印度城市贫民住房问题治理之弊及其启示

汪建强

印度城市贫民住房问题治理之弊及其启示

汪建强

中国和印度同为处在城市化快速发展中的人口大国，面临着相似的城市住房危机。分析印度关于城市贫民住房问题的应对政策，提出我国城市住房保障建设的建议。

印度；城市贫民；住房建设；治理政策

与我国同为人口大国、同处城市化快速发展之中的印度，面临严峻的城市住房危机。以下就印度应对这一危机的实施政策进行分析，提出我国城市住房保障建设的建议。

一、印度城市住房危机概况

印度是全球住房危机最严重的国家之一。印度的孟买等大城市充斥着庞大的贫民窟以及各种低劣“住房”。印度住房与城市扶贫部调查显示：2001年全国城市贫民窟人口为7 526万，2011年升至9 306万，占城市总人口的1/4；涉及家庭约1 878万户，其中，56万户（3%）处于无家可归、街头露宿状态，94万户（5%）住在用竹子、泥土搭建的简易窝棚里，227万户（12%）住在早该被废弃的住所中（房龄已达40年以上），剩下的80%家庭居住异常拥挤，低于正常生活的标准（比如夫妻被迫与家里其他成年人共居一间卧房）；按家庭经济收入看，1 055万户（56.18%）属于最低收入阶层，741万户（39.44%）是低收入阶层，二者比重超过95%，剩下的82万户（4.38%）属中等收入阶层。特大城市的贫民窟人口比例居高不下，例如，孟买贫民窟人口超过总人口的2/3，加尔各答超过1/3，新德里超过20%。该部发出警告，如果印度政府不设法缓解城市住房危机，到2017年，城市贫民窟人口将超过1亿。联合国人居署的研究数据更加令人悲观：印度贫民窟数量年均增长高达6%，每年新增贫民窟人口440万，2020年印度贫民窟人口将达2亿。

二、印度的相关治理对策

面对城市住房危机不断加剧，印度政府实施了诸多应对政策，其中虽不乏亮点，但大多数政策的实施没有明显缓解危机。作为城市化结果之一的贫民窟问题本可以在一定程度上得到缓解和治理，但印度政府及其应对措施在寻求解决该问题时却全面失败了［1］。

（一）重视程度不够

城市化的发展给印度的社会经济带来了巨大挑战。印度一直没有对城市化及其相关议题给予系统性关注，对其带来的各种剧变没有上升到国家层面的讨论与协商范畴之内［2］。印度共和国成立后，城市人口步入平稳增长的轨道，与此同时，印度城市的住房问题开始出现，但直到1988年，印度政府才颁布了首个“国家住房发展计划”（以下简称“住房发展计划”）。20世纪90年代，当时的印度政府仍然没有对全国住房形势进行全面评估。住房需求评估被当作了一种技术性的工作，政府推出的每一项住房计划或措施只重视能建成多少房屋而不管需求如何，没有意识到在印度这样一个快速发展的国家里，单一的住房建设并不能有效地满足需求［3］。2007年，印度颁布了“全国城市住房与安居计划”（以下简称“安居计划”），提出要为城市贫民提供“可负担住房”的构想，但此时的住房问题积弊已久。长期以来，印度将城市住房问题简单地视为社会福利问题，而不是具有国家发展战略意义的重要议题。在印度各个时期的经济发展“五年”计划的投资结构中，住房与城市发展所占比例都很低，最高也不过第5个“五年”计划（1974—1979年）时的3.09%。

（二）政策落实不到位

首先，印度各联邦政府和地方政府对中央政府政策的执行积极性不高。主要原因在于：一方面，印度中央政府的相关政策多变，缺乏延续性，甚至有些政策脱离实际。印度历届政府所推行的住房建设计划很少有时间进度表和政策承诺，计划的很多内容仅仅停留在纸面上［4］。政府更迭时，由于不同利益集团的博弈，常常对以前的政策进行修改乃至替换，使得下级政府无所适从，相关技术、管理、人力及资金重复消耗。在缺乏总体性规划的状况下，印度历届政府基于巩固执政地位所需，推行了很多住房建设计划，甚至都有些“过剩”了，但实际效果却极其有限，导致住房危机持续恶化［5］。另一方面，一些地方官员的思想较为僵化守旧，意识不到城市化发展的必然趋势及其对经济发展的积极作用。他们对城市化带来的问题消极应对，对中央政府的住房发展政策阳奉阴违。同时，中央政府对城市住房建设的资金投入有限，大量资金投入要靠下级政府落实，对建设计划实施的监督追责机制也付之阙如。因此，看似多样的城市住房发展措施很难真正奏效。

其次，行政官僚作风在某种程度上制约了政策的执行。在推行城市贫民住房建造相关计划时，由于行政部门繁琐拖拉的办事程序、裙带作风以及贪腐行为，使得从中受益的穷人很有限，而官员、建筑承包商、政客们却从中获利巨大。因此，很多计划的最终结果非常尴尬［3］。由于缺乏协作与效率意识，行政机构之间各自为政，建房计划的执行颇费时力。据一家印度智库调查，一项建房工程的审批大概需要历经40个政府机构盖上150个图章，增加工程成本25%至30%［6］。这不仅制约了执行工作的效率，还可能对住房建设产生严重侵蚀，加剧印度城市住房危机。

（三）基础性政策不到位

科学有效的城镇发展规划及土地调配利用对于缓解住房危机具有基础性的重要意义。由于配套机制的滞后，印度城市建设规划与实际脱节，操作性不强。一方面，除了少数几个大城市可自行制定城市发展规划外，印度大多数城镇发展规划主要由邦一级政府制定，而联邦政府推出的规划与各地实际情况往往存在脱节和错位，规划的可操作性不强。另一方面，联邦政府没有设立负责城市规划的专事部门，缺乏相关专业技术设备，制定规划的工作人员大多由相关部门临时抽调组成，工作人员的专业素质参差不齐。因此，规划制定中存在大量拖延现象和相关部门利益寻租的机会，出台的规划也缺乏对贫民需求的充分考虑。大城市设立的单独规划机构，其主要工作也大多限于对城市地域功能的分区、布局以及发展掌控，缺乏更细致精确的方案。此外，制定的规划对于土地用途的规定极其刻板，对于因经济社会发展带来的城市地域生活、生产状况的新变化反应迟缓。因此，各城市出现了众多的突破规划条款、滥占土地、私搭乱建或在本该为贫民建房的土地上建设高档住宅等现象［3］。

随着大量人口向城市集中，城市土地供给必然出现短缺现象。在印度，这种真实的短缺因为政策制度的缺陷而进一步加剧，形成了人为的短缺，致使城市地价高涨，低成本住房的建造难以获得合适的土地资源。1972年，印度政府颁布了《城镇土地最高限额法》，这是印度在城镇土地管理方面最主要的一部法律。它规定了土地私有者所能拥有土地的最高额度，而超出部分由政府收回用于特定用途，包括用于贫民住房的建设。然而，法案的执行后果却与初衷发生了背离。政府从土地市场份额中攫取了很大一部分，制造出了土地资源将日益稀有的社会心理预期，地价由此出现了螺旋式的上涨；而众多土地收归政府管理后，未被重新调配给城市贫民住房计划使用，而是被长期搁置，甚至分配给一些政府部门。在印度几个大城市里，市政当局成了最大的土地所有者，加剧了城市土地资源的短缺［7］。鉴于此，1999年印度政府废止了该法案，但不少联邦政府和地方政府仍在执行该法案。

（四）激励保障措施不健全

在长期的治理过程中，印度政府也在探索具有国际先进理念的住房治理政策。然而，由于主客观环境因素的制约，政策的执行发生了偏差，对城镇住房危机的缓解作用不明显。长期以来，印度各级政府对自身的定位都是贫民住房的直接建设者和供应者，在各种住房计划中很少涉及其他社会力量。1988年在“住房发展计划”中，政府的角色被扩大为住房的供应者和推进者，后者意指政府需为其他社会力量参与住房建设创造条件和环境，方便形成各方合力。1998年的修订计划提出了政府从建造者转变为使能者（enabler）的政策设想，倡导通过移除各种政策障碍，形成强健的公私伙伴模式（PPP模式，public-private partnership），加快住房建设的改革步伐。2007年的“安居计划”明确提出了将寻求推动各种类型PPP模式的发展，重点实现对城市贫民住房的建设改造。

PPP模式是指政府部门与市场私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，二者发挥各自优势来提供公共产品，共担风险，共享收益，形成双方共同管理的状态。这一模式在发达国家公共住房实践中取得了良好效益，但在印度却实施得不甚理想。由于相关配套改革措施不到位，例如政府对参与贫民住宅建设的开发商既没有合理的资金补贴，又没有适度的税收优惠，掌握着大量土地的各地政府在土地投入或改变土地用途等问题上态度反复，因此，私营开发商普遍缺乏参与贫民住房工程的热情。自1998年后的12年里，印度各地的PPP模式总共仅建造了约10万套住房［8］。2008年全球金融危机导致经济增速放缓，中高收入阶层住房消费能力有所下降，印度政府在供地、税收及财政支持方面加大了改革力度，一些私营开发商开始重返PPP模式。但相比严峻的贫民住房问题，印度的这一改革任重道远。

通常，贫民对住房这一高额消费品很难独立负担，需要住房金融的相关支持。私营金融机构出于对风险的防范和对更高收益的追求，对支持低收入者投资住房比较抵制。因此，很多国家都设立了政策性住房金融机构来提高低收入者的住房支付能力。印度分别于1970年和1977年成立了住房与城市发展公司、住房金融发展公司，1988年成立了中央银行的全资隶属机构——国家住房银行。这些机构或直接发放公民个人购建房贷款，或向其他金融机构提供住房信贷和资金援助。作为国家设立的、有别于逐利性商业机构的公益性金融机构，其服务对象本应是广大的低收入人群，这也是印度这些政策性住房金融机构设置的本意，可是在实际运作中却发生了扭曲：占人口绝大多数、也是最需要住房金融帮助的贫民很难得到帮助和服务，反倒是中高收入阶层收获颇多。受益者里，中高收入群体占压倒性多数，最低收入和低收入者基本被排除在外，各种正规金融手段（包括政策性金融和私营金融）的影响着实有限。国家住房银行在2004—2005年度的调查显示，印度住房金融的全部客户中近90%是中高收入人群，居住环境恶劣的低收入者仅10%左右［9］。

此外，印度还实施了房租控制政策。该政策的基本思路是保护租户在支付“公平”房租之下不被房主驱离，由政府控制房租额度及上涨程度。除某些特定条件外，限制房主对租户的随意驱离（解约），以保护处于弱势的租户群体，维持租房市场的相对稳定和公平。然而，在人口大量涌入城市、社会经济急速变化的背景下，许多私营房主宁可空置住房也不愿出租，并且房主们有各种方式逃避法律条款，即使他们违法提高了房租，贫民租户也没有金钱和时间去起诉，只能忍气吞声或搬离［10］。原本以控制房租来保护租户利益的政策目标未能真正实现。该政策自20世纪70年代初便受到广泛批评，但直至1992年印度政府才颁布了新的标准房租法，修订了房租确定与上涨的规则。但这次修订的内容与私营房主们的期望仍相差甚远，而且有些邦政府一直没有执行新法案，私营租房市场并没有迎来复兴和规范发展，难以对严峻的城市住房压力发挥适当的分流和缓解作用。

三、我国城市住房保障问题及对策

我国与印度同为人口大国，正经历快速的城市化发展。如何制定和实施科学合理的低收入者住房政策，维护公民的基本居住权益，实现“居者有其屋”的发展目标，印度的治理为我们供了参照。2014年，我国城市化率达54.77%，预计2030年将达65%。我国城市住房供需形势非常严峻，城市的大多数居民为中低收入阶层，其中包括向城市转移的农村人口，城中村、棚户区等不良居住形态已为我们敲响了警钟。

（一）加快落实住房保障制度的顶层设计

我国城市保障房建设的问题集中体现在保障房范畴界定与分类的平衡衔接、建设资金筹集、房屋运营管理、定价机制、保障对象区分与明确、房屋分配与退出等方面。为此，我们必须对保障房建设的各种问题进行全面梳理，尽快健全住房保障制度的顶层设计，探索构建统一、规范、成熟、稳定的住房保障体系，努力化解现存的各种问题，前瞻性地防控新问题滋生，满足弱势群体的基本居住需求。同时，还需加快住房保障的法制化步伐，整合散落在各种行政法规和地方性法规中有关住房保障的规定，尽快从国家层面制定符合国情的住房保障法，强化住房保障法律法规的合理性、针对性、时效性，促进保障房的科学建设、公平分配、合理使用、有序管理、可持续性发展。

（二）着力提升政府执行效率

中央政府与各级地方政府在住房保障建设目标、意愿、行为标准等方面要统一认识，强化落实。对此，首先要深化激励性措施，通过合理的事权财权匹配性改革，比如中央政府加大对地方保障房建设的资金投入和补贴，加大保障房建设在地方官员政绩考核中的权重等，促进和激励地方政府执行中央决策的积极性和主动性。其次，加强约束性措施，通过严格完备、科学合理的监督追责机制来确保地方对中央政令的有效贯彻和彻底落实。最后，着力推进保障房建设的协作机制优化升级。我国保障性住房政策实施中存在协作失灵的现象，包括中央部委多头管理、职能交叉、决策“碎片化”，跨部门协调小组统领政策网络能力缺失，保障产品覆盖存在盲点及配套政策不健全，地方部门与区域间联动机制断裂等［11］。通过整合、优化政府协同机制，加强部门协作，提高工作效率，合力推进保障房政策的有效执行。

（三）加大城市规划、土地等支柱性制度的改革力度

在我国城市住房保障的规划上，全国普遍性的问题主要表现为：第一，过度重视建房的数量指标，其指标往往从上往下层层分解和强制摊派。第二，对经济与产业结构演进趋势的整体性把握不够，没有很好地把握供需变化关系，导致地区间保障房供需出现结构性矛盾。地方性的问题突出表现为：保障房集中成片规划建设，可能引发贫困人口的过度聚集，保障房被规划建设到偏僻地段，可能引发住户生活成本的加重，贫富阶层分割和居住分割日益显性化。对此，首先应在住房保障的顶层设计中充分考虑人口迁移流动的动向，对各地区的城市化趋势与住房保障需求进行统筹性的科学预判，通过国家的产业布局政策引导农民工等低收入人群的合理流向。国家保障住房建设既应从供给侧满足当期地区间保障对象的差异化需求，又应从需求侧规划好未来保障对象增长的过程，努力实现现实性与前瞻性的充分结合。其次，地方政府应立足城市化的全局和长远发展趋势，将保障性住房规划纳入城市整体发展规划体系，优化保障房布局和形态。要按照“均衡分布、交通方便、配套完善、环境宜居、便于就业”的原则以及“小集中、大分散”的思路进行规划建设，形成融合性、混合化的互惠共生型居住模式。

当前，我国除了供地质量问题（即规划供应地块的偏远问题）外，供地的数量问题也日益尖锐。土地资源逐渐稀缺的挑战在北京、上海等城市已非常明显。我国亟须深化土地制度改革。印度在这方面对我国具有警示意义。目前，我国城中村的土地和发展较成熟的城乡结合部居住区的土地性质为集体所有制，使这些集体土地入市或在维护集体土地产权利益之下，试验改建和升级保障性住房，应当成为一种有益的探索。这既能有效改善这些低收入者的居住条件，又能最大限度地开发利用城市的存量土地资源。走紧凑化、集约化的城市化道路，缓解土地资源日益短缺的压力，提升城市化建设质量。

（四）积极培育和实践具有显著潜力的改革理念及措施

面对住房保障建设压力，引导和鼓励社会力量参与保障房建设已成为普遍共识。借鉴并创新PPP模式，激发民间资本的活力，鼓励其参与房地产市场开发建设尤其是保障房建设和棚户区改造，是正确处理政府与市场的关系、坚持“市场主导、政府引导”的新型城镇化发展模式的重点改革方向之一［12］。政府应进一步深化对PPP模式运营管理的认识，积极转变自身角色定位，建立稳定的公私合作关系，设立专门的PPP管理协调机构，完善相关激励监督配套制度。

目前，我国的政策性住房金融体制还比较滞后，政策比较单一。现有的政策主要是住房公积金制度。住房公积金制度在整体提升居民住房支付能力方面发挥了显著作用，但这种提升效果更多地体现在中高收入人群上，对中低收入群体的支持作用十分有限。由于申请手续复杂、门槛条件过高、贷款额度低等原因，普通劳动者往往无法或不愿申领公积金，大量公积金处于积存、闲置状态。同时，住房公积金还存在着产权定位不明、资金使用和收益受限、监管乏力等深层次问题。成立专业化的政策性住房金融机构，包括专门的国家政策性住房银行、由政府牵头组织的住房互助合作金融机构、政策性住房贷款担保机构或中介机构等，促进住房金融市场良性发展。

近年来，对于我国是否应该实行租金控制的问题一直存在争议。从世界范围看，租金控制的利弊也被一再权衡。就我国而言，比租金控制更为紧迫的应当是对私营租房市场的规范化建设与管理。一个成熟完善的住房保障体系应当包括对住房市场的规制，尤其是对租房市场的建设与管制。我国私营租房市场还不规范，缺乏科学、有效的管制和监控。私营租房市场中，产权人的议价能力远远大于承租人，租赁关系不稳定、产权人随意涨价或终止租赁合同等问题比较突出，承租人的合理利益很难保障。这在一定程度上刺激了购房需求及房价上涨，而中低收入者对保障房的需求也相应增加。因此，必须对城市租房市场的规范化、健康化治理积极作为，使之能对保障房体系产生相应的分流和释放压力的作用。治理的举措包括：推行稳定健全的租赁契约管制，降低承租人的维权成本，重点保护承租人的合理居住权利。可尝试施行兼顾公平与效率的动态性、指导性的租金控制措施，努力开发私营租赁市场作为保障房体系补充的职能，有效扩充实现低收入者居住权益的通畅渠道。

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（编辑：王苑岭）

C913.7

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1673-1999（2017）01-0019-04

汪建强（1975—），男，博士，重庆科技学院法政与经贸学院副教授，研究方向为社会保障、住房保障。

2016-11-25