决一般培训的市场失灵问题，需要政府补贴培训。

按照贝克尔（Gary Stanley Becker）的说法，企业更愿意出资开展只适用于本企业需要的专门知识技能的特殊培训，因为这类培训的收益并不会因受训者的跳槽而外溢。但事实上，由于科学技术更新与传递加快，受训者知识技能的融会与迁移，企业要垄断专门的知识技能非常困难，也是得不偿失的。这就使得原本应该由企业提供的特殊培训，企业却并不愿意为之，由此带来的技能短缺，有可能阻碍技术进步和劳动生产率的提高，也可能延缓产业结构调整和经济增长方式的转变。因此，解决特殊培训的供给不足，同样需要政府调控。

（二）维护社会公平正义，需要政府补贴培训

城乡就业弱势群体，经济条件差，支付能力弱，职业不稳定，培训投资的预期收益难以保证，因而一般不会自费参加培训。而现实的政府补贴培训，又存在着明显的“马太效应”，即高学历、高收入、高技能、高职位者，因其所在岗位的技术含量和重要性程度高，利益表达能力强，培训投资的回报率大，获得的培训机会也就越多；而低学历、低收入、低技能以及失业者，因其从业的技术含量低，流动性大，学习能力弱，利益表达机制不畅，培训投资回报率小，获得的培训机会也就越少，由此带来的人力资本存量更低，就业竞争能力更弱，个人处境更加艰难。而我国就业弱势群体的形成又有着深刻复杂的社会原因。长期的城乡二元体制，“农民在户籍制度、教育制度、就业制度、公共服务制度、社会保障制度等方面都存在严重的权利赤贫”。“由于收入低下，加上家庭的负担，农民基本上没有对自身的人力资本投资，缺乏职业培训和技术培训。”[2]城市下岗失业人员，也并非完全是由于个人技术水平、文化程度、工作态度、身体状况等方面的不足所致，而更多地是由于诸如市场经济改革、产业结构调整、城乡劳动力流动、行业技术进步等社会因素使然。当这些社会改革成本或改革阵痛的承受者重返劳动力市场参与就业竞争时，已有的年龄、精力、受教育程度、掌握新知识新技术的能力与水平，都无法与新生的劳动力抗衡。因此，政府对城乡就业弱势群体、弱势产业从业人员的职业培训补贴，不只是扶危济困的善政之举，更是维护社会公平正义的责任担当。

二、政府补贴培训供需失衡的成因分析

彰显培训的正外部性，维护社会公平正义，必须以政府补贴培训的供需匹配与有效运行为前提。但现行的政府补贴培训不同程度地存在着供需失衡问题。一是培训立项决策考虑所辖行业、部门宏观、共性需求较多，对目标群体岗位履职和自我发展的个性需求关注不够；考虑培训的规模、速度、轰动效应较多，对培训的质量监管和成果转化关注不够。二是通识性、理论性培训居多；专业性、技术性培训偏少；集训式、报告式、参观式培训居多，跟岗指导、问题研讨、现场实作等培训形式偏少。三是在职人员培训中，领导干部、业务骨干参训机会居多，非领导干部、非业务骨干参训机会偏少；弱势群体就业培训中，有工作经历的人、文化水平高的人参训机会居多，没有工作经历、文化水平低的人参训机会偏少。分析供需失衡的原因，大致有两个方面。

（一）培训需求分析的准确性有限

首先，培训供需关系是随着经济社会发展、产业结构调整、劳动力供给与培训状况等因素的变化而动态变化的，要及时获取所有的培训需求信息，在技术上是困难的，在成本上也是高昂的。即使获得完全的培训需求信息，从需求响应到培训实施，再到成果转化也是需要时间的，而岗位用人需求往往又是及时的，二者间的非同步性也可能造成供需失衡。其次，在供给驱动的政府补贴培训中，存在着公民、政府、政府职能部门、培训机构、送培单位、培训对象等利益相关方的多重代理关系，培训信息在自上而下或自下而上的传递过程中，经过多重代理人的过滤有可能发生扭曲。因为利益相关方的培训动机是复杂的，培训对象有求知、交友、休闲、“镀金”等需要；培训机构有扩大规模，降低成本，利润最大化的本能要求；政府主管人员有政绩彰显、职务升迁、权力寻租的自利冲动等。第三，受劳动力供给数量、质量及劳动力成本等因素的影响，不同技能水平的劳动力很可能从事同样的工作，这也使得培训需求分析变得更加复杂。同时，技术进步带来的生产与服务自动化，管理手段现代化，也可能弱化劳动力的数量与质量要求，从而降低培训需求。

（二）政出多门的粗放式管理

我国政府补贴培训大多由各级政府职能部门（包括有关党务部门）和群团组织分头立项开展。作出这样的制度安排，考虑的是不同行业、产业，不同社会群体培训需求的差异性，以及由此提出培训管理的专业性，也有助于调动各行各业自主开展培训的积极性和创造性。但在运行过程中也暴露出一些问题：一是政出多门、各自为战，各种培训“工程”“行动”“计划”目标交叉，内容重叠，资金分散，培训资源低水平重复配置。如，政府的涉农补贴培训项目就分散在农业、教育、科技、劳动、扶贫、工会、妇联、共青团等众多部门，不仅统筹、协调、监管困难，而且送培、选培也受到隶属关系和选培信息的困扰，甚至个别培训机构趁机多头虚报、重报学员名单，套取培训补贴资金。据2009年4月20日的《人民日报》报道，自2008年以来，贵州共查处农民工培训造假案150余起，有的培训学校骗取国家补贴资金上千万元。二是政府补贴培训的立项决策，大多基于主管部门的经验判断，缺乏深入细致的需求分析，缺乏行业协会、专家、公众、培训对象的广泛参与。即使进行需求分析，也大多限于目标群体自我报告式的问卷、访谈，受调查对象样本大小和反思能力等因素的影响，真实的培训需求未能完全识别。三是一些政府职能部门“政”“事”不分，既是培训的决策者、管理者，又是下属培训机构和职业鉴定机构的直接领导者，势必造成公共培训资源的垄断，导致“乱办班”“乱发证”等现象的产生。四是政府补贴培训的成本估算和效用评估，在缺乏完全信息和有效手段的情况下，很难做到客观、准确。有可能诱发政府职能部门自利性的培训扩张冲动；有可能造成培训机构在项目投标中弄虚作假，或在項目实施中偷工减料；有可能把培训当福利，送人情，该训的去不了，不该训的常常去，出现参训“专业户”；有可能出现当补贴夸大的需求偏好受到机会成本和培训质量的双重影响时，实际参训情况却每况愈下。

三、政府补贴培训供需失衡的微观治理

治理政府补贴培训供需失衡的关键在于，需求主导，供需适配，统筹兼顾，确保质量。为此，需要宏观的政策制度设计和体制机制创新，也需要微观的需求驱动策略和质量保障措施。

（一）拓宽培训需求表达与调查渠道，全面把握培训需求

一般认为，需求是现实状态与期望状态之间的差距。需求因差距而产生，差距随需求的满足而消弥。培训需求也就是通过培训可以消除目标群体在知识、技能、行为、态度、绩效等方面应然与实然之间的差距。这种差距又由于目标群体自身的素质、生活境遇、履职要求、社会角色的不同而变得复杂，这就要求拓宽需求表达和需求调查的渠道，全面把握培训需求。

就体制内而言，现行的代表制度、调研制度、听证制度等，都是培训需求的民意收集和表达渠道，只是过去在这方面关注不够。如，各级党代表、人大代表、政协委员在联系群众、参政议政过程中，就应把反映经济社会发展与就业民生改善中的政府补贴培训需求，特别是就业弱势群体补贴培训需求作为重要的参政议政内容，并为此开展广泛深入的调查研究。这既是代议制的本质要求，也是社会弱势群体表达诉求，争取自身利益，影响公共政策取向的主要依靠力量。比如，政府的基层组织，包括村委会、居委会，也应定期向当地居民、用人单位和各种社会组织征询政府补贴培训意见，并及时汇总分析，供上级政府职能部门决策参考。同时，政府职能部门也应把科学、规范的培训需求调查作为培训立项决策的前置条件，并制度化地确定下来。为防范培训需求调查中的主观主义、经验主义和培训利益部门化的干扰，还可以通过课题立项或项目招标等方式，委托第三方专业机构开展需求调查与评估，或就相关部门提出的培训需求作出有效性和可行性鉴定。

就体制外而言，一是从大数据中定期分析捕捉培训需求信息。个人通过智能手机、电脑等电子终端设备进行泛在的网络学习，会留下大量的个人信息、页面停留时间、访问信息类别、访问记录情况。通过对这些信息的深度分析，可以及时捕捉培训需求，并据此定制个性化的培训服务。二是各种社会团体和行业协会，要定期收集、分析、发布所属部门或行业的培训需求信息，并定期就政府补贴培训的对象、目标、内容、途径等与政府协商对话，形成培训的多主体治理。三是建立政府职能部门横向联系、上下互通的智能化培训信息共享平台，借此收集、发布、反馈培训供需信息，提供网上培训资源，开展在线培训服务，并建立政府统筹下的参与方理事会治理结构和用户满意度评价机制，不断加强平台的建设、使用与管理。

（二）建立培训利益相关方的合作伙伴关系，共同满足培训需求

培训对象社会角色的多样性，培训内容涵盖领域的广泛性，培训质量受制因素的复杂性，培训成果转化条件的协同性，决定了政府补贴培训要回应多方面的诉求，满足多方面的需求，为此必须建立包括政府、行业协会、用人单位、培训机构、培训对象等利益相关方的合作伙伴关系，以期整合诉求，凝聚共识，优化资源，协调行动，共同推进培训事业发展。如英国根据1973年的《就业与培训法》，在国家就业部下设由工业联合会代表，职工大会代表，地方政府代表，教育界代表组成的人力服务委员会，负责制定培训政策、培训标准和考试大纲；筹措并划拨培训经费；开展培训咨询与服务等工作。保守党执政后，废除人力服务委员会，建立由企业、培训机构和社会团体组成的非官方性质的地方培训与企业理事会，负责制定培训计划，管理、协调各类培训项目。德国的公共就业培训实行三方协作：工商协会和雇主组织负责根据用人需求，制定培训与考核标准，验收培训成果，提供就业机会等；工会负责维护学员的培训权益；政府主管部门负责培训政策制定、经费划拨和统筹协调等工作。澳大利亚的行业技能委员会，也是由企业雇主代表、工会代表、行业协会代表及职业院校和培训机构代表所组成，主要负责收集、整合培训需求，开发更新培训包。在我国，也应建立国家、省（市）、县（区）不同层级的、由利益相关方参加的政府补贴培训委员会，负责对政府补贴培训重大问题的讨论与研究，并就培训项目的立项、成本分摊、购买服务、质量监管，绩效评估等提出指导性意见，供有关部门参考。

（三）开展培训咨询与指导，尊重个性化的自主选择

为消除因自我意识局限和信息不对称影响造成的参训盲目性，尊重培训对象的主体地位，满足个性化的培训需求。一是开展咨询式培训。通过训前咨询，帮助受训者特别是就业弱势群体，获得培训与就业的相关信息，引导他们理性分析自身的起点、潜力与差距，化解他们参训交往中的畏惧、自卑心理。在英国，凡前来职介中心申领求职津贴或求职的人员，该中心都会指定专人为其提供就业选择、职业生涯发展、经验兴趣能力测定等方面的服务，并据此提出个性化的参训意见和建议。如，对工作信心不足的失业者，开展心理咨询与指导服务；对缺乏工作经验的失业者，则采取就业指导与工作尝试相结合；对缺乏基本技能和工作能力的失业者，则重点开展技能训练服务项目；对有意自我创业的失业者，则帮助他们开展自我能力评估，制订创业计划，提供创业跟踪咨询与指导服务；对希望获得某种国家职业资格的受训者，则指导他们自主选学对应的课程模块或单元。

二是开展诊断式培训。通过训前诊断，认可先前的知识经验，评估学习的起点和基础。如，英国再就业培训中的学习起点评估，一般先由受训者提供能证明自身知识技能的证据材料，如设计过的图纸，制造出来的产品，经过认可的学习成绩证明，等等，然后经过核实并鉴定其业已达到某种国家职业资格标准的程度后，再将尚未达标的余下部分作为增值性培训内容重点学习，以提高培训效率。又如，在法国，由心理、生计、培训等方面的咨询人员对受训者的技能进行评估，以帮助他们选择合适的培训课程。并通过与企业合作，开发不同工作领域的培训体系与培训课程供受训者选择。

三是开展自选式培训。如，荷兰、比利时的公务员培训计划，是由公务员本人与上司协商后确定，培训内容一般要与岗位工作有关，或对职业发展有帮助[3]。上海市规定，凡符合条件的培训对象可以从有关部门定期发布的《政府补贴培训目录》中，自主选择参训项目。英国、法国的再就业培训课程大多是以模块或单元的方式来设计的，学员可根据自己的需要，或在指导人员的协助下选择和确定合适的学习模块。现在越来越多的地方，将政府培训补贴以“代用券”的形式发放给目标对象，由他们自主选择培训机构、培训项目、培训内容。开展自选式培训，要求培训对象具有较强的信息收集能力与理性选择能力，为此，加强信息公开与咨询指导，对套取培训补贴的非理性行为要严加问责。

（四）培育泛在的微培训模式，随需而学，学用结合

泛在的微培训模式，是人们借助互联网随时随地获取并学习、交流所需知识点或知识模块的一种开放性培训方式。一个个散状的知识点或知识模块，基于培训的目标要求，最终能聚合成具有内在联系的知识体系。这种工学结合、学用结合的碎片式学习，能及时转化培训成果、增强学习动机、化解工学矛盾。一是利用现代网络技术，将业务知识模块与其业务流程集成，方便人们做中学、学中用。如，戴尔公司德克萨斯州的生产线上，每个工位都装有监控器并配有完整的说明和提示。当装配工需要帮助时，有关该产品的装配说明就显示在工位的计算机屏幕上。并且，在生产线测试阶段發现的错误立即被传送到网络计算机上，然后发送给所有测试人员及装配这一产品的员工，提醒他们应该立即学习什么、注意什么[4]。也可以因陋就简，将不同业务流程所需的知识点分发到岗位人员的电子邮件中，或者嵌入到他们每天所登陆的个人网页中，以方便其查找与学习。二是依托无线网络和多媒体技术，利用智能手机等移动终端，随时随地进行线上线下的学习交流。其可以是基于短消息的移动学习，如发送短小精悍的培训内容，有关培训的课程通知、考试安排等；也可以是基于微信、微博、QQ群的培训内容学习与交流、互动；更多的是通过手机等移动设备上网进行信息浏览、资源搜索和学习交流；还可以将学习内容下载到移动学习终端进行离线学习、讨论；还可以通过在培训教材、设备上粘贴二维码的方式，供人们随时扫描、学习其中的内容等[5]。

参 考 文 献

[1][荷]图季曼.教育大百科全书﹒成人教育（下）[M].重庆：西南师范大学出版社，2011：394-397.

[2]俞萍.重庆市贫困人口受教育状况与教育公平[M].北京：中国社会出版社，2007：91-92.

[3]翁文艳.国外领导教育与培训概览[M].上海：华东师范大学出版社，2008.

[4]陈建安，仇一颗.动态环境下组织内部决策权配置的理论与方法[M].长沙：湖南大学出版社，2010.

[5]蔡建春.无线互联时代移动学习在企业培训中的应用研究[J].无线互联科技，2015（2）：27-28.

On the Imbalance between Supply and Demand of Government Subsidy Training and Its Governance

Ou Bengu

Abstract Due to the failure of training market resulted from the overflow of personal benefits and the deficiency of vulnerable groups training purchasing power， it is necessary that government should offer the training subsidies to correct the problems. Because of the inaccuracy of assessment prediction and the conflicting policies from different departments of the management system， the governmental subsidies will suffer from the imbalances of training supply and demand which will damage the equality of education and training and the use of financial funds. To solve this problem， we need to strengthen the system design and mechanism innovation of macro policy， establish the partnership with related training parties to coordinate in this business， strengthen the counsel and guidance before the training during the training to respect and meet the personal training requirements， cultivate the micro training mode to achieve the profound amalgamation about training，working and life， so as to combine the study with demand and use.

Key words government subsidy training； imbalance between supply and demand； governance

Author Ou Bengu， associate professor of Southwest University（Chongqing 400715）