四川省乡村旅游合作社发展现状及对策研究

文 银 元（国家行政学院，北京 100089；成都理工大学，四川成都 610052）

四川省乡村旅游合作社发展现状及对策研究

文 银 元（国家行政学院，北京 100089；成都理工大学，四川成都 610052）

乡村旅游合作社是近年来出现的一种新型的农民专业合作社，是乡村旅游组织创新的重要实践探索。四川是农业大省，又是“农家乐”发源地和乡村旅游资源大省，在大力推进乡村旅游合作社发展方面具有良好的基础。在大力发展中存在认识模糊、支持政策落实不到位、业务部门管理服务不精准、乡村旅游合作社经营能力和抗风险能力弱等诸多问题，建议强化组织领导、加大政策落实力度、创新管理服务机制、提升旅游经营能力、控制经营风险、突出典型示范带动等，进一步促进四川乡村旅游合作社的大力发展。

乡村旅游 休闲旅游产业 农民专业合作社

2017年中央“一号文件”首次把“鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社”作为大力发展乡村休闲旅游产业的重要部署，这标志着乡村旅游合作社从基层群众的实践创新提升到国家工作部署层面。《“十三五”旅游业发展规划》也明确提出“创新乡村旅游组织方式，推广乡村旅游合作社模式”。乡村旅游合作社将是当前和今后一个时期我国乡村旅游发展的重点和突破点。

从乡村旅游合作社发展现状来看，虽然早在2007年前后，北京、海南、辽宁、云南、四川、重庆等乡村旅游较为发达的地区，已经出现了乡村旅游合作社并形成一定规模，但是乡村旅游合作社作为在实践中成长形成的农民专业合作社的一种新类型，在全国各地发展也极不均衡，其理论研究相对滞后，需要立足实践进一步认识研究。以四川省为研究对象，全面梳理四川省乡村旅游合作社发展现状，分析存在的主要困难和问题并提出对策建议，对于更好地认识乡村旅游合作社内涵，把握乡村旅游发展方向具有积极意义。

一、乡村旅游合作社的概念

（一）乡村旅游合作社的定义

目前，乡村旅游合作社尚无统一的定义，不少学者提出了不同的见解。宋子千（2009）提出乡村旅游合作社是农民在自愿互利的基础上，组织起来从事旅游经营的集体经济组织。［1］乔海燕（2010）认为乡村旅游合作社是同类旅游产品的生产经营者、服务的提供者和利用者自愿联合，民主管理的互助性经济组织。［2］阳宁东等（2012）则将乡村旅游合作社定义为由开展乡村旅游、进行涉农旅游接待服务的本社区农户依托当地农业资源，自愿联合、自发成立的一种通过共同所有和民主管理来满足共同的经济和社会需求的互助性经济组织。［3］牛君仪（2014）认为乡村旅游合作社是农村地区的广大农民按照合作社的原则和规章制度，自愿联合组织、实行民主管理、以开展旅游接待服务为主业，通过发展乡村旅游共同分享收益的新型经济组织。［4］肖华（2015）认为乡村旅游合作社是依托当地旅游资源、以农民为主体自愿联合开展乡村旅游活动并进行企业化经营管理的互助性经济组织。［5］

总的来看，乡村旅游合作社现有定义虽各有侧重，但有两个共识点：一是都认同乡村旅游合作社是一种互助性经济组织，即是农民专业合作社的一种类型，二是都认为依托本地农业、旅游资源，经营乡村旅游有关活动、开展旅游接待服务是乡村旅游合作社的主营业务。

因此，考虑到乡村旅游合作社作为农民专业合作社的一种类型的本质属性，我们认为，可以参照农民专业合作社来定义乡村旅游合作社，即乡村旅游合作社是广大农民依照 《农民专业合作社法》有关规定，自愿联合、民主管理、通过组织成员开展旅游相关业务、经营活动及服务共同分享收益的互助性经济组织。

（二）乡村旅游合作社的认定

从工作层面来看，乡村旅游合作社的认定要达到两个基本要求：一是在工商行政管理部门正式登记注册，确保其合法性；二是经营范围主要为或涉及到乡村旅游的有关产品和服务。在实践中，根据经营范围涉及乡村旅游业务的多少和程度，还可以将乡村旅游合作社分为专业型和综合型两种。

专业型乡村旅游合作社的经营范围主要是住宿、餐饮、休闲、手工艺品销售等乡村旅游产品和服务。综合型乡村旅游合作社的经营范围是在常规的种植、养殖业务的基础上，增加如水果采摘、垂钓等乡村旅游活动，属于农旅融合发展的结果。

二、四川省乡村旅游合作社发展现状

（一）四川乡村旅游合作社的发展历程

总体上看，四川省乡村旅游合作社大体经历了自发式发展和政策引导鼓励发展两个阶段。

1.自发式的发展阶段。从成立时间来看，最早的乡村旅游合作社是2005年成立的都江堰市龙旺畜禽养殖农民专业合作社，业务范围涉及乡村旅游。从工商核准时间来看，最早的乡村旅游合作社是2009年成立的都江堰市沙湾乡村旅游专业合作社。该合作社紧邻世界遗产都江堰和龙池虹口自然保护区两大景区，具有发展乡村旅游的地理优势和自然本底，合作社整合村内富余农房，每户自筹2至10万元不等发展乡村客栈，取得良好效果。［6］总的来说，2016年以前，四川乡村旅游合作社都处于自发式发展阶段，该阶段的乡村旅游合作社主要分布在乡村旅游发展成熟，在资源、交通、区位等方面都占优势的地方，多数通过农民自发成立，虽呈逐年递增趋势，但每年新增数量甚微。

2.政策引导鼓励发展阶段。不论从成立时间，还是从核准时间来看，2016年四川省乡村旅游合作社数量激增，其数量是2015年的5.2倍。这得益于四川省在2016年4月出台的《关于大力发展乡村旅游合作社的指导意见》（川办函〔2016〕65号，以下简称《旅游合作社指导意见》），以及眉山、德阳、泸州、巴中等地相继出台的实施意见，所形成的强大政策引导合力。

（二）乡村旅游合作社的数量及分布

根据四川省工商行政管理局经济信息中心统计，截止2016年底，四川省共注册各类乡村旅游合作社2953家，占全省农民合作社总量的5%。其中，专业型乡村旅游合作社共有354家，占全省乡村旅游合作社总量的12%；综合型乡村旅游合作社共有2599家，占全省乡村旅游合作社总量的88%。

从市（州）分布来看，乡村旅游合作社数量最多的是成都市有735家，第二为巴中市有402家，第三为南充市有291家。低于10家的有3个市，分别为内江市10家，攀枝花市8家，遂宁市3家。从县（市、区）分布来看，乡村旅游合作社在四川省184个县（市、区）的分布极不平衡，差距十分明显。乡村旅游合作社分布最多的为通江县有159家，其次为金堂县有137家，第三为西充县和简阳市有119家，有47个县（市、区）尚无。

（三）乡村旅游合作社的业务范围

通过对注册登记的乡村旅游合作社的分析统计，发现四川省乡村旅游合作社的业务范围可以归纳为直接旅游业务、相关旅游业务、配套旅游业务三大类型。其中，直接旅游业务指业务范围主要为直接的旅游生产及经营活动。如旅游市场开发、农业旅游观光、旅游相关信息咨询服务、对成员进行业务培训。相关旅游业务指业务范围主要为涉旅的住宿、餐饮、骑马、工艺品、农产品销售等业态或要素。配套旅游业务指业务范围主要为以种植业、养殖业等传统农业为主，但有涉及农旅结合、文旅融合的业态或经营项目体现。如生态蔬菜水果种植采摘、花卉种植销售观赏、休闲农事体验活动等。

（四）乡村旅游合作社的经营模式

调研发现，四川省乡村旅游合作运营的基本模式是由“村两委”干部、农家乐经营大户、致富带头人等，引导农民以闲置房屋、土地经营权、林权等出资入股建立乡村旅游合作社，由合作社自主统一经营或引入企业、公司进行合作经营。具体的经营模式包括以下五种。一是“合作社+公司+农户”模式。这类乡村旅游合作社作为引进公司与农户连接的桥梁，起着统一标准、联合农户、服务企业、调处矛盾的作用。如仁寿县石家现代农业观光旅游专业合作社，农户以闲置农房为资本自愿申请加入合作社，合作社然后引进公司将闲置农房按照星级农家乐和乡村酒店的标准进行改造，建设乡村旅游特色村。二是“合作社+基地+农户”模式。这类乡村旅游合作社一般以种养殖业为产业基础，并有一定数量的生产基地，可在现有农业基础上注入旅游业态，从而引导农户发展乡村旅游。如洪雅县荷园乡村旅游专业合作社，以70多亩荷花种植、荷塘养殖基地为主要资源，融入农耕文化，打造集特色餐饮、生态观光、休闲旅游、农耕采摘、摄影写生、文学创作为一体的乡村旅游观光点。三是“合作社+园区+农户”模式。如通江空山天盆乡村旅游专业合作社，在农户以新农村住房入股和带动农户发展农家乐的基础上，建设乡村旅游示范园区。四是“合作社+政府+农户”模式。这类合作社一般由政府部门引导村上“能人”成立，政府起主导作用，通过政策激励，引导农户加入合作社。如仁寿县石家现代农业观光旅游专业合作社的发起人为村党支部书记，也是该村带头开办农家乐的“第一人”。合作社领导班子成员大多在石家村村支部、村委会任职，属于典型的村委带动型。五是“合作社+景区+公司+农户”模式。这类模式通常适用于资源禀赋高的区域，公司出资开发打造景区，农户以房屋、土地、劳动力入股合作社，合作社协调农户与公司的关系，保障农户受益。如平武县的白马王朗旅游度假区，由天友旅游集团出资打造，合作社整合资源，将农户住房转化为经营场所、村寨人口转化为人力资本。

三、四川省乡村旅游合作社发展存在的问题

目前，四川省乡村旅游合作社总量近3000家，其中专业型乡村旅游合作社354家。与四川省近6万家农民合作社、10万余家各类乡村旅游经营户、5000余家农家乐、餐饮和旅游协会相比，显得很单薄，四川省乡村旅游合作社在自身建设、管理服务、经营效果等方面存在突出问题。

（一）对乡村旅游合作社认识模糊

由于乡村旅游合作社的发展还处于起步阶段，部分基层干部和群众对乡村旅游合作社的性质和作用认识还比较模糊。一是个别地方对发展乡村旅游合作社缺乏切合实际的发展规划，在指导、扶持和服务等方面不够有力。二是部分农民群众对乡村旅游合作社的性质认识不清，认为加入合作社就是简单的“合伙干”，怕失去生产经营自主权，对合作社突出农民主体地位、保障自身权益等方面存在怀疑，对参加合作社持观望态度。同时，一些已经加入合作社的农民，对合作社的互助性经营组织性质认识还不清楚，对合作精神比较缺乏认同，有的成员在旅游旺季时会出现“自主经营”“私自拉客”“私下议价”等非合作行为，导致合作社经营受损，造成成员间的矛盾。三是有的乡村旅游合作社发起人对乡村旅游合作社与一般的种植、养殖类合作社的差异认识不足，在组织经营方面难以适应乡村旅游发展要求，导致乡村旅游合作社经营不力。

（二）扶持政策落实难

四川省出台的《旅游合作社指导意见》，从强化组织领导、加大财税扶持、实施项目倾斜、强化金融支持、给予用地用水用电支持、加强人才支撑、建立考核机制等七个方面，提出了支持乡村旅游合作社发展的保障措施，四川省旅游产业发展领导小组办公室还对保障措施中涉及的有关省级部门的细化政策，进行了收集整理和公示。但是，从调研的情况来看，县级及以下的基层干部群众对《旅游合作社指导意见》的知晓度还不高，知道出台了意见、知道大体内容的比例仅为17%。政策的知晓程度不足，直接导致乡村旅游合作社错失《旅游合作社指导意见》明确的七大发展保障措施“大礼包”，进一步导致政策落实难和执行难。

（三）业务部门管理服务难

依据《农民专业合作社法》第九条和第十三条的有关规定，乡村旅游合作社作为农民合作社的一种类型，其业务指导部门为各级农业部门，其设立登记管理部门为各级工商行政管理部门。同时，由于乡村旅游合作社具有较强的旅游专业性，特别是在乡村旅游规划设计、旅游服务技能培训、农家乐、乡村旅游景区（点）的品牌建设等方面又需要旅游部门来指导和评定。这就使得乡村旅游合作的设立登记、业务指导、行业管理职能职责分属不同部门，面临“多个婆婆”。调研发现，由于业务管理部门不明确，联合管理服务机制缺失，导致登记管理部门、业务指导部门、行业主管部门“单一服务”。各个部门对乡村旅游合作社存在“该管又不该管”的尴尬境地，不利于合作社的有序、壮大发展。

（四）乡村旅游合作社经营能力弱

目前，全省乡村旅游合作社整体实力偏弱，旅游经营能力和抗风险能力也较弱。乡村旅游合作社开发经营的旅游产品多以季节性花卉观赏、农产品采摘和销售、农家乐餐饮住宿等为主，缺少高品位有鲜明特色的综合性旅游产品。特别是在成都、川南、川东北、攀西和川西北五大经济区内，各片区内自然地理相连，气候环境相似，传统产业相同，文化习俗相通，由于对资源特色与开发方向把握不够，现有乡村旅游合作社开发经营的乡村旅游产品，出现了较严重的同质化、同构化现象，导致旅游产品缺乏市场竞争力。

（五）专业人才不足

调研发现，乡村旅游合作社普遍缺乏既懂合作社运营，又懂旅游市场营销的专业人才。不少合作社经营主要靠理事长或成员多年的农家乐经营经验，“等客上门”的多，“引客上门”的少，应对市场需求变化能力不足，经营效果不稳定。

四、做大做强四川省乡村旅游合作社的对策建议

四川是农业大省又是乡村旅游大省，具有发展和壮大乡村旅游合作社的明显优势和坚实基础。为进一步做大做强四川省乡村旅游合作社，提出以下建议。

（一）强化乡村旅游合作社发展的组织领导

目前，乡村旅游合作社发展仍需要政府的大力扶持和政策支持。各地要坚持把发展乡村旅游合作社作为加快构建新型农业经营体系、推进农业现代化的重要举措，作为提升乡村旅游发展水平、农业增效、农民增收的重要途径，作为加强农民合作社建设的一项重要内容，切实加强组织领导，创新政策机制，推动乡村旅游合作社加快发展。特别是县级政府应充分发挥属地管理职责，及时发现并研究解决乡村旅游合作社发展中的突出问题，为乡村旅游合作社发展创造良好环境。

（二）加大乡村旅游合作社政策的落实力度

目前，四川省乡村旅游合作社发展不缺政策支持，而是缺乏政策的宣传广度和落实力度。如何宣传好相关政策、引导各地用好政策是当前的重点工作。一是加大宣传力度。利用政务信息公开渠道，借助微博、微信、微视频和客户端“三微一端”，继续加大《旅游合作社指导意见》以及相关支持政策的宣传。采取基层干部群众喜闻乐见的形式做好政策宣讲，做好乡村旅游重点镇、重点村的定向宣传，做好各类已成立或筹备成立乡村旅游合作社的定点宣传。二是开展政策落实情况专项督查。督查、农业、旅游等部门可就各地及有关部门贯彻落实《旅游合作社指导意见》情况开展专项督查，切实发挥政策的支持和引导作用，防止政策停留在纸上。

（三）创新乡村旅游合作社运行管理机制

针对乡村旅游合作社涉及多个业务指导部门的现实情况，建议按照“属地管理、部门指导”的原则，加强旅游、农业、林业、工商、商务等涉及乡村旅游合作社管理的各部门之间的协调，建立乡村旅游合作社的联合监管机制，着力破解乡村旅游合作社发展中存在的有关部门“该管又不该管”尴尬境地，防止在处理游客投诉和突发应急事件时产生推诿和管理“真空”。同时，可学习借鉴北京市密云县成立农民专业合作社服务中心的经验，在乡村旅游发展较好、基础较实的县（市、区），成立乡村旅游合作社服务中心，服务中心可承接有关部门对乡村旅游合作社的日常管理、业务指导等职能，整合提供组建前置审批、登记注册服务、市场营销、信息集散、融资担保、财务管理、教育培训等公共服务，为扶持乡村旅游合作社的发展提供便利条件。

（四）提升乡村旅游合作社旅游经营能力

一是推进复合型发展。各地应鼓励和引导乡村旅游合作社从现有单一旅游接待服务向客源分流接待、农家乐住宿餐饮服务、土特产销售、农产品采摘、民俗体验等综合性、复合型旅游服务发展和提升，向游客提供多层次、多业态的旅游产品和体验。二是推进标准化统一服务。旅游、商务等部门通过制定统一标准，借鉴北京密云、山东莱芜等地旅游合作社统一管理服务的经验，鼓励、引导和培育有条件的乡村旅游合作社进行标准化统一管理服务，从根本上避免由于合作社成员个体服务能力差异导致的乡村旅游产品的质量差异，提高游客满意度。三是增强市场营销能力。乡村旅游合作社不能只靠“等客上门”，要积极参与和做好乡村旅游产品的宣传、营销，特别是要运用“互联网+”，与大型预定类网站、APP等开展合作。做好乡村旅游节庆、民俗活动的策划和推介，形成“月月有活动，每季有特色”的宣传热点，吸引游客持续参与。四是开展菜单式专项培训。开展培训需求调查，按需制定培训方案，解决乡村旅游合作社培训供需信息不对称的问题。统筹协调各部门培训资源，编写实用性强的乡村旅游合作社培训教材，注重培训时机的选择，尽量在淡季培训，提高培训的针对性、系统性和持续性。

（五）控制乡村旅游合作社经营风险

乡村旅游合作社通过强化乡村旅游经营户组织化程度，能够有效降低单一乡村旅游经营户的经营风险，但是风险并没有消失，而是转移到了乡村旅游合作社，加之乡村旅游受市场需求、季节气候、产品特色等因素影响明显，必须关注合作社的经营风险。一是开展可行性分析，做好风险应对预案。乡村旅游合作社的成立需要一定的基础和条件，不能一味追求数量搞成“遍地开花”。在筹备成立乡村旅游合作社或者合作社开发重大旅游项目时，合作社发起人、设立人及参与人都应从本地乡村旅游资源特色、产品现状、建设条件、市场竞争、游客需求等方面做好可行性评估和分析，不可盲目。二是推进民主管理。乡村旅游合作社必须严格按照《农民专业合作社法》和合作社章程规范内部治理，建立完善乡村旅游合作社成员大会、理事会、监事会等组织机构，坚持农民主体，以尊重农民意愿为核心，坚持“民办、民管、民受益”，确保乡村旅游合作社规范运行。同时，建立健全完善的财务管理制度，依法规范财务管理，从制度上和工作机制上规避财务风险。

（六）突出乡村旅游合作社的典型示范带动

应积极发挥先进典型的示范作用，达到用身边“社”引导身边“社”的效果。一是培养一批乡村旅游合作社发展带头人，鼓励和支持乡村旅游致富带头人、有能力且愿意从事乡村旅游经营的返乡创业农民工、大学生和退役士兵领办乡村旅游合作社。二是推进乡村旅游合作社品牌化建设。把乡村旅游合作社发展与各地乡村旅游提升有机结合，把乡村旅游合作社建立情况作为乡村A级景区、省级乡村旅游强县、乡村旅游特色乡（镇）、精品村寨等品牌创建的一项重要评价指标。鼓励乡村旅游合作社开展商标注册、品牌创建、服务质量标准认证等活动。三是评选和推出一批省级乡村旅游合作示范社。研究制定乡村旅游合作社示范社认定标准与管理办法，建立示范社部门联合评定机制，培育一批经营规模大、产业基础牢、产品质量优、带动能力强、运行机制新、经营管理规范、成员权益得到切实保障的乡村旅游合作示范社，引领全省乡村旅游合作社加快发展。

［1］宋子千.乡村旅游发展的新事物——旅游合作社［EB/OL］.http://www.ctaweb.org/html/2009-02/2009-02-01-89397.html.2009-02-01/2017-04-01.

［2］乔海燕.浙江嘉兴乡村旅游经营模式的调查和思考［J］.北京农业职业学院学报，2010（03）.

［3］阳宁东，邓文.农民专业合作社在乡村社区旅游中的运用［J］.农村经济，2012（03）.

［4］牛君仪.乡村旅游转型升级与新型农业经营主体培育［J］.农业经济，2014（09）.

［5］肖华.乡村旅游合作社发展研究——以河南省为例［J］.经济论坛，2015（10）.

［6］周强，高肃川.都江堰市乡村旅游发展的经验与启示［J］.成都发展改革研究，2012（01）.

责任编辑：唐若兰

F127 文献标志码：A

1008-6323（2017）04-0082-05

银元，国家行政学院办公厅地方办主任科员；成都理工大学地球科学学院博士研究生。

2017-06-20

国家社科基金西部项目（项目编号：17XJY013）、国家旅游局“万名旅游英才计划”研究型英才培养项目（项目编号：WMYC201510016）。