美丽乡村建设的制约因素与提升路径

杜娇

（中共许昌市委党校，河南许昌 461000）

美丽乡村建设的制约因素与提升路径

杜娇

（中共许昌市委党校，河南许昌 461000）

美丽乡村建设是改善农村人居环境、构建美丽中国、实现城乡等值化发展的重要举措。但其目前还处于初级探索阶段，面临不少困难与问题，农民对美丽乡村建设的认知不深，参与建设的程度不高；农村基础设施建设任务重，政府财力支持有限，企业及社会资金投入不足；实践中往往重建设轻规划，长效运行机制不健全。美丽乡村建设是一项长期性、综合性工作，要分阶段、有计划推进，要充分发挥政府的引领作用，培育农民在建设中的主体地位，并以城乡统筹的思路不断推进农村一揽子改革。

美丽乡村建设；制约因素；提升路径

“美丽乡村”建设是快速推进城镇化和加快社会主义新农村建设的重要举措。2013年中央一号文件对“美丽乡村建设”作出了重要战略部署。同年，农业部正式提出在全国开展“美丽乡村”创建活动，试点建设工作随之在各地展开。与此同时，学术界也从理论与实践两个层面对美丽乡村建设进行了持续研究。

在美丽乡村的定位上，大多数学者认为，美丽乡村建设是社会主义新农村建设的升级版，是生态文明建设的重要组成部分。其目标是实现农村、农业和农民的同步发展，并通过对农村进行更像农村的改造，让城镇的物流、人流、资金流、信息流向农村聚集，逐步消除城乡差距，实现城乡等值化。［1］在“美丽乡村”建设的重点与难点上，何得桂认为，构建一套强劲、可持续的驱动机制对于更好地推进美丽乡村建设至关重要。［2］郑向群、陈明认为，建立美丽乡村评估标准和方法，开展美丽乡村建设模式和方案设计，是当前的难点问题。［3］王卫星则提出，处理好政府主导与农民主体的关系，政府与市场、社会的关系，一事一议财政奖补与美丽乡村建设的关系，统一标准和尊重差异的关系，牵头部门与其他部门之间的关系，美丽乡村“硬件”建设与“软件”建设的关系，是美丽乡村建设的关键所在。［4］

在既有相关文献中，对美丽乡村建设进行案例研究的调研性文章占多数。主要是基于对一地或多地美丽乡村建设情况的描述，提出问题，总结经验。而其中，浙江作为美丽乡村建设的先行者，在实践探索中形成的安吉模式、湖州模式等成为学者们研究重点。通过对这些成熟模式的分析，学者们认为，发挥政、农、资、社的联动作用是建设的成功经验。对单一模式进行研究固然有其典型性和代表性，但毕竟缺乏对乡村建设内在的、一般性规律的探索。针对于此，本文在理论联系实际的基础上，从整体上对美丽乡村建设进行论述，通过对建设中存在的普遍性问题的分析，尝试从宏观层面提出可行性的对策建议。

作为一个历史发展过程，美丽乡村建设跟经济发展水平和人们的需求层次息息相关。当前，农民对美丽乡村有很大的期待和向往，但经济条件的制约又导致农民参与建设的积极性不高。同时，盲目的强制性的行政推动以及尚不完善的体制机制等都影响着美丽乡村的建设效果。本文旨在从乡村发展的内在规律出发，提出当前美丽乡村建设的举措。

一、美丽乡村建设的理论阐释

资金流、信息流向农村集聚，而农村也借助自身固有优势，在最大限度保护乡村自然、历史和文化风貌的基础上，实现农业与工业共同发展，探索具有农村自身特色的现代化发展道路。

旨在提升农民幸福指数的美丽乡村建设，是我国深化新农村建设和加强生态文明建设的重要实践形式。相对于新农村建设来说，美丽乡村建设更加注重农村人居环境的改善，更加关注人与自然和谐相处，更加强调城乡统筹发展。

（一）美丽乡村建设以改善农村人居环境为抓手

改革开放以来，我国持续推进农村改革，农民收入不断提高，生活、居住条件不断改善。但也要看到，与发达国家相比，我国农村人居环境条件还比较落后。在欧盟国家，绝大多数农村实现了集中供水、排污、垃圾清运，住户自备家庭化粪池，集中居住区内实现农业生产活动与生活活动的分离等。而对于我国广大农村地区来说，道路坑洼、垃圾随处堆放、污水横流、基础设施简陋等仍然是普遍现象。而此次美丽乡村建设，将改善农村人居环境作为重要抓手，不断加强农村公共基础设施建设和营造和谐的人文社会环境，着力打造“生态宜居、生产高效、生活美好、人文和谐”的美丽宜居村庄。

（二）美丽乡村建设以生态和谐为发展理念

中共十八大首次提出了“美丽中国”的概念。中国要美，农村就必须要美。我们知道，农村具有天然的自然风光，但随着工业化和城镇化的快速推进，农村的生态资源存在被超强开发与过度消耗的现象，农业乃至农村经济社会发展面临着资源约束趋紧、生态退化严重、环境污染加剧等严峻挑战。开展“美丽乡村”创建，就是以生态文明为理念，将美丽乡村建设与社会长远发展结合起来，不断推进生态人居工程建设、生态农业建设、生态经济建设、生态文化建设，充分利用美丽乡村建设带来的市场机遇，以绿色发展助推农村经济改革升级，走资源节约、环境友好的农业农村发展道路。

（三）美丽乡村建设以实现城乡等值化为最终目标

美丽乡村建设不仅仅是实现城乡公共服务一体化，其最终目标是实现城乡居民生活工作条件的等值化。等值化一方面是，城市享受的社会福利，农村人也要尽量享有，要消除当前不公平社会待遇，共享工业化和城镇化的成果。另一方面，通过让农村更像农村的改造，让城镇的物流、人流、

二、我国美丽乡村建设的制约因素

当前，我国美丽乡村建设还处于初期探索阶段。在实践过程中，农民参与的积极性不高，建设任务重、资金不足，体制机制不健全等都制约着建设进程。

（一）农民参与建设的程度不高

1.对美丽乡村的认知不深

美丽乡村建设既要注重政府推动，更要重视发挥农民的主体地位。但当前，一些村干部和群众认为，建设美丽乡村是“政府部门的事，和老百姓无关”、“上面拨钱，下面干事，有多少钱，干多少事”，缺乏主动性和创造性，主体意识不强，参与水平有限。而且一些政府部门在推进美丽乡村建设中，往往忽视农民的主体地位，不注重加强宣传，在建设中越俎代庖，未能从农民实际需求出发，经常把自身政绩观点强加给农民。表面是帮助农民，实际上一些时候损害了农民群众利益。其结果导致农民对美丽乡村建设不理解、甚至反感抵制，被视为劳民伤财的政绩工程。

2.农民经济收入不高

经济收入不高是当前农民参与建设美丽乡村积极性不高的最直接原因。现阶段，虽然农民生活基本实现小康，但绝大多数农民家庭底子薄，加之物价上涨、教育和医疗等消费水平拉升等因素，使得农民现阶段更需要发展生产、增加收入和改善生活。再加上我国经济进入新常态，农业也面临改造升级，农民的经营性收入和工资性收入增速都有所放缓，这都使得部分农民无暇关注村庄建设及生态文明建设。正如马斯洛需求层次理论所阐释，只有当生存需求得到满足后，才会有更高层次的需要。在调研中也发现，一般来说，经济发展水平高的地区，农民对农村生态环境、精神文明和政治文明的需求也相对较高，美丽乡村建设也就速度快、质量高。而经济发展水平较低的地区，美丽乡村建设推进则较为缓慢。

3.村集体组织弱化、家族权威衰落

在当前，由于多数村集体组织不能给村民带来一定经济利益，再加上一些村干部能力素质有限，所以村集体组织的权威逐渐弱化，不能很好发动群众建设美丽乡村。另外，随着市场经济大潮的不断冲击，以血缘为纽带的农村家族影响力也逐渐弱化。在以前，长者或权威人物作为村落的核心，还能够组织村民修路、修渠、美化村庄环境，村庄规划建设也能够从全村角度进行综合考量。但现在，经济实力和经济利益主宰着一切，年长者、德高望重者的号召力大减，只要具有一定的经济实力和一定的社会资源，任何人都可以按照自己想法建筑居所，单个人的力量或利益诉求常凌驾于整体利益之上。［5］这也是当前为何农村有新房没新路，有新村没新景，村庄建设七零八落的重要原因之一。

（二）美丽乡村建设任务重、资金有限

1.农村基础设施建设的任务重

2015年，全国有20401个建制镇、12282个乡、7696个乡镇级特殊区域和2OO多万个村庄。［6］村庄数量多且分布散落是我国农村的基本特征。如果在这么多分散的农村全部实现集中供水、清污、修路、建广场等，需要庞大的人力、物力、财力投入。另外，我国农村建设还有很多历史欠账。建国以来，我国政府长期奉行“农村哺育城市”的政策，强调资源向城市高度集聚，农村地区社会资源匮乏、自然资源面临枯竭，致使很多农村尤其中西部地区农村基础设施落后、经济基础薄弱、公共服务匮乏。我们也看到，全国美丽乡村建设现在仍处于试点阶段，未来建设的任务还十分繁重。

2.政府财力支持有限

目前，美丽乡村建设资金投入主要以中央和省、市为主，但投入与需求相差甚远，筹资的重担最终还是落到县、乡（镇）两级政府和村组织。随着近些年全国各地实行农村税费改革，基层政府的财政更加捉襟见肘。另外，美丽乡村建设是一项综合性、全面性的工作，县和乡镇政府以及村组织不只承担提供公共设施的职能，还需要发展振兴当地经济，这就需要基层政府能够带领农民发展规模种植、推行养殖业产业化经营等。但当前很多基层政府的财力状况就连负担这些产业计划的启动成本或初始投资都很困难，大多只能维持基层政府组织的正常运转。在调研中发现，虽然各地都制定了美丽乡村的建设标准，但由于财政资金不足，往往在建设或人员配备上存在不到位的现象。经济发展水平较高的乡镇或村集体会通过自筹来补足资金缺口，但经济欠发达的地方往往只能降低建设标准。

3.企业及社会资金投入不足

当前，企业与社会资金参与美丽乡村建设还十分有限。在一些经济条件或区位优势好的乡村，企业会投资建厂，解决部分农民就业问题。但利润是企业追求的最大目标，预期收益低和高风险会降低其进驻农村的动力。同时，一些政府未制定相关政策，为企业在乡村用电、用水、用地、税收等方面提供优惠，这也降低了企业帮扶的积极性。此外，农民知识水平有限、素质偏低、主体意识淡薄，农村基础设施薄弱等都成为企业进驻乡村的阻力，影响村企合作的长效化。

（三）美丽乡村建设的体制机制不健全

1.重建设轻规划

在美丽乡村建设中，重建设轻规划的现象在很多地方比较突出，项目建设规划和标准常常缺失。部分乡镇认为，编制规划是劳民伤财的额外支出，缺乏工作主动性和积极性。即使是已编制完成的规划，大多数也只是为了完成上级交办的任务。还有许多乡镇和村庄的规划不顾自身特色、盲目照抄照搬，以至于很多乡村的产业结构、平面布局和建筑设计等单调雷同。此外，由于技术、资金等方面原因，很多规划编制的深度不够，操作性不强，难以实施。

2.长效运行机制不健全

在美丽乡村建设中，很多地方没有制定促进建设长效运行的体制机制。即使部分村庄制定了长效管理办法，也多流于形式，只停留在墙上、纸上，未能真正落到实处。如在农村环境治理方面，已经初见成效，但农村环境长效管理监督力度和激励机制还不健全，仅靠上级组织的突击整治来维护，容易进入整治--回潮--再整治--再回潮的恶性循环。另外，“一事一议”制度在很多地方形同虚设，很多村民只要求解决关乎自身利益的事，对一些对自身没利的公益项目则坚决反对。一些地方采取“以奖代补”的方式推进建设，但地方奖补资金常常偏低或不能及时发放，降低了村干部和村民参与建设的积极性。

3.农村产权制度改革进程缓慢

美丽乡村建设不能仅仅停留在农村外在形态的改变，需要在农村产权制度和乡村治理机制创新上积极探索，通过内涵建设来体现乡村特色。中国农村产权制度在上世纪90年代开始进行改革探索，取得了一定成绩，但改革进程缓慢，还未形成成熟的理论和可供大范围推广的成功经验。此外，产权制度改革当前还存在法律法规相冲突、配套扶持政策缺乏等问题。同时，农村产权制度还涉及村级行政体制、户籍制度等各方面改革，这些改革相互关联、相互配套，只有共同推进和实行综合配套改革，才能加快城乡一体化的进程。

三、提升美丽乡村建设的路径

美丽乡村建设是一项长期、综合性工作，要分阶段、有计划推进。建设中要发挥政府的引领作用，培育农村农民建设主体地位，并以城乡统筹的思路不断推进农村体制机制改革。

（一）美丽乡村建设要发挥政府引领作用

1.做好美丽乡村建设的顶层设计

美丽乡村建设不是一蹴而就的工程，需要有计划、循序渐进地推进。韩国“新村”运动从20世纪70年代开始，用了近20年的时间才达到现代化水平。日本农村村镇的现代化建设也经历了消除城乡差距、推进农业生产环境整治、提升农村生活水准、着力营造农村景观、注重生态环境整治五个发展阶段。我国是一个农业大国，加之东中西地区农村发展差异较大，面临的问题和挑战更为复杂。因此，要根据不同区域经济发展状况，运用技术路线图等现代工具，制定集全国、省市、地区于一体的美丽乡村建设时间表和路线图，明确美丽乡村建设的阶段性目标和长远目标，做好顶层设计，整体把握美丽乡村建设的进程和路径。［7］

2.积极打造建设试点和模式

试点和模式在美丽乡村建设中能发挥示范带动作用。2013-2015年，农业部在全国打造了1000多个“美丽乡村”建设试点，并对外发布了美丽乡村建设的十大模式。美丽乡村建设要在农村全面推开，其试点的选取也要有代表性和可推广性，不能简单指派或依托项目等变相指定，更不能偏好经济发达的乡村而排斥经济落后的村庄，降低财政投入的边际效益。同时，“模式”的打造则是将美丽乡村建设的成功经验和做法上升到理论高度，以典范形式呈现出来供借鉴和参考。一种建设模式代表的是该类型乡村在相应自然禀赋、社会经济发展水平、产业发展特点以及民俗文化传承等条件下建设美丽乡村的成功路径和有益启示，是集普遍性和特殊性于一体的。因此，各地在模式打造的过程中，要结合自身区域特点，遵循从特殊性到普遍性再到特殊性的运行机制，创造性地加以借鉴和利用，避免机械地套用或照抄照搬。

3.创新美丽乡村建设的联动工作机制

美丽乡村建设是一项综合性工作，建设、计划、财政、民政、农业、水利、交通等相关部门必须要合理分工和密切协作，形成联动工作机制。不同层级政府之间也要明确职责，省、市级政府要加大美丽乡村建设的投入力度；县级政府主要负责美丽乡村的指标体系和相关制度办法的制定；乡镇政府要负责统筹协调，统一规划并指导开展工作；建制村则是美丽乡村建设的主体，负责具体实施以及同相关部门的沟通协调。要进一步发挥市场配置资源的决定性作用，以财政奖补资金为引导，鼓励和吸引工商资本、银行信贷、民间资本和社会力量参与美丽乡村建设。［8］同时，国家还应进一步建立健全美丽乡村建设的激励机制和监督考核机制，将美丽乡村建设纳入干部考核和对乡村目标管理考评中，作为评价党政领导班子政绩和干部选拔任用的重要依据。

（二）要注重培育农民主体地位

1.尊重农民意愿

美丽乡村建设需要充分听取农民意见。当前，县、乡（镇）政府作为美丽乡村建设最主要的推动者，必须加强相关政策宣传，让农民充分认识到美丽乡村建设是改善民生、促进农村经济发展的重要举措。同时，在乡村规划和建设过程中，要注重发挥农村基层民主决策，尤其要注重运用“4+2”工作法，着重解决农民最关心、最急迫也最有可能实现的问题，让农民短期内能看到建设成果，提升其参与积极性。另外，对于农民因文化意识和传统思维等对美丽乡村建设的不认可现象，政府也要组织人员同农民多沟通、多交流，在尊重农民意愿和传统习俗的前提下，尽可能地做好乡村村落的规划和民居的设计，让村落的文化在历史的变迁中得以延续和创新。

2.发挥乡贤精英带头作用

千百年来，在中国乡村，无论建制立规还是定纷止争，无论淳化风气还是改善民生，历代乡贤在乡村治理中均发挥了不可替代的作用。在新时期，乡贤精英主要指优秀的基层干部、道德模范、致富能手等，在乡村社会中具有一定影响力和感召力，在村民生产生活中享有很高的威望。因此，在美丽乡村建设过程中，必须要重视他们的示范带动作用。就经济精英而言，他们在财富方面占据优势，又懂技术、善经营、有想法，能够带动村民致富，推动农村经济发展。对于优秀基层干部和道德模范，要注重发挥其嘉言懿行的示范引领作用，不断涵育文明乡风。作为农村基层管理组织，必须要注重倾听乡贤精英有关美丽乡村建设发展的建议和关于发展规划的设想，建立一套政策吸纳机制，拓宽精英参与村庄公共事务的渠道，吸纳他们到基层服务领域，配合“两委”工作，协同村民共同建设美丽乡村。

3.拓宽农民增收渠道

农民增收是美丽乡村建设的内生动力和重要保障。为促进农民增收，要优先保证农业农村投入，确保农业投入只增不减，提高农业补贴政策的效能，保持农业补贴政策连续性和稳定性，充分发挥政策惠农增收增效。为促进农民增收，要挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值，积极开发农业多种功能，培植主导产业，推进农村一二三产业融合发展。为促进农民增收，要扶持农民工返乡创业。农民工经过进城打工磨炼，很多成为“五有”农民（有点技术、有点资金、有点营销渠道、有点办厂能力、有点对农村的感情）［9］，政府要为其返乡创业提供资金和政策支持。政府要鼓励和支持金融机构创新农村金融产品和金融服务，为回乡创业者提供信贷服务，满足创业者多样化需求。

（三）要加快推进农村一揽子改革

1.逐步完善农村土地流转制度

农村土地流转是农业集约化、专业化、社会化经营的重要保障。政府应逐步完善土地流转政策，在保护农户土地承包权益基础上，建立健全农地经营权流转市场，着眼于农地资源充分利用，逐步使农民摆脱对土地资源的依赖，促进农业劳动力向第二、三产业转移。同时，要加快要素市场改革，健全和完善农村土地流转的相关法律法规。政府要为土地流转提供指导、组织、协调等社会化服务，不断扶持合作社、种粮大户等新型经营主体发展壮大，在粮食价格市场化改革过程中，充分保障其基本利益，降低流转风险。

2.推进农村宅基地制度改革

随着城镇化进程的加快，农村宅基地长期闲置荒废和粗放利用的

现象普遍存在，要加快推进宅基地使用制度的改革，落实宅基地登记制度，规范宅基地管理，逐步推进宅基地流转和退出制度的改革探索。要加快对农村宅基地的摸底调查，在充分尊重农民意愿的基础上，紧紧围绕“美丽乡村”建设的内在要求，以改善农村生活环境、增加农民收入、带动农村社会事业发展、保护生态环境为目的，分析利用潜力，制定合理规划，科学地对待农村宅基地的开发和改造，实现经济效益、社会效益与生态效益的共赢。

3.完善农村社会保障体系

民生改善是美丽乡村建设的应有之义，要以城乡统筹思路促进农村社会保障、农村教育等社会事业发展，实现城乡等值化。要通过户籍制度改革，对进入城镇落户的农民及其子女在就业、入学、兵役、最低生活保障等方面享有与城镇居民同等待遇。同时，加强对进城务工人员的技能培训，帮助农民工适应企业对高技能人员的要求，不断增加其工资性收入。要依法保障农民工劳动报酬权益，建立农民工工资正常支付的长效机制。针对土地流转中失去土地的农民，要在享受土地股权收益的基础上，制定相关政策保障其参加基本养老、失业、医疗等各项社会保险的权利。

［1］张孝德.中国乡村文明研究报告—生态文明时代中国乡村文明的复兴与使命［J］.经济研究参考，2013（22）.

［2］何得桂.中国美丽乡村建设驱动机制研究［J］.生态经济，2014（10）.

［3］郑向群，陈明.我国美丽乡村建设的理论框架与模式设计［J］.农业资源与环境学报，2015（02）.

［4］王卫星.美丽乡村建设：现状与对策［J］.华中师范大学学报，2014（01）.

［5］吴宜瑾.浅谈日本现代农村民居对中国农村民居发展的启示［J］.艺术科技，2012（02）.

［6］中国统计年鉴：全国行政区划（2014年底）［EB/OL］. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.

［7］韩喜平，孙贺.美丽乡村建设的定位、误区及推进思路［J］.经济纵横，2016（01）.

［8］俞慈珍.基于治理现代化视域下“美丽乡村幸福家园”建设的研究［J］.福建省社会主义学院学报，2016（02）.

［9］中央一号文件解读：推动城乡协调发展促进农民工市民化［EB/OL］.http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201602/ 10/t20160210_8809938.shtml，［2016—02—10］.

编辑：李学迎

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2095-7238（2017）01-0098-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.01.017

2016-11-02