转基因食品风险防控的法律规制路径研究

李 杰

转基因食品风险防控的法律规制路径研究

李 杰

法律规制转基因食品风险防控，对预防转基因食品潜在安全风险，促进转基因食品产业化发展具有重要意义。加强对转基因食品风险的防控，应坚持环境保护原则、风险预防原则、知情选择原则和国际合作原则。借鉴国外转基因食品风险防控立法经验，认为我国转基因食品风险防控的法律规制路径包括：完善风险评估制度、转基因食品标识制度，建立转基因食品召回制度，完善政府监管体系和社会监管体系，完善转基因食品风险防控的国际合作机制。

食品安全；转基因食品；风险防控；法律规制；监管

转基因技术在解决食物短缺、节约能源等方面发挥着越来越重要的作用，但转基因食品对人体健康和自然环境等的潜在影响尚无定论。因此，依法预防转基因食品潜在风险显得尤为重要。

一、转基因食品的风险防控

转基因食品，通常是指提取某些生物的基因，利用现代分子生物技术将其转移到其他物种中，改造生物的遗传物质，使其在形状、营养品质、消费品质等方面向人们所需要的目标转变，从而形成的可以直接食用或者作为加工原料生产的食物。简言之，转基因食品就是运用基因工程技术改变基因组得到的动物、植物和微生物制成的食品和食品添加剂［1］。对于转基因食品，目前尚未有官方的说明或科学的证据证明它一定会导致人体和环境的损害，也没有足够确切的证据能够否定它的致害性风险。

（一）转基因食品的潜在安全风险

转基因食品是通过转基因手段对物种进行人为干涉而形成的，此阶段改变了物质的特性，可能导致食物链和自然系统产生难以估计的变化。因此，大量引进转基因物种会对自然系统的平衡与保护造成破坏。从目前的研究结果来看，转基因生物对生态环境的影响主要表现在基因污染对其他物种的影响［2］。但因为受实验技术等条件限定，转基因食品给环境安全造成的风险可能要经过较长的时间才会显现。

实验证明，转基因食品对人体健康安全具有潜在风险，具体包括毒素问题、过敏反应问题、养分含量问题和对抗生素的抵御程度，其中，毒素问题和过敏反应问题尤为突出。大多数传统食品也含有毒性物质和抗营养因子，但这种因子在某种程度上能抵御病原菌的入侵。在转基因食品再生产中，因为基因的移植使这些因子过度产生，反而沉淀出毒性，最终对人体健康产生危害。相关科学研究还发现，转基因食品易对过敏人群产生不良影响［3］。

（二）转基因食品的风险防控原则

风险是指潜在的危险状态，不仅包含该危险爆发的可能性和不确定性，还包括其造成的危害性后果。所谓风险防控原则，是指如果怀疑某种活动可能对人体健康或环境造成伤害性后果，那么就应该在该后果发生之前而不是获得确切证据后采取行动。结合经济利益因素，转基因食品的风险防控应坚持以下原则：

第一，环境保护原则。环境保护是为了使自然资源得到可持续的开发和利用，避免造成环境质量下降与生态损失，以平衡社会经济发展和环境为宗旨采取的经济、政治、文化及科技等方法手段的通称。转基因作物主要是通过将某种物质移植进作物而形成，这些物质可能会因为某类植物的花粉飘起而飞至其他作物中，因而可能造成基因污染，改变植物和微生物的成长和繁衍过程，破坏物种多样性和自然环境。

第二，风险预防原则。食品安全风险预防需依靠风险分析。风险分析是防控食品安全风险的必要手段，能提前发现风险、判断风险，再对症下药防范风险［4］。根据该原则，食品安全范畴的风险有两大来源，即自然风险和人为风险。国际上承认的风险分析包含风险评价、风险监测和风险交流，三者有效衔接能降低风险发生的可能性［5］。

第三，知情选择原则。众所周知，在市场交易或者销售过程中，对于众多消费者而言，其知情权的保障至关重要。针对转基因食品这种新产品，需要借助标签向消费者说明其真实且详尽的信息，消费者在完全了解的情况下进行自主选择。

第四，国际合作原则。基于转基因食品安全问题的非确定性、跨国性和恒久性以及生物学的科学性，处理这一难题的战略应是系统的、多层次的，任何一个国家都不能够置身事外。世界各国应当相互吸收借鉴规制转基因食品安全的相关规则，增强国际合作，共同致力于该问题的解决。

二、国外转基因食品风险防控的法律规制

（一）美国转基因食品的风险防控机制

美国是最早建立转基因食品产业的国家，其转基因作物种植面积最广，但实施的却是相对宽松的法律监管模式。美国行政部门秉持的信念是“科学是管理体制的基础”，将“可靠科学原则”确立为规制该市场在理论上的立足点，认为只有当存在可靠的科学证据证实风险的确存在并可能造成侵害时，政府才可以采取管制措施，而且这些措施以必要为限度［6］。美国转基因食品的责任机关是农业部、环境保护局和食品药品管理局，其中最重要的是食品药品管理局。它的主要工作是确保美国国内生产和进口的食品等的安全性，同时要对植物新品种（包含转基因作物）加工食物的保险系数和营养含量作出预估。转基因生物与富含转基因成分的食品上市前要经由该部门审批。

在转基因标识方面，美国坚持“可靠科学原则”。早期，对于转基因食品标签的监管采取“实质等同”原则，同等对待转基因食品和传统食品，将转基因食品的标识简单归入目前施行的食品法律体制，不给予特别规制［7］。这种原则也直接导致了自愿标识制度的形成，除了包括过敏性物质或食品构成部分存在安全性风险的转基因食品需予以突出标明以外，法律没有限定需贴上转基因食品的标签。与美国自愿标识制度相配套的是，转基因食品的上市审批制度采用自愿询问程序，由食品药品管理局附属的食品安全与营养中心提供许可证。但实践中，未经食品药品管理局允许的食品基本没有市场，且进入不了流通领域。这符合由自愿咨询程序转变为强制性上市审批程序的趋势。

（二）欧盟转基因食品的风险防控机制

欧盟对转基因食品的管控非常严格，其原因可能与欧洲数次由食品安全隐患造成疾病肆虐有关。例如20世纪末，英国出现过疯牛病，法国因可口可乐造成大量儿童患上溶血病。与美国恰恰相反，欧盟监管转基因食品坚持“预防原则”，认为如果存在严重的损害威胁或者可能发生的损害后果不可逆时，缺乏充分的科学依据不能成为推迟采取预防措施的理由［8］。欧盟对转基因食品采取强制标签制度，只要食品是由转基因物种构成或者食品组成部分里有转基因物种的，都应予以注释，而不管转基因食品和传统食品是否存在实质同等性。这样做不仅能保障消费者的知情权和自主选择权，还能够使进入市场的转基因食品在所有阶段都可以被快速追踪。

对转基因食品的上市，欧盟执行的是成员国和欧盟双审批程序。这意味着某种转基因食品要想在欧盟成员国上市售卖，生产者或经销商首先须向该成员国的主管机构提交申请。符合该成员国设定的标准，并经由欧盟委员会通告所有成员国，在各成员国没有反对意见的情况下，该转基因食品才能在欧盟范围内上市并售卖。这种双层审批的制度对转基因食品的把关更为严格。欧盟还设立了转基因食品追溯制度，这一创举被形象地称为“从农场到餐桌”的追溯体系，即从加工至流通全程都可以追溯食品的生产源头。

（三）国外的风险防控法律规制对我们的启示

首先，要以保护本国利益为根本出发点进行法律监管。美国之所以采取较为宽松的监管方式，是由于其致力于保持在生物技术方面的领先地位，追求转基因食品的国家利益。我国目前可采用在严格监管前提下鼓励发展转基因食品模式。

其次，法律监管模式的选择要立足现有制度。欧盟设立的转基因食品上市程序较严苛，重要原因在于欧盟缺乏产品责任大数额索赔制度，大部分监管义务需由政府担负，因此会通过规定较严苛的手续来保证食用群体的合法权益不受侵犯。

最后，美国和欧盟的转基因食品监管方式凸显了风险控制原则的重要性。相较过于开放的美国模式和过于保守的欧盟模式，我国既不能对转基因食品市场放任不管，也不能完全限制、止步不前［9］。

三、我国转基因食品风险防控机制的不足

（一）我国转基因食品风险防控机制的现状

我国有关转基因的法律法规，最早的是1993年由科技部出台的《基因工程安全管理办法》。但由于缺乏细致的规则，实施效果并不理想。1996年，农业部制定了《农业生物基因工程安全管理实施办法》，提出了对转基因食品进行安全性评估的需求。2001年，国务院制定了《农业转基因生物安全管理条例》，规定建立转基因食品的生产许可制度、安全评价制度以及经营许可制度、进出口贸易制度等。为了贯彻该条例，农业部很快公布了3个落实性文件：《农业转基因食品进口安全管理办法》《农业转基因食品安全评价管理办法》《农业转基因生物标识管理办法》。在此基础上，国务院卫生行政部门2002年颁布《转基因食品安全卫生管理办法》，进一步明确了消费者购买转基因食品的知情权。2009年发布的《中华人民共和国食品安全法》明确了转基因食品的风险评价、标识制度等，首次对转基因食品安全监管工作提供了法律支持。2015年修正的《中华人民共和国食品安全法》规定，生产经营转基因食品应该依照要求进行标示。除了上述国内法律文件，我国还签署了一些与转基因食品安全有关的国际公约。

我国转基因食品的管理机构主要是国务院科技行政部门、农业行政部门和卫生行政部门。国务院科技行政部门主管基因工程安全的宏观协调；农业行政部门主要负责全国农业转基因生物安全的监督管理，对转基因生物、转基因产品的环境影响与加工经营中的安全性进行评估；卫生行政部门负责食品安全风险监测和风险评估，对非传统原料制成的食品进行核准。同时，相关部门内部还设立了领导小组、委员会，协调相关工作。例如国家农业转基因生物安全委员会，负责农业转基因生物的安全评价工作。

（二）我国转基因食品风险防控法律规制的不足

1.立法规制不足

第一，立法层次低，且对转基因食品的关注点集中在技术水平方面，对食品安全和潜在风险的关注明显不足。

第二，相关概念模糊。以转基因食品安全的评估为例，我国采取的是分级监管的方式，应设立与各级别相对应的安全评估标准。目前，比较重视转基因食品对生态环境方面的影响，而关于它对人体健康方面的影响却重视不够。

第三，有关具体规定待完善。例如，国务院卫生行政部门公布的 《转基因食品管理办法》第3条规定：“转基因食品作为一类新资源食品，须经卫生部审查批准后方可生产或者进口。未经卫生部审查批准的转基因食品不得生产或者进口，也不得用作食品或食品原料。”该条规定表明，转基因食品上市之前应报卫生行政部门审批。但该办法第8条又规定，“转基因食品食用安全性和营养质量评价采用危险性评价、实质等同、个案处理等原则”。在转基因食品安全性评价标准上采用实质等同原则，可能造成审批制度的不透明。

2.监管体系不足

第一，监管环节协调度低。对转基因食品的监管，按照当前的规定是由科技行政部门、农业行政部门和卫生行政部门分工负责、相互配合，但实践中，转基因食品的大部分信息由农业行政部门掌握，而农业行政部门只能从源头上进行控制，无法全面地保证转基因食品的安全性。

第二，监管评价标准不统一。立法层面的不规范也造成了监管层面的不统一。我国没对转基因食品制定全国性强制性统一标准，转基因食品安全的测评体系中17个通用的安全评价标准，都是由行业协会或部委制定和推荐使用的。这些标准在检测方式上存在很大差异，在测试方法上受限于检测环境，可执行性不强，缺乏公信力。

第三，监管部门之间缺乏协调统一。在转基因食品安全的监管方面，包括三大主管部门在内的多个管理机构都有不同程度的介入，法律法规也对其各自的职能范畴做出了明确规定，但在实践过程中，往往会出现多个部门重复工作和相互推诿的现象。

四、加强转基因食品风险防控的路径

法律规制转基因食品风险防控，有利于增强对转基因食品潜在风险的防控力度和效果，促进转基因食品产业健康发展。借鉴欧美国家转基因食品风险防控机制，我国转基因食品风险防控应当从立法规制和监管体系等方面进行完善，具体包括：完善风险评估制度，完善转基因食品标识制度，建立转基因食品召回制度，完善转基因食品风险的政府和社会监管机制，完善转基因食品风险防控的国际协调合作机制。

（一）加强立法规制

1.完善风险评估制度

根据《食品安全法》的要求，成立专家委员会，专门负责开展食品安全相关评估项目。当前，管理部门根据转基因食品检测水平将评估的风险规定为7个等级，风险随等级增加而递增。若评估确定为7级风险，则应当禁止生产和销售。完整有效的风险评估机制还应该包括对转基因食品的风险监测。风险监测是指主管部门在食品投入市场后，对其安全性展开长时间的持续监督，且必须将监测结果向消费者公示。这一做法可以使该类食品的隐藏危险提前被发现，减少食品安全事故的出现。但我国现行法律划定的强制监测范围未涉及转基因食品的风险问题。针对这一缺失，建议对转基因食品适用电子监管码制度，以便对食品源头进行追踪。另外，建立风险信息交流制度可以节约监管部门的监管成本，帮助消费者科学合理地选择食品，对完善转基因食品安全的风险评价制度也很重要。

2.完善食品标识制度

商品标签的作用在于向消费者传达商品信息，保证消费者充分了解商品。我国出台了多部法规，增加了对食品标识的监管力度。除美国等个别国家实施自愿标识制度之外，世界上大多数国家选择了强制标识制度。而我国对于何时需要进行标识没有确切的规定，一般做法是规定只有不包括转基因生物或者没有检测到转基因成分才无需贴上标签，但这种笼统不明确的规定不仅与当前的技术检测水平不相适应，还与国际通行的做法背道而驰，实际施行过程中存在重重阻碍。对此，建议采用设定最低阀值的做法，对阀值低的食品不必标识，而高于最低阀值的必须强制标识。除此之外，标识的内容也应加以规定。转基因食品的标识内容应包含但不限于以下几项：转基因元素的来处、转基因元素占的比例、添加转基因元素的环节、现有技术可检测到的潜在危险性、安全指数等［10］。

3.建立转基因食品召回制度

我国《食品安全法》规定，未达到相关食品安全标准的食品必须召回。生产或销售者一旦得知自己生产或经营的产品未达到法律设立的标准，就应立刻召回；同时，要用通告的方式告知公众，并将产品的召回和通告情形予以详细记录与备案。需要召回的转基因食品主要包括以下几类：第一，生产者和经营者所生产、经营的未达到国家相关法律要求标准的转基因食品；第二，国内目前尚未发现风险，但其他国家已经发现风险的食品；第三，在监管机关评定中被认定为具有风险或不符合标准的；第四，其他需要被召回的转基因食品［11］。对召回的转基因食品的处理也不容忽视，应当严格按照程序销毁，并注意销毁举动是否会对周围生态环境、人文环境造成影响；然后要及时将处理进度和结果向监管部门汇报，将相关信息向社会公布。

（二）完善监管体系

1.完善政府监管体系

随着转基因食品监管机构的日益增多，重复管理和管理疏漏现象时有发生。监管冲突一旦出现，会严重损害政府权威与公信力，安全标准执行难以达到理想状态，严重影响转基因监管的权威性和安全性［12］。加强转基因食品风险防控，不仅要在立法层面统一转基因食品安全追责制度，更要在执法中明确各部门的职责。各部门应加强自身监管能力建设，着力提高执法人员素质，建立综合执法制度，切实提高依法对转基因食品风险进行防控的实效。

2.完善社会监督体系

对转基因食品的监管主要依靠国家强制力来实现。转基因食品监管也是一项社会性的系统工程，国家监管需要社会环境的优化为其提供良好的环境助力。社会对执法过程及结果的监督能够督促主管部门严格依法办事，提高执法水平。完善社会监督机制可采取以下3种途径：第一，实行公示制度和警示制度，建立完备的社会信用体系；第二，发挥媒体在舆论监督方面的积极作用，增强媒体监督力度；第三，重视发展社会中介组织，改变各主体在转基因食品安全防控中信息掌握不对等的现状。

3.完善国际协调合作机制

转基因食品的风险防控是发达国家和发展中国家共同面临的社会问题和生态问题［13］。我国在转基因食品风险防控方面经验不足，应充分研究借鉴其他国家的经验，如美国推行转基因食品产业化的经验。充分利用先进的科技资源，注重转基因食品风险防控领域的国际合作，加强转基因食品风险防控的国际协调，更好地保障我国食品的安全性。

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（编辑：王苑岭）

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1673-1999（2017）07-0018-04

李杰（1979—），男，硕士，安徽农业大学人文社科学院讲师，研究方向为农业法、科技法。

2017-04-25