对我国金融监管体制改革的思考

●财政部驻安徽专员办课题组

对我国金融监管体制改革的思考

●财政部驻安徽专员办课题组

2008年爆发的国际金融危机给金融监管带来了巨大挑战，全球新一轮金融监管改革拉开帷幕。本文基于对区域金融发展特点和监管现状的调查，梳理当前金融监管过程中存在的主要问题，在此基础上，提出完善金融监管体制的政策建议。

金融发展 金融监管 体制改革

为了促进金融业健康有序发展，防范金融业发展中出现的系统性金融风险，党的十八届三中全会明确指出，深化金融体制改革，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。本文基于对区域金融发展特点和监管现状的调查，梳理当前金融监管过程中存在的主要问题，在此基础上，提出完善金融监管体制的政策建议。

一、区域金融发展特点及金融监管现状

（一）区域金融发展特点

一是金融机构混业经营趋势明显。金融机构创新业务越来越多，综合化经营趋势不断增强，一方面，部分金融控股集团通过控股或参股金融或类金融机构实施混业经营；另一方面，银行、证券、保险机构间的横向业务合作、股权交叉投资和业务交叉经营越来越频繁，金融风险跨行业、跨市场传染性增强，金融机构监管的复杂程度和难度大大增加，对监管资源保障和监管能力都提出了新要求，如果处理不好极易引发系统性风险。但从目前来看，我国的金融业风险管理基础还很不稳固，风险管理体制、机制和文化建设亟待加强，监管部门在落实风险监管理念、改进风险监管方法技术流程、有效管控跨行业跨市场金融业务风险方面面临巨大压力。

二是防范区域金融风险 “任重道远”。目前区域金融风险防控压力进一步增大，主要表现为：房地产贷款增速较快，风险显现。房地产非标业务增长快、管控弱。一些银行通过非标业务为房地产企业融资，这种房地产非标业务存在风险承担主体不明确、业务链长，银行对资金的最终投向缺乏有效的风险控制等问题。过剩产能行业风险隐患上升。煤钢企业经营现金流并未好转，短期融资到期借新还旧压力偏大，主业转型尚待破题。地方政府融资平台风险由显转隐，银行通过创新业务、名单外投放等方式实际投向融资平台的资金未减反增。“影子银行”风险加速暴露，主要体现在融资性担保贷款风险持续攀升。服务实体效率有待提高。首先资金空转、脱实向虚。其次资金沉淀、周转偏慢。新增贷款中长期化、不良资产增长加快，产能过剩行业贷款借新还旧压力上升，大中型企业贷款“放而不收、放多收少”，致使存量资金多与增量信用少并存。最后资金集中、配置不均。大型企业特别是集团客户扎堆授信，薄弱领域信贷增长总体乏力。

三是互联网金融需要加强监管。P2P平台呈现出发展迅速、消亡迅速，跨地区、跨行业、跨市场经营，虚假交易和劣质交易多的特点，而且这种趋势还将继续发展。网贷平台出现提现困难或跑路现象，非法集资发案数量大幅增加。一些投资公司甚至非法冒用银行品牌、渠道进行宣传展业，对银行声誉造成不良影响。然而，对互联网金融机构实施监管涉及中央金融监管、地方金融管理、公安、工商、商务等部门，在鼓励创新、监管宽松的大环境下，监管信息部门化碎片化样态导致难以准确判断识别风险，监管的分割并没有形成防火墙效果。从未来发展趋势来看，互联网金融在向纵深方向发展，其混业经营已成事实，而且其利用数字技术解决金融问题（所有交易都在互联网平台上进行）可能会放大金融风险或者加快风险的传递，现行的监管标准、监管框架是否还能够适应，这些都需要进一步地思考和探索。

（二）金融监管现状

1、中央部门金融监管现状。从目前来看，银行业金融机构目前主要受人民银行和银监部门监管，但财政、发改委、审计署、保监及物价管理部门也对银行业金融机构进行检查并作出相应处罚。人民银行和银监部门主要通过市场准入、现场和非现场检查对银行业金融机构实施监管，基本涉及银行业金融机构的各项业务。保险业金融机构主要接受保监部门监管，同时接受人民银行反洗钱监管、物价部门价格监管等。保监部门根据业务性质对保险业金融机构实施监管，检查的主要内容包括车险、农险、银保、大病、电销、销售误导、案件风险、保险公司中介业务、信访举报等多个方面。证券业金融机构主要接受证监部门监管，同时接受人民银行反洗钱监管。证监部门对证券业金融机构的日常监管方式主要包括非现场监管和现场监管，其中，非现场监管有报告审阅、数据分析、监管约谈、下发监管函等方式，现场监管主要是现场检查。

2、地方金融管理情况。目前，各地方政府均将地方金融监管职责分别落实到具体部门，并明确由省政府金融办（或类似部门）牵头建立地方金融风险联防联控机制，强化省有关部门之间、地方监管部门与中央金融监管部门之间，以及监管部门与地方政府之间的协调联动机制，形成条块结合的区域性金融管理与风险防范机制。

从监管情况来看，地方政府金融办主要负责对融资性担保公司、小额贷款公司的监管，监管内容包括两类公司的准入和日常行为监管。另外，省商务部门负责对典当行、融资性租赁公司、保理公司实施监管，大多数资金互助社由供销合作社、农委或财政部门负责监管，少数资金互助社没有被纳入管理。

二、当前金融监管中存在的问题

（一）中央与地方金融管理体制机制问题

一是中央金融监管部门省级层面机构设置亟待理顺。受制于体制等因素，各省级机构对接省市两级政府，不易理顺与省市两级政府的工作关系，难以兼顾全省和省会城市两级业务，仍然存在着“对外履职不协调、内部履职不顺畅”现象。各省级机构在履行省会城市金融管理服务职责方面，要耗费大量行政资源，有些部门甚至要占到工作量的70%、80%，导致有些部门履职精力相对分散，对全局性工作研究谋划不够深入，有不少工作需要重复沟通协调，耗费精力和成本，甚至在工作部署、制发文件等方面存在一定程度的扭曲。

二是中央与地方风险处置职责在实践中尚未落实。国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置的基本原则是 “谁审批、谁监管、谁主管、谁监管”、“谁批设机构、谁负责风险处置”及“属地管理”。目前，省、市、县层面尚未完全落实该文件的制度性要求，“中央要求控风险，地方想要谋发展”，在风险处置实践中仍以事件为驱动，导致风险处置成本增加。中央与地方，以及在地方各金融管理部门之间围绕金融管理进行博弈，形成传统的全国性银、证、保金融机构主要接受以中央为主导的管理与调控，新型的、地方性金融机构或类金融机构主要接受以地方为主导的管理与调控的局面，地方政府更多考虑经济利益发展最大化，而对打击违法违规行为、防范金融风险的积极性不强。这就造成虽然中央和地方在金融监管方面的协调需求不断增多，但受制于一些机制性安排的不足，中央和地方监管协调和风险分担机制却不明确。

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（二）区域金融监管协作与监管空白、交叉问题

一是区域金融监管实质性协作机制难以建立。2013年8月，国务院同意由人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度，加强“一行三会一局”之间信息共享、政策协调等。但是在省市层面，由于缺乏更高层级和有约束的制度安排，各省级机构出于自身利益，“表面”建立的监管协调机制在具体落实中很难，信息共享和监管协调难以有效推进。此外，地方各类准金融机构多头管理，涉及的地方各行业管理部门之间以及中央金融管理部门与地方各行业管理部门之间，也没有建立相应监管协调机制。

二是部分业务存在监管空白或监管交叉（重复）。第一，互联网金融对传统金融监管提出巨大挑战。从目前的发展情况来看，P2P平台呈现出发展迅速、消亡迅速、跨界经营、虚假交易和劣质交易多的特点。从地方监管情况来看，目前P2P平台是由地方金融管理部门和银监部门共同监管，监管如何协调是一大难题，当前仍存在一些“三无”（无门槛、无标准、无监管）状态的互联网金融从业机构，大量“投资”类公司难以开展持续监测，部分机构业务交织难以准确认定，这些机构以创新之名或打着“普惠金融”的旗号，利用互联网金融平台从事套利性的互联网金融业务甚至非法的金融诈骗活动。一些已经认定的从事互联网金融活动的机构，特别是P2P网络借贷类机构后续持续性监管责任在实践中难以落实，部门之间存在相互推诿现象。第二，部分业务存在监管交叉（重复）或缺乏可操作性管理，一方面造成监管资源浪费，另一方面给金融机构带来较大负担和对金融管理部门造成一定负面声誉影响。如，就金融消费者权益保护业务来看，目前人民银行、银监部门以及物价部门均实施监管，但监管内容基本一样。再如，在银行卡业务管理中人民银行与银监部门存在监管交叉：对银行机构银行卡业务的准入和行政处罚由银监部门负责，人民银行对银行卡发卡环节管理主要是围绕银行卡账户实名制展开，发现银行机构银行卡收单环节问题后须移交银监部门处理，但是移交方式和处理时限的不明确造成实际操作中难以落实。

（三）监管权责与监管模式问题

一是宏观审慎监管相对薄弱。目前各监管机构在对金融风险防范上，对金融机构的微观审慎监管更加重视，而宏观审慎监管相对不足。如各监管部门对金融机构经营合法、合规性的监管较为重视，而对区域性、系统性金融风险的识别控制能力不强。在机构监管方面，各监管部门更注重对金融机构的市场准入管理，而目前金融机构的市场退出机制尚不完善。在监管方式上，对金融分支机构，更多采取现场监管形式，非现场监管的监测预警作用没有很好发挥。

二是分业监管模式难以有效应对当前金融业综合经营的实际。当前，银行、证券、保险等传统金融机构跨业投资步伐显著加快，各类金融机构之间业务合作的广度和深度进一步加大，各类资管业务、同业业务等迅速扩张，分业经营的界限在实践中逐步被突破，金融业综合经营趋势不断加强，但目前以机构监管为主要内容的分业监管模式，客观上难以实现对交叉性金融产品、新型金融机构的全面监管，监管真空、监管套利现象不断出现。

三是货币政策与金融监管职能的分离导致货币政策实施与传导不畅。我国货币政策主要通过金融机构特别是银行业金融机构实施和传导。一方面，近年来商业银行信贷规模保持稳步增长，但商业银行表外理财融资、信托公司信托项目融资、证券公司和基金子公司各类资产计划融资快速发展，这些非信贷类融资短期内野蛮发展既累积了大量风险，也加大了货币政策传导的扰动。另一方面，人民银行缺乏对金融机构执行货币政策情况的监督管理和检查手段，从而难以确保货币政策的有效实施，导致货币政策传导不畅。

（四）金融监管基础设施建设和基层金融监管问题

一是金融基础设施建设仍需加强。主要是法制和信息化建设仍需加强。从法制方面看，目前，我国法律明确规定，对金融业实施分业经营和分业监管，同时在监管实践中国务院也进行了部分调整，放松了监管限制，监管机构也出台了一些部门规章对实际业务进行规范，但这些法规系统性不够，层级不一，甚至出现部分条款相互冲突的情况。传统金融领域法律法规不适应金融发展现状的情况也仍然存在，新兴金融领域法律法规不完善问题突出。从信息化方面看，金融监管信息系统建设相对落后，部分信息采集仍是通过定期报送获得，真实性和效率性难以有效保障；跨金融行业的信息共享尚未实现，给跨领域的金融监管带来了困难。

二是县域金融监管基础薄弱。从发展实践看，县域是迫切需要金融支持服务的重点区域，恰恰也是现阶段我国金融服务体系中最为薄弱的一环，具体表现为县域金融体系不健全、金融市场发育不充分、金融总体供给不足与结构性矛盾并存、金融创新不够、金融生态建设亟待加强等。县域经济的重要地位和县域金融发展的现状，迫切需要国家在配置金融监管资源时给予更多的倾斜，但现实中县域金融管理存在资源不足、体系不健全、金融风险极易集聚、扩散等特点。从目前的监管情况来看，仅人民银行在县域保持了较为完备的组织体系，银监在县域设立了办事处，证监、保监均未在县域设立分支机构。县级政府金融监管力量更加薄弱，难以适应地方金融监管需要。

三、对金融监管体制改革的思考

（一）完善中央和地方金融管理体制

一是短期内不宜对金融监管架构进行大幅度调整。第一，在当前我国经济增速下降、经济结构调整和产业转型升级的过程中，我国的经济下行压力较大，前期经济高速增长积累的问题和矛盾可能会暴露出来，未来可能会进入经济金融风险的易发多发期，短期内对金融监管框架进行大幅调整不利于应对可能产生的经济金融风险。第二，在监管当局的监管理念尚未转变之前，任何形式上的机构调整不仅增加了金融监管的整合成本，而且不利于监管效率的提升，对解决现有金融监管过程中存在的问题无实质性作用。

二是进一步完善中央和地方金融监管框架和协作体制机制。第一，摈弃“谁的孩子谁抱走”的思维，统一金融监管政策。按照金融条块监管相结合原则，建立“中央为主，地方补充，规则统一，权责明晰，运转协调，安全高效”的金融监管和风险防范处置体系。第二，完善区域金融监管协作体制机制。针对当前金融分业监管存在信息分割、新型机构和业务监管空白、应对系统性风险协调性不足等突出问题，建议通过逐步完善区域金融监管协作体制机制加以解决。推动建立具有实质意义的地方金融监管协调机制，探索整合监管资源，制定统一的监管标准，加强监管协调合作，突出功能监管，避免监管重复和监管真空，防止监管套利，切实提高金融监管质效，确保金融安全稳定。考虑到货币政策传导和维护金融稳定的必要性，建议增加人民银行分支机构在防范系统性区域性金融风险方面的必要手段，把与执行货币政策、维护金融稳定有关的监督管理手段通过法律规定等形式明确下来，赋予人民银行分支机构对金融机构现场检查与行政处罚的权力，细化有关管理措施，增强对金融主体和相关责任人的约束力，促进金融机构有效贯彻落实国家金融宏观调控政策，切实维护金融稳定。同时通过推进中央监管部门省级机构管理体制改革，与地方党政及全国性金融机构省级分支机构，形成层级对应、清晰明确的工作格局，以降低协调成本，为有效履行监管职责、提高监督有效性提供必要的待遇保障；研究设立中央监管部门省级机构营业管理部，负责所在省会城市金融管理。

（二）统筹宏观审慎管理和微观审慎监管

一是进一步完善宏观、微观审慎监管的顶层设计。金融监管体制改革的核心应当是防范系统性金融风险，维护国家金融安全，这就需要建立健全宏观审慎管理和微观审慎监管相结合的制度框架，将事前监管、事中监管和事后救助机制有效结合起来。因此，建议借鉴主要发达经济体监管体制改革经验，加强顶层设计，统筹宏观审慎管理和微观审慎监管，在经济下行的大环境下，确保基于系统性风险防范的宏观审慎管理和基于风险管理的微观审慎监管密切配合，紧密协作，形成合力。

二是进一步提高监管专业化水平。当前金融监管存在金融规制落后于金融业务创新发展等情况，特别是对跨市场、跨行业的交叉性金融创新业务，这就迫切需要提高监管专业化水平，保证监管的前瞻性和有效性，跟上市场创新的步伐。进一步协调明确相关社会融资机构、融资业务与交叉性金融业务监管权责问题，强化风险 “防火墙”，筑牢风险“隔离带”，避免发生区域性系统性风险。对具有相同功能和业务属性的交叉性金融产品、跨市场金融创新业务等明确统一的监管政策和规则，对金融控股公司实行集团整体监管。另外，要建立健全危机管理机制。建议自上而下由财政部、“一行三会”等部门共同建立金融业危机管理机制，明确各部门职责分工和工作机制，加强金融风险化解、处置跨部门协作。同时强化监管当局系统性金融风险防范化解能力建设，建立层次清晰的系统性金融风险处置和清算安排，创新处置工具，筑牢金融安全网。进一步完善金融风险成本分担机制，明确股东、债权人和金融机构各自应承担的责任，避免滋生道德风险。

（三）加强金融基础设施建设和县域金融监管

一是加强金融监管基础设施建设。金融市场运行的核心支撑是金融基础设施，跨区域、跨市场、跨机构开展金融活动也是通过金融基础设施来完成。第一，要建立健全金融监管法律法规和制度框架，实现综合性金融业态监管全覆盖。第二，建议明确由中央银行主导重要金融基础设施的建设、维护和管理，包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等，实现金融基础设施统筹监管，维护金融基础设施稳健高效运行。第三，中央、地方金融监管部门、行业协会等掌握金融信息的部门需要通过加强监管协调，搭建渠道畅通的信息共享平台和数据库，及时交换与整合相关监管信息，完善金融业综合统计体系，建立统一共享的金融监管大数据平台，健全系统性风险识别和预警机制，全面提高金融风险防控和危机应对能力。

二是整合监管力量，进一步加强县域金融监管。鉴于县域经济在国民经济整体布局的战略地位和县域金融发展及监管实际，迫切需要加强县域金融监管资源的配置，强化对县域的金融管理与服务。建议整合和充实各金融监管部门县域金融监管力量，充分发挥人民银行县支行的资源优势，借鉴国际金融管理的先进经验，探索采取委托监管、代理监管、信息提供、工作协调等多种模式。■（课题组成员：黎昭、温宁、凌静、陆蕙斌、程一江、杨丹丹、王昊煜）

（作者单位：财政部驻安徽专员办）

[1]王振.金融监管模式的演变[J].中国金融，2016，（07）.

[2]张承惠.金融监管框架重构思考[J].中国金融，2016，（10）.