公民参与公共政策全过程的主要障碍及对策*
——基于政策过程模型的分析

方玉梅，张雨芊

（1.大连理工大学马克思主义学院，辽宁大连116024；2.辽宁师范大学政治与行政学院，辽宁大连116029）

【马克思主义中国化研究】

公民参与公共政策全过程的主要障碍及对策*
——基于政策过程模型的分析

方玉梅1，张雨芊2

（1.大连理工大学马克思主义学院，辽宁大连116024；2.辽宁师范大学政治与行政学院，辽宁大连116029）

随着新型服务行政理念的发展，政府应重视公民对公共政策周期的全过程参与。基于政策过程模型，从议程建立到政策制定、执行、调整，再到政策终结，公民应参与公共政策的全过程，使政府和公民间形成良性互动。在这一过程中，存在着政府与公民实时沟通渠道不畅通、官员公开信息不及时、公民参与能力不足等主要障碍。为此，应从完善双方沟通渠道、建立健全信息公开制度、培养公民参与能力等方面着手，促进公民的全程参与。

公共政策；公民参与；公民教育；服务行政；政策过程模型

政策过程模型［1］也被称为政策生命周期理论［2］，是指原初政策问题进入议程后，经过政策当局的规划、决策、执行、评估至该项政策的终结所要经历的时间跨度和期限［3］，其重点在于强调政策是一个动态的发展过程。尽管有些政策的过程只是过程模型中的某些阶段，政策周期也不尽相同，但过程模型有助于我们整体把握政策生命过程中的各种政治行为，为政策制定与执行提供一个科学的框架，从而使政策制定的科学化和民主化要求得到充分表达。现有许多研究将公民参与公共政策分成一个个独立的阶段，或强调参与政策的制定，或突出参与政策的执行，但往往忽视了政策本身的连贯性、周期性。本文基于过程模型，从公共政策整体视角关注公民把握政策全过程的必要性，探讨公民参与政策全过程的主要障碍与对策。

一、公民参与公共政策全过程的意义

1．适应新型公共行政理念的必然趋势

随着新公共管理运动的开展，政府逐渐打破传统公共行政的效率观，主张建立以民主、公正为价值取向的新公共行政，不断回应公民诉求，实现公共利益［4］。“善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。”［5］公共政策是政府提供的公共产品，公民参与政策过程成为必然趋势。而随着参与深度、广度的不断扩张，公民的片段式、静态式参与已远远不够，政府更应该重视公民的动态式参与，鼓励公民参与政策的全过程，即从议程建立到政策终结使双方形成良性互动，从而有利于实现以公众利益为核心的社会利益，通过建设更高层次的民主行政使得新公共行政理念逐步外化于行。

2．优化政府公共政策的题中应有之义

社会的发展使得政府事务更加错综复杂，一些专业性、综合性问题仅仅依靠政府自身的力量很难制定出合理的政策。同时，“足不出户”的政策也难以得到有效实施。可见，政策过程需要公民的参与，公民参与是不能忽视的。参与包含两个方面：其一，公民参与广义决策阶段，此阶段公民能具体表达诉求，使得政府能迅速抓住问题的核心，进而能够在听取民意的基础上合理制定政策，提升决策理性；其二，体现在广义执行阶段，包括政策执行、评估与调整。政府在政策执行阶段能够与公民实时沟通，则能够及时反馈政策执行情况，公民会积极支持政策的执行，政府执行力也会有所增强。此外，由于公民对政策的发展情况了如指掌，一旦政策执行过程中出现问题，公民不但会表示理解和接受，而且能给出调整意见，使政策不偏离原始目标。这是公民参与政策全过程的优势，也是优化政府政策的必由之路。

3．提高公民对政府信任度的内在要求

一般而言，制约公共政策公信力的主要因素有政策设计科学度、政策可接受度、政策执行力度、政策程序正义度［6］。本文强调公民参与政策全过程，重点在于政策从制定到终结的全部过程都应被透明地展现在公民面前，从而大大降低营私舞弊、弄虚作假的可能性，也有利于从四个制约因素中寻求最优解。

公民能够在充分讨论的基础上建立议程，有利于推进政策设计的科学性；公民通过听证会等方式了解政策的制定过程，能够从源头上避免出台与民意大相径庭的政策，有利于提升政策可接受度；公民通过了解政策执行进度，能够加大对政府的监督力度，即使政策在执行中出现失当、失误，也能够被及时纠正，有利于优化政策执行；政府与公民及时沟通、互动，能够避免“一项行政决策作出就意味着决策结束，不对该决策的实施效果进行跟踪评估”［6］的现象，有利于坚持程序正义。因此从以上四方面来看，公民参与政策全过程有利于提升政策公信力，减少政策偏差，降低政策执行的阻力，提高公众对政府的信任程度。

二、公民参与政策全过程面临的主要障碍及成因

1．实时沟通渠道不畅通

公民参与政策全过程需要政府和公民间实时且有效的沟通，实时沟通能够增进双方的理解和认同，从而有助于政策目标的实现。但是，目前政府与公众还未能实现高频率、连续性的沟通，沟通渠道尚不完善。究其原因主要有两个方面：一是传统沟通渠道难以满足高频率官民互动的要求，但这恰恰是公民参与政策全过程的基础。受时间、空间的限制，公众很难通过传统沟通渠道及时与政府沟通，也难以掌握政策的变化走向。即使通过传统沟通方式能勉强实现公民参与政策全过程，也将耗费大量的财力、物力，投入成本过高，不是长久之计。二是新型沟通渠道没有被广泛运用。随着时代的发展，官民沟通渠道也有所创新，出现了网络听证等新方式。网络听证即通过网络、直播等方式进行电子政务听证，公众只要对着屏幕轻按鼠标，便能立即向听证机构表达意愿，参与讨论，形成线上线下的良性互动。但是这种新形式还没有得到充分的推广，利用率并不高，未能充分发挥它在时空上的优势。此外，虽然政府已经运用微信、微博等新媒体加强与公民的沟通，但它们还是作为辅助渠道，没有充分发挥互动作用，有的甚至已经成为“僵尸账号”，长时间不更新。由此可见，政府和公众的沟通渠道不畅通是公众参与政策全过程的一大障碍。

有人说对陈羽凡接受的惩罚比柯震东好多了。后者基本上已经“凉凉”，而且是已经凉了好久了。可能陈羽凡是创作型的明星，而且也算是个“老人”了，所以才会作出这样的处罚规定。因为在这3年内，只要他按时去尿检且没事，他是可以正常工作和生活的。这对于陈羽凡来说，无疑是个好消息。

2．政府公开信息不及时

公民参与政策全过程需要政府及时更新、完善信息。信息公开的程度决定着公民的参与范围。公民参与政策全过程是更大范围的参与，信息的价值变得更高，这也就需要政府在法律允许范围内更广泛地公开信息。但是，政府信息公开滞后、信息公开范围缩小等现象时有发生，这阻碍了公民参与政策全过程，成为民主行政进程中的拦路虎。作为政策执行者、信息发布者的部分官员难辞其咎，因为他们的观念在一定程度上影响了公民参与，具体表现为：一是精英决策观念在有些官员头脑中根深蒂固，他们习惯以居高临下的方式处理问题。他们认为公共政策是政府的内部事务，公民没有必要详细了解政策发展全过程，也不希望公民看到透明化的政府。有些官员即使开展了“阳光政务”，也只公开次级信息，对涉及公众核心利益的信息讳莫如深，公开流于形式，进而影响了公民的参与。二是政府官员也有“经济人”属性，也会追求个人利益最大化，“各个人过去和现在始终是从自己出发的”［7］。当部门、个人利益和公众利益不一致时，官员就会通过不及时公开政策信息等方式阻挠公众参与决策，使得他们与公众信息不对称，降低政策实施的透明度，约束公民的参与和表达。本文指出官员的这两种观念并非意在批评官员的思维，而是强调这两种观念可能导致官员不及时公开信息。要想使公民参与更加顺畅，务必要克服信息不透明、公开不及时的障碍，努力超越这一局限。

3．公民参与能力不足

随着新公共行政理念深入人心，人们普遍有了参与决策的意识，也有了表达诉求的欲望。但是仅具备参与意识还远远不够，参与能力也是不容忽视的。如果公民缺乏准确表达自身诉求的能力，欠缺和政府进行沟通的素质的话，即使公民有强烈的参与愿望，囿于参与能力其参与效果也难以达到预期。这种情况下，即使公民有机会参与政策全过程，由于参与能力不足反而会适得其反，提不出建设性意见。当前，人们普遍认为随着公众受教育程度的不断提高公民参与公共事务的能力理应提升，不需要额外进行专业的训练。诚然，受教育程度和公民参与能力成正相关，但是两者不存在必然联系，受教育程度高并不代表参与能力一定高，不能将两者草率地混为一谈。培养公民能力需要有意识地进行训练，需要系统地学习，需要付出时间、精力，这个过程是不能一蹴而就的，因此真正具有较高参与能力的人并不多。但是日益复杂的公共政策恰恰对公民的参与能力提出了更高的要求，加剧了公民参与低水平和参与高要求之间的矛盾。因而，参与能力不足成为公民参与政策全过程的又一障碍。

三、实现公民参与公共政策全过程的基本途径

1．完善政府与公民沟通渠道

（1）推广网络听证等新型沟通渠道。2015年广东省人大常委会召开了网络听证会，广受好评。人们认为网络听证会作为政府和媒体的新型沟通渠道，利用网络技术实现了线上的参与和互动，最大程度地节约了时间和空间成本，为公民参与政策全过程提供了便利条件。这种新方式应当积极推广、广泛应用。

第一，将广东省网络听证的模式作为范本大范围推广。把网络听政的全部流程、环节整理成书面或影视资料，方便各地政府部门学习和借鉴，并提倡各地政府结合地域特点、自身风格，出台有特色的网络听政等新方案。各地政府可以在政策制定、执行、评估等阶段进行模仿，在试行中不断改进，从政府层面积极运用网络听证等新形式。

第二，政府利用门户网站、官方微博等加强对网络听证的宣传，让公民详细了解网络听证的内涵、流程及优势。此外，政府要鼓励公民参与，主动提供参与听证的方式，提前发布听证的时间、议题等基本信息，为公民的网络参与铺平道路，让公民加快接受网络听证等新形式。

第三，为保证网络听证质量，本着对政策负责的原则，应当采用网络听证实名制。公民在网络上的参与不能石沉大海，网上信息不但要回复，还要规定回复期限，努力做到及时回复，只有所有问题回复完毕听证会才算正式结束，以此提升公民对网络听证的信心，调动公民参与的积极性。

（2）优化“双微”沟通作用。“双微”是指官方微博和官方微信，它们作为新媒体的代表，成为政府与公众沟通的新载体。要想充分发挥两者的作用，一方面需要更加精准地把握政府“双微”的定位。政府的微信和微博不同于普通的“双微”，它的工作重心不是发布消息，而是官民互动，要轻新闻重沟通［8］。一项政策在制定之后有哪些问题、在执行中遇到了哪些情况，政策有哪些调整等问题都可以通过“双微”与公众沟通。“双微”的管理者就是政策的制定者、执行者，他们将自己掌握的第一手信息及时发布，与公众形成良性互动。另一方面，要减少“僵尸账号”，政府的监督必不可少。应努力形成“人人被监督、人人要监督”的局面，将议程建立后长时间未发布下一步动态的账号汇报给上一级政府进行曝光和整治。这样更有助于公民参与政策的全过程，使其了解政策的近期动态。

2．建立健全政府信息公开制度

基于人性本善的观念，中国自古就推崇儒家的“德政”，多用道德来约束官员，希望官员能够公平办事、公正做人。然而，在这种理念下的“清官”少之又少。反观西方，无论是休谟的“无赖原则”，还是影响美国宪法的《联邦党人文集》，都在强调人是趋利的，务必要以制度来约束权力，把权力关进制度的笼子。“政府是由我们的罪恶产生的，因为我们不是天使，所以我们才需要政府，但政府也不是天使，对待政府的权力就需要时时警惕。”［9］

（1）扭转官员观念，以制度保障公开。观念的改变是一个缓慢且艰难的过程，在教育官员转变精英观念的同时，也必须加强制度建设，用制度确保官员及时公开信息，双管齐下，促进公民参与公共政策全过程。制度建设要从两方面入手，既要完善现有制度，又应针对公民参与政策全过程建立程序公开制度。

第一，完善现有制度。有些制度制定出来就完事大吉，实施效果不尽人意，相应的惩罚措施也不到位，约束力较弱，对官员起不到威慑作用。针对这种情况，需要加大现有制度的约束力。例如，可以建立政府信息公开的惩戒制度，对不遵守信息公开制度的官员加以惩处，在制度框架下培养其公开意识，在法律范围内实现一做一公开，确保信息公开及时、准确。

第二，建立政策程序公开制度。要想实现公民参与政策全过程，程序公开也不容忽视。程序正义与否在很大程度上影响着结果是否正义。政策的生命周期较长，制定程序较为复杂，每一环节都紧密相连，只有将政策程序透明地展现在公民面前，才有利于对政策进行跟踪评估，从而最大程度地实现结果正义。程序公开也有助于公民从整体上把握政策，从而增强主人翁意识，提高对政府的信任度。

（2）利用官员趋利性建立激励机制。既然官员也是“经济人”，也会追求个人利益，不妨以此为出发点建立激励机制，让追求个人利益和公共利益并行不悖［10］。可以考虑将信息公开情况纳入官员绩效考核制度，促使其做到信息更新及时准确，和公众互动频繁且效果良好，并对执行较好者给予适当形式的奖励。这是在保障公共利益的基础上兼顾个人利益，是实现官民互利的有效途径。这种激励机制的主要价值在于：它是惩罚制度的补充，惩罚是让官员出于畏惧而公开，奖励则是顺应人性，让官员出于利益而公开，更有利于实现双赢的局面。

约束官员的制度和激励官员的机制同等重要，两者应互为补充。只有恩威并施，才能实现政策信息大范围公开，进而保障公民的参与权、知情权，推动公民的全程参与。

3．培养公民参与能力

公民的参与能力不是与生俱来的，需要有意识地培养。培养参与能力的途径主要是开展公民教育。所谓公民教育，是指国家或社会团体对公民进行有目的、有计划的训练，使公民正确认识自己在国家与社会中的主体身份，积极有效地参与国家和社会公共事务，提高政治生活能力的各种教育活动的总称［11］。公民教育应该分为如下两部分进行：

一部分专门针对高校学生。大学生是年轻的公民，拥有较高的素质，他们对公民参与政策的流程、环节等充满好奇。而高校恰好拥有众多专业师资，培养学生的参与能力有着得天独厚的优势，因此应努力培养学生参与能力，让他们在步入社会时就具备相关能力。笔者认为，高校应当开设专门的公民教育课，制定具体的方案和计划，激发学生参与公共事务的热情和兴趣，扭转一些学生做“无声公民”的观念，进而形成政治参与思维［12］。在课堂上要做到理论与实践相结合：在理论方面，了解法律赋予公民参与政治生活的权利、熟悉常规公共政策的过程阶段等；在实践方面，可以召开模拟听证会，让学生参与进来表达利益诉求，形成对政治参与的基本认识，为以后真正行使参与权打下坚实基础。

另一部分可以依托社会组织来培育公民参与能力。社会组织作为一种社会力量正逐渐兴起，党的十八届三中全会多次强调要激发社会组织的活力，加快社会组织建设。公民可以依托社会组织明晰公共政策制定有哪些过程，学会如何使自己关注的问题成为政府的议题，如何使自己的意见得到合理表达，如何使自己的意见成为推动政策走向的积极力量以及如何应对决策部门不合理的做法等。此外，公民不仅可以在社会组织中学习，还可以加入社会组织，学以致用，把自己的力量融入集体，壮大自身的力量，集中地反映利益诉求，使呼声更容易被政府接受，弥补自身势单力薄的弱势。

［1］保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论［M］.彭宗超，钟开斌，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2004：4.

［2］谢明.公共政策导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2015：99－100.

［3］马海韵.政策生命周期：决策中的前瞻性考量及其意义［J］.安徽师范大学学报（人文社科版），2012（5）：348－352.

［4］高建华.论服务行政的理念及其实现［J］.楚雄师范学院学报，2014（8）：87－91.

［5］俞可平.善治和治理：一种新的政治分析框架［J］.南京社会科学，2001（9）：40－44.

［6］宁国良，罗立.公共政策公信力：构建政府信任的重要维度［J］.政治学研究，2012（6）：108－114.

［7］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1995：135.

［8］马桂萍.“双微”：政府与公众沟通的新渠道［J］.政法论坛，2016（3）：146－147.

［9］潘恩.潘恩选集［M］.马清槐，译.北京：商务印书馆，2004：15.

［10］董建新.政府是否是“经济人”［J］.中国行政管理，2004（3）：65－69.

［11］孟凯，石路.公共行政决策中的公民参与能力［J］.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014（10）：74－80.

［12］侯孟君.论人大代表候选人资格［J］.沈阳工业大学学报（社会科学版），2016（5）：465－475.

M ain obstacles and countermeasures of citizen participating in whole process of public policy：analysis based on policy processmodel

FANG Yu-mei1，ZHANG Yu-qian2
（1.School of Marxism，Dalian University of Technology，Dalian 116024，China；2.School of Political Science and Administration，Liaoning Normal University，Dalian 116029，China）

Along w ith the developmentof new conceptof service administration，the government should pay attention to the participation of whole process of public policy cycle of citizens.Based on policy process model，the citizens should participate in the whole process of public policy from the initial policy agenda to policy planning，implementation and adjustment，till the policy ending，so as to form a positive interaction between the government and citizens.In this process，somemain obstacles exists，such as the faultiness of communication channel between governments and citizens，the delayed publication of government information，the low level of participating capability of citizens，etc.Hence，it should be improved from the aspects of perfecting the communication channel，establishing and improving the information disclosure institution，and raising the participating capability of citizens，etc.，in order to promote the whole process participation of citizens.

public policy；citizen participation；citizen education；service adm inistration；policy process model

D 601

：A

：1674－0823（2017）04－0371－05

10.7688／j.issn.1674－0823.2017.04.15

（责任编辑：郭晓亮）

2017－05－16

辽宁省社会科学规划基金项目（L15WSZ007）。

方玉梅（1971－），女，辽宁葫芦岛人，副教授，博士，主要从事马克思主义中国化和政府政策等方面的研究。

*本文已于2017－07－13 16∶14在中国知网优先数字出版。网络出版地址：http：∥www.cnki.net／kcms／detail／21.1558.C. 20170713.1614.024.htm l