基于林业与国土一张图的林地数据协同处理实证研究

陶吉兴，徐 达，戴韫卓，季碧勇，张国江，张小伟

(1.浙江省森林资源监测中心，杭州310020;2.浙江省土地勘测规划院，杭州310027)

基于林业与国土一张图的林地数据协同处理实证研究

陶吉兴1，徐 达1，戴韫卓2，季碧勇1，张国江1，张小伟1

(1.浙江省森林资源监测中心，杭州310020;2.浙江省土地勘测规划院，杭州310027)

借助GIS，在对林业与国土一张图做空间叠加分析的基础上，有效衔接两部门一张图中每个斑块的林地管理类型。以林业部门管理的林地基础属性为主线，充分考虑与国土部门认定的林地范围对接，把林地管理类型分为:双方共同认定林地、林业单方认定林地、农用地、未利用地上林地和建设用地上林地。研究结果表明:山区县双方共同认定林地范围差异最小，丘陵县次之，平原盆地县差异最大;山区林业单方认定林地面积占比小，平原区占比大;平原区农用地与未利用地上的林地相对普遍存在，丘陵、山区相对较少;建设用地上的林地面积比例与各地的城镇绿化水平高度相关，一般也是平原区高于山区。

一张图;林地管理类型;协同处理;空间叠加分析

0 引言

长期以来，在林地属性理解上，由于国土部门和林业部门对林地的认定标准、调查方式存在差异，两部门关于林地的调查成果在面积数量和空间分布上出入较大。但是两部门间还是允许存在不同的解释且互不否认。当然，在现阶段，为了科学界定林地概念、范围，合理鉴别林地属性，认真分析林地保护利用规划中存在的耕地和建设用地上造林等问题［1］，厘清林地与耕地、建设用地等的界限，实事求是调整林地保护利用规划，使之既能有效衔接土地利用总体规划和第二次全国土地调查成果，又可区分统计林业部门和国土部门的林地面积，是新时期新常态下对林地管理工作的新要求，是一项很有前瞻性的工作。

1 研究材料和工具

1.1 研究材料

选取桐庐、松阳和兰溪3个具有典型代表性特征的县级单位为研究区。其中，桐庐县为丘陵类型，兰溪市为平原盆地类型，松阳县为山区类型。研究过程中涉及的全部分析数据来源于国土部门的最新国土一张图(2013年度全省土地变更调查数据库)和林业部门的最新林地一张图(2013年全省林地变更调查数据库)。

1.2 研究工具

GIS平台:利用ArcGIS平台对两张图进行空间叠加分析。

数据库平台:利用数据库平台对空间叠加分析结果进行统计。

2 研究方法

2.1 技术流程

两张图叠加分析技术流程，见图1。

1)收集2013年度土地变更调查数据库和林地“一张图”数据库，利用ArcGIS空间叠加分析功能，对两张图中各地类图斑进行套合。

2)设定不同类型标识，赋值图斑属性，统计汇总不同类型面积和占比。

3)套合2014年最新卫星影像数据，采用目视解译方法，对林地图斑建设占用和耕地现势性情况进行统计分析。

图1 叠加分析流程图Fig.1 The flow chart of overlay analysis

2.2 林地管理类型划分

林地管理类型划分，以林业部门管理的林地基础属性为主线，充分考虑与国土部门认定的林地范围进行对接，将林地管理属性划分为狭义林地(A类)和广义林地(B类)两大类。按照尽可能做到两部门各自认定的林地范围既可分也能合，便于双方管理的原则，进一步将狭义林地分为林业与国土双方共同认定林地(A1型林地)、林业单方认定林地(A2型林地)，将广义林地分为农用地(含未利用地，下同)上林地(B1型林地)、建设用地上林地(B2型林地)。

狭义林地指有林权证或应发而未发林权证(如纠纷林地)的林地，不论“林”或“地”，均由林业主管部分进行管理;广义林地一般指非林地上的茶桑果园、短轮伐期片林、林带、城镇及村庄绿化用地等，“林”纳入林业主管部门管理，“地”不由林业主管部门管理。

2.3 空间叠加分析

在ArcGIS平台中，以林业一张图为被标识图层，以国土一张图为标识图层，通过运行ArcToolbox中的空间标识功能模块，经叠加分析后，把国土部门图斑的地类属性标识到相应位置的林业部门图斑上。

由于两张图中相应图斑不可能完全吻合，使得经叠加分析后，林业一张图中的每个图斑都被国土一张图中的相应图斑裁切分割成多个碎斑。

图2 空间叠加分析原理图Fig.2 The principle of spatial overlay analysis

3 研究结果

3.1 统计口径

按叠加分析后破碎斑块统计的思路，以林业一张图和国土一张图叠加分析后破碎斑块为统计单位，按林业部门地类和国土部门地类进行分类统计汇总。

3.2 统计结果

经两张图叠加分析后，可形成各类土地面积转移矩阵。研究区3个县级单位的详细结果见表1—表3。

4 结果分析

4.1 地类转移分析

表1—表3是研究区3个县级单位的地类转移矩阵。

以桐庐县为例，从表1可知:该县林业部门认定林地面积143 169.86hm2，这之中得到国土部门认可的林 地 面 积 为 127773.86hm2，两 者 相 差15 396hm2，占林业部门认定林地面积的10.75%。造成这种状况的主要原因是林业部门认定的林地被国土部门认定为园地(5.73%)、耕地(3.49%)、草地(0.76%)，其余各种地类所占份额较小。此外，在林业部门认定的非林业用地(非林地加耕地)面积39 767.95hm2中，经国土部门认定为林地的面积有2 706.76hm2，这部分需根据实际情况分解成双方共同认定林地、农用地上林地、建设用地上林地和非林地。

表1 桐庐县两张图按碎斑统计地类面积汇总表Tab.1 The summary of land type area according to porphyroclasts statistics in the two maps of Tonglu County

表2 兰溪市两张图按碎斑统计地类面积汇总表Tab.2 The summary of land type area according to porphyroclasts statistics in the two maps of Lanxi City

同理，兰溪市和松阳县的地类转移分析同上。造成两部门林地面积差异的主要原因还是园地和耕地。其中兰溪市两部门各自认定的林地面积相差最大，达到了23 930.36hm2;松阳县相差最小，也有13 662.58hm2。国土部门单方认定林地需进一步分解成双方共同认定林地、农用地上林地、建设用地上林地和非林地。

以上分析不难看出，在林地管理类型界定过程中，两部门存在相互渗透的现象，即林业部门认定的林地，国土部门并不一定认定为林地，而林业部门认定为非林地的土地，国土部门也有极少量将其划为林地。

4.2 林地管理类型分析

以林业一张图和国土一张图叠加分析后破碎斑块为统计单位，以林业部门管理的林地基础属性为主线，参考上述介绍的林地管理类型划分原则，归类各破碎斑块为相应的林地管理类型，得到研究区3个县级单位数据分析结果见表4。

表3 松阳县两张图按碎斑统计地类面积汇总表Tab.3 The summary of land type area according to porphyroclasts statistics in the two maps of Songyang County

表4 两张图林地叠加按破碎斑块统计分类型汇总表Tab.4 The summary of types produced by superimposed forest land according to porphyroclasts in the two maps of 3 counties hm2，%

4.2.1 A1型分析

该类型全部属于政府已发或应发未发林权证狭义林地范畴。

从表4可知:研究区A1型占比最大，占了将近60%。其中桐庐县A1型和松阳县A1分别占了将近70%，兰溪市作为平原为主体的县份，A1型仅占近35%。说明双方共同认定的林地，山区比例高，平原地区比例低。

对表4进行再整理计算得表5，从表5可知:桐庐(丘陵县)和松阳(山区县)A1型林地占狭义林地面积比例高达90%多，而兰溪(平原盆地县)占狭义林地面积比例不到80%多。这说明丘陵、山区县在对接A1型上比平原盆地县重合度要高得多。另外，松阳A1型占A类面积比例最大，桐庐次之，兰溪最小。这说明山区县两部门间A1型差异最小，丘陵县次之，平原盆地县差异最大。

表5 双方共同认定林地分析表Tab.5 The analytical table of forest land identified by two departments hm2，%

4.2.2 A2型分析

该类型中主要涉及国土单方认定的农用地，特别是园地和耕地。该类型图斑坡度常大于25°以上，从地貌上分析按狭义林地管理较合适，且属于政府已发或应发未发林权证的狭义林地范畴。

从表4可知:研究区A2型占比5.84%。其中兰溪市A2型占比最大，占了7.26%;桐庐县次之，占了5.90%;松阳县A2型占比最小，占了4.43%。可见，山区A2型占比小，平原A2型占比大，反映出在山区两部门对接A2型差异较小，在平原区两部门对接A2型差异较大的现实情况。

4.2.3 B1型分析

该类型全部属于广义的林地范畴。

从表4可知，研究区B1型占比4.93%。其中兰溪B1型占比最大，占了10.53%;桐庐县和松阳县B2型占比相近，占到2%～3%间。可见，平原区B1型相对普遍存在，丘陵、山区B1型较少存在。

4.2.4 B2型分析

该类型也全部属于广义的林地范畴。

从表4可知:研究区B2型占比最小，只占了0.22%。其中兰溪市B2型占比最大，占了0.36%;桐庐县占比次之，占了0.19%;松阳县占比最小，占了0.11%。B2型林地的比例，与各地的城镇绿化水平高度相关，一般也是平原区高于山区。

4.3 原因分析

经过认真比较两部门现状数据调查统计方法，去除主客观原因造成的调查误差影响，两部门林地数据(数量和空间)不完全一致的主要原因是地类认定标准的差异。

林业部门林地认定标准:包括乔木林地、竹林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、迹地、宜林地，其中，所有面积大于1亩的乔木林都被认定为乔木林地。国土部门地类认定标准［2］:林地指生长乔木、竹类、灌木的土地及沿海生长红树林的土地，包含迹地，不包含居民点内部的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。

从认定标准上看，林业部门认定的林地范围比国土部门要宽泛，因而认定的林地面积必然比国土部门认定的面积大。特别是国土部门认定的园地，林业部门认定为林地;也有林业部门认定的林地处于国土部门认定的城市、建制镇、村庄等范围内，国土部门认定为建设用地;国土部门认定的未利用地中，林业部门有部分认定为迹地或宜林地。

5 讨论与建议

5.1 讨论

1)分清林地与其他土地的界线是件很有意义的工作，在对两张图做空间叠加处理后，经过分析研究，可以将长期困扰双方的林地差异界线疏理清楚，得出明确的林地管理属性结果，分类型汇总统计面积，明确空间分布差异，针对不同类型，通过两部门共同协商，提出有效的管理措施和意见。研究成果既可为建设项目使用林地行政许可、林地保护行政执法和不动产资源登记提供基础，又可为国土资源年度动态更新、新一轮森林资源二类调查和县级林地保护利用规划修编奠定基础。

2)从工作量和技术层面考虑，允许小面积图斑的存在。当然对于特别小的碎斑，可以经研究设定一个域值(如1亩)，域值以下的碎斑自动归并到相邻大地类。这样，虽然一张图中存在大量碎斑，且碎斑拓扑形状有瑕疵，但是既可大大减少对经两张图叠加分析后产生的大量碎斑进行归并的工作量，又可最大程度上保留林地一张图中包含的两部门两张图中原有的图斑边界信息。

3)两部门对林地管理类型的认定差异是全国各地普遍存在的现象，这是一个深层次的部门间土地归属争议难题［3］。林地概念的双重性，往往让地方政府领导搞不清辖区范围内究竟有多少林地?林地概念到底是什么?为何同一块地会出现属性纠纷?一些领导不明所以，甚至因此而责怪部门人员。当然，两部门一直在试图寻找一种双方均可接受的矛盾化解方法。以占用征收林地为例，在实际工作中，两部门经过协商，规定必须由林业部门前置审核，再由国土部门审批。但这只是一种“缓兵之计”，并不能从根本上消除部门间对林地管理属性界定的分岐。

5.2 建议

1)提出解决两部门林地面积差异的方案。造成两部门林地面积差异的原因错综复杂，主要有调查方法不同、调查时间差异、技术操作细则不同、地类认定理解异同、数据处理方法异同等。因此，其主要解决方案有:一要对两部门技术规程和标准进行修订与完善，以解决部门间的技术条款重叠与交叉问题，尤其要重点研究园地与经济林地的归属问题，标准出台前，要充分征求相关部门的意见，以消除部门间的隔阂，形成开放式兼容性强的标准和规程，增强可操作性;二要两部门应采用相对统一的技术手段与方法开展调查，包括采用统一比例尺、坐标系的调查底图、同分辨率与时相的卫片、可兼容的统计及处理软件、统一的调查时间等，以形成技术、设备和信息等互补。

2)进一步细分厘清林地管理属性。从林业部门管理的林地基础属性为主线，充分考虑与国土部门认定的林地范围进行对接，进一步细分厘清林地管理属性。本文提出狭义林地和广义林地概念:狭义林地指有林权证或应发而未发林权证(如纠纷林地)的林地，不论“林”或“地”，均由林业主管部分进行管理;广义林地一般指非林地上的平原经济林、短轮伐期片林、林带、城镇及村庄绿化用地等，“林”纳入林业主管部门管理，“地”不由林业主管部门管理。

图3 林地管理类型分类图Fig.3 Forest land management type classification

3)发挥成果作用，进一步规范林地管理。根据《土地管理法》关于国家实行土地用途管制制度的规定，以及国务院法制办国发秘函［2013］106号关于理解森林法实施条例规定的答复意见和国务院国函［2010］69号批复的《全国林地保护利用规划纲要》(2010—2020年)关于林地面积的备注，我们认为实际工作中林地存在狭义和广义的两个范围，林业部门真正应按《森林法》等法律法规严格实施管理的是狭义林地，而广义林地主要是属于森林资源调查范围。新形势下，面对不动产统一登记的新趋势，以及严格依法行政的新要求，建议林业部门充分发挥成果作用，进一步与国土部门衔接协调好林地保护管理的相关举措，提高林地管理的科学性和规范性。

①使用林地行政许可、林地执法管理所涉及的林地范围以狭义林地为依据，包括:双方共同认定林地，林业部门单方认定的林地中有林权证或应发未发林权证的。

②除狭义林地以外的由林业部门单方认定的林地，应视为广义林地，只作为森林资源调查统计使用，在使用林地行政许可、林地执法以及造地等工作中不按林地管理。

［1］赵亚飞．沁源县林地“一张图”与国土二类调查数据分析［J］．山西林业，2016(3):28－30．

［2］GB/T21010－2007，土地利用现状分类标准［S］．北京:中国标准出版社，2007．

［3］陈信旺，万泉，陈国瑞，等．林业与国土部门对林地界定的差异性分析—以福建省福安市为例［J］．林业勘察设计，2013(2): 1－5．

The Empirical Research on Coordinative Processing of Forest Land Data in One Map of Forestry and Land

TAO Jixing1，XU Da1，DAI Yunzhuo2，ZHANG Guojiang1，JI Biyong1，ZHANG Xiaowei1
(1.Center for Forest Resource Monitoring of Zhejiang Province，Hangzhou 310020，Zhejiang，China;2.Institute of Land Surveying and Planning of Zhejiang Province，Hangzhou 310027，China)

Based on spatial overlay analysis to one map of forestry and land with the aid of GIS，forest management types in each plaque are effectively connected in one map of the two departments.With the concept of forest basic management attributes of the forestry department，butt-jointing of the range of forest land identified by the land department is taken into full account and forest management types are divided into forest land jointly determined by the both sides，forest land unilaterally determined by the forestry department，forest land on agricultural and unused land，forest land on construction land.The results showed that there is a smaller difference of forest land range jointly determined by the both sides in the mountainous county，the hilly county comes second，the plain and basin county has the biggest difference.The mountainous county has the smaller proportion in area and the plain county has the greater proportion in area in forest land unilaterally determined by the forestry department.There is the more forest land on agricultural and unused land in the plain county and the less forest land on agricultural and unused land in the hilly and mountainous counties.The truth is that the proportion of forest land area on construction land is highly relevant to greening level of local urban area.Generally，there is more forest land on construction land in plains and less forest land on construction land in mountainous area.

one map，management type of forest land，coordinative processing，spatial overlay analysis

S757.3

A

1002－6622(2017)01－0037－06

10．13466/j．cnki．lyzygl．2017．01．008

2016－10－31;

2016－12－22

国家重点研发计划课题(2016YFC0502704)

陶吉兴(1963－)，浙江绍兴人，教授级高工，硕士，主要从事森林资源调查监测和评估研究。Email:42468122@qq.com