危机治理中区级政府内部协同的影响因素研究

李 珒

危机治理中区级政府内部协同的影响因素研究

李 珒

(清华大学公共管理学院，北京 100084)

协同治理是推进国家治理体系、治理能力现代化和加强国家建设的重要举措。区级政府是城市治理中承上启下的关键环节和层次。在危机治理过程中，强化内设职能部门之间的协同是优化城市治理结构、维持城市和谐稳定、促进城市发展的重要前提。在此意义上，探讨危机治理中区级政府内设职能部门之间协同的影响因素，并在此基础上寻求强化协同对策具有重要意义。通过对山东省五个区级政府逾两百个职能部门的调研，发现近九成的部门在危机事件发生时采取过与其他部门协同应对的做法。部门能力、经验以及区政府内设职能部门之间的制衡程度对部门参与危机事件的协同治理网络的次数影响显著。通过理论分析发现，区级政府内设各职能部门与区政府之间的关系、区级政府内设各职能部门之间的博弈关系、区政府内设各职能部门的自身责任以及与区政府内设职能部门的行为逻辑构成了影响危机治理过程中部门间相互协同的重要因素。如何减少协同的调控成本、提高协同效率是探讨问题的基本前提和目标。

协同；危机治理；区级政府

中共十八届中央委员会第三次全体会议指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。推进国家治理体系和治理能力现代化是加强国家建设的重要任务。在民主化、全球化和城市化的今天，转型中的中国面临的危机面更加广泛。如何提升危机治理效率、增强危机治理成功的可能性，是当前危机治理的重要任务之一。政府的跨部门协同，在各部门各自发挥所长的同时相互协作，共同克服危机成为新时期危机治理的重要方法。基于此，本文以政府各职能部门在危机中的协同为研究对象，旨在探讨影响政府内设的各职能部门在危机事件发生时进行跨部门协同的运行机制及其影响因素，为政府增强协同效率、提升危机治理成功率提供参考。

一、协同治理研究及问题的提出

协同治理(Collaborative Governance)是国家治理的重要趋势之一。经过数十年的理论发展，协同网络的参与主体、过程、维系方式、维系因素及驱动机制、协同网络结构、协同结果等内容已由众多学者的研究而得到充实。宏观层次上讲，协同的参与者是公共部门，包括政府、社会组织和企业等拥有自主性的行动者。协同的过程须涵盖所有的利益相关者，且利益相关者之间须进行双向交流和多边商议并直接参与决策，通过主体间的信息、资源和能力的互动和补充实现协同。协同的维系方式多源于协同实现后形成的协同网络，包括主体间达成的共识(即共同的价值基础)、共同制定的规则、关系结构等须各主体共同遵守的规则制度。该规则制度伴随协同网络的形成而产生，将协同参与的主体紧密联系，限制协同主体的行为、引导协同主体的行动方向。协同的维系因素及其驱动机制主要包括协同网络组织的内部因素，各主体之间的信任和依赖性、对协同网络中根据权力和资源强度而产生的领导者的认同和服从是协同得以维系、各主体相互合作的决定性因素。协同的网络结构包括了协同参与主体间的分工、协作和制衡①王有强、叶岚、吴国庆:《协同治理:杭州“上城经验”》，清华大学出版社2015年版，第68页。；网络根据协同治理的针对范围的不同而不同，可包括服务供给网络、信息发布网络、问题解决型网络等。协同的结果包括了成功的协同和不成功的协同，成功的协同为多主体的参与完成了任何单一主体无法独自实现的目标，这也成为日后各主体参与协同的动机之一，然而，协同的结果也可能是微弱的组织产出或最终失败①Chris Huxham， “Theorizing collaboration practice”， in Public Management Review， Vol.5(3):401－423.。

危机中的协同是协同理论在危机治理中的应用。伴随新世纪以来危机事件数量的不断攀升和影响的不断扩大，危机中的协同也得到了学界的重视，从宏观(跨界别主体，如政府、企业、社会组织等)或微观(跨政府部门)协同两个角度，通过案例研究的方式探索公共部门间的协同对危机治理的影响。如McEntire(2002)研究了2000年得克萨斯Fort Worth地区的龙卷风案例中的地方政府协同关系网，发现协同参与者对各部门所有的资源的了解对于危机的成功克服是必不可少的②D avid McEntire， “Coordinating multi－organizational response to disaster:lessons from the March 29， 2000.Fort Worh Tornado”， in Disaster Prevention and Management， Vol.11(5):369－379.。

协同治理理论在新世纪开启后传入中国学界，十余年的发展使得中国学者对协同的认识不断加强。伴随协同治理理论在中国的广泛运用，危机中的协同也成为中国学者的研究领域。但中国学者对危机中的协同的探讨多停留在质性方面，以危机中协同治理的管理模式③④张 立荣、冷向明:《协同治理与我国公共危机管理模式创新——基于协同理论的视角》，华中师范大学学报(人文社会科学版)2008年第3期。、路径依赖⑤康伟:《我国公共危机协同治理的路径选择》，《学习与探索》2004年第4期。、制度及运作⑥沙勇忠、解志元:《论公共危机的协同治理》，《中国行政管理》2010年第4期。等为研究对象，缺乏公共部门协同治理危机性事件的实践和应用。基于此，本文将作为中国基层行政单位之一的区级政府，其内设的职能部门在危机中的协同实践和应用为研究内容，探讨协同在危机时刻的应用，并对影响危机中各主体参与协同的因素进行分析。因此，本文提出以下研究问题:

研究问题1:区级政府内设的各职能部门是否会在危机事件发生时采取与其他部门协同的做法?

研究问题2:哪些因素会影响到政府各职能部门在危机事件发生时与其他部门协同参与危机事件治理的次数?

本文所指的协同是微观层面的，即政府内设的各职能部门自愿或不自愿参与的，与其他部门相互协作、共同应对某危机性事件的行为。毋庸置疑，政府是目前学界比较认同的协同治理的参与主体之一。在西方国家中，政府既是公共事物的决策者，也是执行者。然而在中国，政府的角色多表现为公共决策的执行者，而决策者则更多地由党委承担。因此，本文所说的“政府”是指公共事物的决策和执行机构，包括政府的各职能部门，也包含党委的部分职能部门，如党委办公室、宣传部、组织部等机构。本文所指的危机性事件是对一定区域内居民的正常生活产生影响的自然灾害或人为灾难。危机中政府的跨部门协同是指当某区域内居民的正常生活受到自然灾害或人为灾难影响时，政府职能部门为解决危机而共同商讨并采取措施，以解决单一部门不易独自解决的问题。本文的基本预设是政府内设的各职能部门是理性的，在危机事件发生时，各部门会采取做法应对危机。与其他部门进行协同是危机事件发生时政府各职能部门可能采取的做法之一。

危机事件会带来许多方面的连带影响。例如一场突如其来的地震，其产生的影响方面不仅包括医疗卫生，也包括了城市规划、房屋建设、社会治安等影响居民正常生活的各个方面。中国政府层级分明，内设的各职能部门职责明确，权力交叉较少，单一部门仅能就其所负责的领域进行管治。因此，一个危机事件产生的多方面的影响需要不同部门的共同参与，协同应对。因此，我们假设:

假设1:当某区域内居民的正常生活受到自然灾害或人为灾难影响时，政府内设的各职能部门会采取协同的做法，与其他一个或多个部门合作应对危机。

假设2:部门拥有的能力越强，则越不会与其他部门协同治理危机性事件。

假设3:部门拥有的经验越丰富，则越不会与其他部门协同治理危机性事件。

协同网络结构的复杂性会对协同网络的各参与主体对危机性事件的应对速度和效率产生影响。时间成本和机会成本是部门参与协同网络所着重考虑的因素，组织内各部门参与协同网络的程序的复杂程度和所花费的成本都可能对部门参与协同网络产生不利影响。政府作为一个组织，其复杂性(具体可表现为组织中各部门的分工、协作和制衡)会对协同的效率产生影响⑦叶岚、王有强:《城市区级政府部门结构与运作——基于S区管理领域公务员调查的实证研究》，《公共管理学报》2014年第4期。。首先，政府各职能部门间的分工得当会使各部门各司其职，当危机性事件在居民生活的各个方面均产生影响时，各部门会参与协同网络，共同应对危机性事件。其次，在日常生活中，政府各职能部门间协作越好，则当危机事件发生时，各部门越容易参与协同网络，共同应对危机。第三，各部门间的制衡机制越强(具体可表现为纪律约束严格、部门的相互监督、决策的相互否决等)，即政府作为一个整体组织的运行会越好，则在危机性事件发生时，各部门越会参与协同。因此，我们假设:

假设4:政府内设的各职能部门分工越得当，则各部门参与协同网络、与其他部门协同治理危机性事件的可能性越高。

假设5:政府内设的各职能部门间的协作程度越好，则各部门参与协同网络、与其他部门协同治理危机性事件的可能性越高。

假设6:政府内设的各职能部门间的制衡程度越强，则各部门参与协同网络、与其他部门协同治理危机性事件的可能性越高。

二、协同治理的个案分析及定量研究结果

本研究选取了山东省德州市D区和F区、山东省东营市C区、山东省滨州市E区、以及山东省济宁市T区五个区级政府内设的245个职能部门作为调研对象，探索协同在危机治理领域的应用，并研究影响各部门参与危机性事件协同治理网络的因素。对上述五区的抽样，以及问卷的发放与回收工作于2017年5月下旬至7月中旬进行。结合五区党政机构各职能部门正式在编人员情况，原则上要求每个部门均参与问卷调研，各部门至少填写一份问卷。本次抽样调查共发放问卷245份，有效回收226份，回收率为92.2%。样本数量达到统计规模。

本文根据文献梳理与实地访谈，总结出测量危机中党政机构内设的各职能部门参与协同网络的指标，并进行了总结和分类，结果如下:

假设2着重测量部门能力与部门参与危机性事件的协同治理网络的次数之间的关系。因此，我们选取了部门能够支配的能够解决危机性事件(自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件)的资金、能够解决危机性事件(自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件)的物资、部门人数、年度牵头组织多部门参与的会议的次数、曾牵头解决过一次及以上的危机性事件的经历五项指标进行部门能力的测量。

假设3主要探讨部门的危机治理经验与其参与危机事件的协同治理网络的次数之间的关系。因此，我们选取了部门进行过自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的危机预演的种类作为经验的测量指标。

假设4、5和6着重探讨政府机构作为一个组织，其内部结构对危机事件发生时各部门之间的协同行为产生的影响。王有强等在其2015年的研究中将组织内各部门的分工、协作和制衡作为衡量组织结构复杂性的指标。作者借鉴这些指标，并确定将组织内各部门的分工合理、明确、部门边界清晰、工作交叉时牵头部门明确作为衡量分工指标的具体内容。将工作交叉时牵头部门的能力、部门间的配合程度、部门间合作的顺畅程度、部门间协调机制的健全程度作为衡量部门间协作的具体内容。将党政机构组织内重大决策的透明度、重大人事安排的透明度、财务监督能力、规则程序的完善程度和纪律对组织内各部门成员的行为的规范程度作为测量制衡指标的具体内容。本部分题目的选项为五分制李克特量表，答案由填写者在问卷中标出。

但在实证研究的过程中发现，由于自变量较多，且样本数量有限，导致自由度受到较大影响，多数变量不显著。且由于政府组织复杂性类别的题目答案为填写在五分制李克特量表中的连续变量。因此，作者将组织复杂性类别中的题目根据组织分工、协作和制衡进行分类，并求取各部门分工、制衡和协作程度的均值，并将均值作为新的自变量放入模型中。

本研究旨在探讨微观层面内，即政府各职能部门之间的协同在危机治理领域的应用，及政府内设各职能部门参与协同的影响因素。由于政府内设各职能部门可能在危机事件发生时会直接采取与宏观层面主体，即政府以外的如企业、社会组织等主体进行协同治理的做法，且此类协同结果可能会影响到该部门与其他政府内设的职能部门进行协同的行为。因此，在研究中，作者将各职能部门与除政府外的主体协同应对危机的次数作为控制变量。

通过调查统计，86.3%的被调查者认为其所在的部门曾采取过跨部门协同的方式应对危机。即当一定区域内的居民的正常生活受到自然灾害或人为灾难影响时，政府内设的各职能部门会采取协同的做法，与其他一个或多个部门合作应对危机。

实证研究表明，在能力类别中，部门所拥有的能够解决危机性事件(自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件)的物资程度与部门参与危机性事件协同治理网络的次数呈显著负相关关系，相关系数为－0.292，p＜0.1。即部门拥有的能够解决危机性事件的物资越多，部门越倾向于独自解决危机性事件，而非与其他部门协同解决。部门拥有的公务员数量与部门参与危机性事件协同治理网络的次数呈显著正相关关系，相关系数为0.178，p＜0.001。即部门拥有的人数越多，则越会与其他部门协同参与危机性事件的治理网络。假设2被部分证实。

经验类别中，部门进行过的危机性事件(自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件)的预演种类数与部门参与危机性事件协同治理网络的次数呈显著正相关关系，相关系数为0.09，p＜0.1。即部门进行过的危机预演种类数越多，则越可能与其他部门协同参与危机性事件治理网络。假设3被推翻。

组织复杂性类别中，政府内设的各职能部门分工程度与部门参与危机性事件协同治理网络的次数未呈现显著相关关系，假设4未被证实。政府内设的各职能部门间的协作程度与部门参与危机性事件协同治理网络的次数未呈现显著相关关系，假设5未被证实。政府内设的各职能部门间的制衡程度与部门参与危机性事件协同治理网络的次数呈显著正相关关系，相关系数为0.409，p＜0.001。即政府内设各职能部门之间的制衡程度越高，则部门参与危机性事件协同治理网络的次数越多。假设6被证实。

三、对协同治理研究结果的理论分析

本文将中国区级政府在危机事件发生时的协同实践和应用为研究对象，探究协同在危机时刻的应用，与危机中各部门参与协同的影响因素。通过对德州市D区和F区、东营市C区、滨州市E区、以及济宁市T区的党政机构内共245个部门的问卷调查，结果显示85.4%(195份问卷)的被调查部门在危机发生时采取过与其他部门协同应对的做法。并且发现部门所拥有的能够解决自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的物资程度，部门人数，部门进行过自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件危机预演的种类数，以及政府内设各职能部门之间的制衡程度对部门参与危机事件的协同治理网络的次数呈显著相关关系。其中，部门所拥有的能够解决自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的物资程度与部门参与危机性事件协同治理网络的次数呈显著负相关关系，即部门拥有的用以解决危机性事件的物资越多，部门越倾向于独自解决危机性事件，而非与其他部门协同解决。部门拥有的公务员数量与部门参与危机性事件协同治理网络的次数呈显著正相关关系，即部门拥有的人数越多，则越会与其他部门协同参与危机性事件的治理网络。部门进行过的危机性事件(自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件)的预演种类数与部门参与危机性事件协同治理网络的次数呈显著正相关关系，即部门进行过的危机预演的种类数越多，则越可能与其他部门协同参与危机性事件的治理。政府内设的各职能部门之间的制衡程度与部门参与危机性事件协同治理网络的次数呈显著正相关关系，即职能部门间的制衡程度越高，则部门参与危机性事件协同治理网络的次数越多。

上述结果显示了许多与以往常识性认知不一致的现象。例如，为何经验和能力越强的部门越不会独自进行危机治理，反而更倾向于与其他部门协同治理?政府作为一个组织，为何其内部的分工和协作对组织内各职能部门参与协同的次数没有影响，但部门间的制衡却影响显著?针对这些问题，本部分将从以下四方面进行回答:第一，区级政府内设各职能部门与区政府之间的上下级关系；第二，区政府内设各职能部门之间的博弈关系；第三，区政府内部各职能部门的自身责任；第四，区政府内设的各职能部门的行为逻辑。

区政府各部门是政府的职能部门，直接对区政府负责，组织和实施区政府制定的各项政策。近几十年来，中国各级政府，尤其是基层政府的主要工作是发展和稳定。危机性事件的应对和治理便是政府维稳工作的重要组成部分。对于危机性事件的预防和治理，区政府内部有相应的制度和规定。在部门主要负责人和危机事件的当事人、以及部门荣誉奖励方面的一票否决制是各级政府常使用的危机事件管控的制度规定①姜晓萍、范迎春:《从SARS看我国地方政府的危机管理》，《四川大学学报》(哲学社会科学版)2004年第2期。。此外，政府是理性的也是本文的前提预设，因此，一旦危机性事件出现，政府各部门一般会尽其所能解决危机，目前“社会治理日益成为高频词。”②魏磊:《论深化社会控制科学化研究》，《理论学刊》2017年第2期。这样，区政府各职能部门在危机性事件的治理方面，与区政府之间的上下级关系的处理有以下特点:

第一，严格执行和落实政府的安排，完成自己的分内之事。如有机会和可能，自己承担和完成危机治理任务，以赢得政府的认可和奖励。第二，杜绝一切因不积极主动参与危机事件的协同治理网络而造成的不良后果的发生，以避免被问责的可能。第三，若实在力不从心或存在风险，则充分向政府说明困难，或与其他职能部门共同承担危机事件处理不力的风险。

区政府的职能部门在协同处理危机事件中与区政府的上下级关系表明，如果一部门具有独立完成任务的能力和把握，则会努力承担危机治理的任务，以得到政府的认可和奖励。这时，该部门与其他部门协同参与危机事件治理的愿望便会减少。但当一部门没有能力独立完成危机事件的治理，或独立完成危机事件的治理任务存在较大困难时，则与其他部门协同参与危机事件治理、实现风险共担的愿望便会增加。

这便可以用以解释对假设2和假设3的论证。能力类别中，部门拥有能够解决危机性事件(自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件)的物资程度越多，则越不会参与与其他部门的协同。这或许是因为该部门解决危机事件的物资充裕，有独立完成任务的能力。因此，该部门会选择努力承担任务，独立解决危机性事件，以期得到政府的认可和奖励。而能力类别中另一个呈显著的指标——部门人数，与部门参与危机性事件的协同治理网络呈显著正相关关系。即部门人数越多，则越会与其他部门协同进行危机治理。这或许是在部门独立应对危机存在较大困难时，选择与其他部门协同，以期责任共担的做法。经验类别中，部门进行过危机(自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件)预演的种类数也与部门参与危机事件的协同治理网络呈显著正相关关系。即部门进行过危机预演的种类数越多，则越会与其他部门协同治理危机。这或许是因为部门参与过的危机预演的种类数越多，经验越丰富，则越是了解危机性事件治理不当的风险和后果，则越期望与其他部门协同，实现责任和风险的共担。因此，部门在危机事件发生后是否会参与协同治理网络，除部门的能力和经验两因素外，危机事件的严重性，及政府对职能部门治理危机事件的成败的奖惩措施或许也是重要的影响因素。

此外，对于假设3提出的政府内设的职能部门应对危机性事件的经验越丰富，则越不会与其他部门协同参与危机性事件的治理未得到证实的现象，还可以通过公共责任和岗位责任的关系进行论证。区政府的公共责任和内设职能部门的岗位责任是不同的。职能部门的岗位责任往往配备相应的人力、物力、财力，以及相应的职权，具有较强的完成岗位职责的能力；但公共责任则涉及面广，缺乏单独完成任务的能力和条件。某一单独部门承担岗位责任之外的公共责任常会承担一定的风险。因此，政府内设的职能部门承担公共责任会出现一定的外在强制性，内部缺少积极性和主动性。

危机性事件往往涉及面广，影响力大。因此，部门对于危机性事件的治理具有一定的公共责任的性质。区政府内设的各职能部门在参与危机事件治理的过程中，可能会与自身岗位责任相一致，这时如果自身具有足够解决危机的能力，则会选择独立解决危机，赢得政府的认可。但也可能部门自身的能力有限，没有足够的解决危机的能力，这时便会选择与其他部门进行合作，协同应对，减少消极影响。但有时也会出现与自身岗位责任不匹配，或危机未发生在本部门的情况，则部门参与危机性事件的协同治理网络的动力将更多地来自于部门的公共责任意识。在中国各级政府将维稳看作重中之重的背景下，公共管理者拥有危机性事件的处理经验越丰富，则越会与其他部门协同，以此作为防止治理不力而引发被问责的风险。

假设4和假设5提出的政府作为一个组织其内部的分工和协作水平未对本研究的因变量——部门协同参与危机性事件治理的次数产生显著影响。针对这一现象，可以通过职能部门之间的博弈关系进行解释。职能部门间的博弈关系体现了危机事件治理过程中各部门的合作与离异的趋势。职能部门之间的博弈关系可以通过各职能部门对自己岗位任务的完成而体现，也可以通过对上级政府的临时性任务的响应和贡献来体现。而由于中国集权式的治理模式，尤其是近四十年来由中央政府设计和启动的自上而下的改革，形成了下级政府之间的博弈最终由上级政府裁定、政府各职能部门之间的博弈由政府裁定的规则。因此，区级政府内设的职能部门之间的博弈关系也总是通过区政府来裁定的。

区级政府中的各内设部门的岗位任务是其自身职能的具体体现，而内设部门的职能是区级政府权力分配的结果。所以，区级政府各部门之间的职能本质上就是一种分工协作的关系，共同对政府负责。在危机性事件治理中，部门之间的分工和协作本就是岗位职责的本质要求。理论上讲，这种分工越是科学合理，对共同目标的实现就越是有利。换言之，分工越合理，则越有利于部门之间的协同，这在叶岚和王有强的研究中也得到证实①叶岚、王有强:《城市区级政府部门结构与运作——基于S区管理领域公务员调查的实证研究》，《公共管理学报》2014年第4期。。但这需要一个前提——计算各部门对公共目标实现的贡献度，将各部门之间的竞争关系降到最低。

但中国自上而下的集权式治理模式决定了，政策的发动和动员往往来自党委和政府，其下的职能部门主要负责组织落实和实施。这也使得各职能部门常通过自身的岗位目标和任务的完成情况而获得党委和政府的认可。在此情形下，各部门将更多地关注自身的岗位任务和本部门的利益，鲜少关注共同目标的实现。部门间的竞争或许也会使得各职能部门会忽视甚至阻止其他部门利益的获取。因此，区级政府内部各职能部门的分工和协作与该部门参与协同治理网络的次数之间可能并不存在相关关系。这也是对假设4和假设5提出的组织内各部门的分工和协作对部门协同参与危机性事件的治理产生影响未得到证实的原因。

对于假设6提出的政府作为一个组织，其内设职能部门之间的制衡关系的强弱对本研究的因变量——部门协同参与危机性事件治理的次数产生的显著正相关关系，可以通过职能部门之间的博弈关系的第二种体现形式——各职能部门对政府的临时性任务的响应和贡献来进行解释。随着改革的不断深入，临时性的任务或紧急需要解决的问题时常出现。各级政府，尤其是基层政府及其职能部门需要应对的迫切性较强的临时性或计划外的工作时有发生。而对这些临时性工作的响应和处理也成为考察职能部门的重要指标。

危机事件的处理就是一项迫切性较强的临时性事件。在一般情况下，危机性事件的处理由政府主持，各职能部门有明确的分工和密切的合作，政府的组织性和纪律性充分彰显。危机治理中的各职能部门为了赢得党委、政府以及社会的认可，往往会积极配合，完成共同的目标和任务。这是职能部门之间制衡越强，协同的可能性越高的典型说明。

此外，区政府各职能部门在危机事件中的协同问题也涉及职能部门与区政府之间的博弈问题。职能部门的岗位职责是区政府整体责任的分解。岗位的划分具有机械性，整体责任绝非局部责任的简单加权。因此，区政府的整体责任的实现往往要求职能部门在完成自身责任的同时也要承担整体的公共责任。然而，岗位责任一旦确定，职能部门将更加重视自身既定的责任目标，而忽视公共责任。作为区级政府，在分配整体责任之后，将更加重视整体责任的实现。这样便会出现区政府与其下各职能部门之间的博弈。区政府更加强调整体责任的结果是强调内设职能部门之间的制衡，而各职能部门强调岗位责任的结果是强调自身的独立性和权利。因此，假设6关于部门间的制衡会促进危机中部门参与协同治理的次数的假设便会成立。

本研究的发现也可以从区政府内设的职能部门的行为逻辑方面进行分析。区政府内设的职能部门之间协同的行为逻辑需要动力支持。作为基层政府的内设部门，职能部门的合法性利益和动力来自于三个方面:对本职工作和任务的完成、党委和政府对部门在本职工作外的任务完成情况的认可和奖励、部门之间的相互合作产生的溢出效益。这三个方面的动力来源也揭示了基层政府内设的职能部门的行为逻辑。在中国集权式治理模式的背景下，后两者往往会得到部门领导者的重视。因此，集权式治理模式往往会更容易地促使职能部门之间的合作，促进区政府共同目标的实现。

改革开放近四十年来坚持的自上而下的治理模式——从改革目标到政策工具的选择，再到政策的落实，由中央政府设计和发动、地方政府进行组织、基层政府进行实施的治理模式形成了不同层级政府之间的有效衔接。基层政府内设职能部门的分工有时会由于政策的推进而导致模糊不清的现象。中共十八大以后，政府职能转变的推进促使基层政府内设部门的职责日渐清晰。但是以放、管、服为核心内容的职能转变仍在实施的过程中，所以基层政府部门的整体性行为还是其主要的行为方式。

由于行政行为的集权式模式，导致了政府对内设职能部门的严格控制的同时强化了对职能部门之间竞争行为的重视——严格的绩效考核、各种形式的评比，以此提高内设职能部门的工作效率。但这种行为相反又会促进内设职能部门对自身工作和利益的重视。因此，基层政府的内设职能部门的行为一方面会积极响应党委、政府及上级的号召，另一方面又要时刻强调自身的工作和利益。在危机事件或其他涉及公共责任的事件发生时，各职能部门会积极参与，但同时也会考量自己的利益得失。

危机性事件中各职能部门的协同行为涉及到区政府内设职能部门的责任和利益，更为直接和重要的是来自于公共责任和各职能部门之间的制衡，以及各职能部门对政府的服从关系。因此，危机性事件中区级政府内设职能部门之间的协同涉及到各职能部门更为深层次的行为逻辑。关键问题是如何减少协同的调控成本、提高协同效率。

C939

A

1003－4145[2017]12－0187－06

2017－08－09

李 珒(1992—)，女，清华大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向:政府管理。

(责任编辑:张金宝)