论烟草专卖执法监督体系的构建

孙 华(山东省临沂市蒙阴县烟草专卖局，山东 临沂 276200)

论烟草专卖执法监督体系的构建

孙 华
(山东省临沂市蒙阴县烟草专卖局，山东 临沂 276200)

专卖执法权在执法实践中存在被滥用的可能，执法监督是有效规范执法活动，防止权力滥用的必要手段。然而，伴随依法行政的深入推进和公民权利意识的日渐觉醒，烟草专卖执法面临的法律风险不断增加，现行的执法监督模式不够系统和深入，对专卖执法权力的滥用难以形成有效制约，更不足以应对日趋复杂的执法风险。有鉴于此，构建全新的专卖执法监督体系势在必行。执法监督体系的构建应当将重心放在内部监督，着力围绕完善同级审计部门和纪检监察部门监督、优化上级主管部门对下级业务部门监督以及强化对专卖执法全过程监督等层面展开。

专卖执法；监督体系；内部监督；构建

一、问题的由来——为何要构建烟草专卖执法监督体系

英国宪政学家阿克顿勋爵曾经有言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”而孟德斯鸠的至理名言：“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验，有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”，也被后人奉为经典之谈。以上两则法谚向我们诠释了：必须防范拥有权力的人滥用权力，必须通过设计科学合理的制度体系使权力的运行受到规范与控制，从而预防腐败的发生。

尽管《烟草专卖法》赋予烟草专卖执法主体的执法权力范围有限，主要局限于行政许可和行政处罚等两大领域。然而，随着违法办证、制作行政处罚虚假案件套取举报奖励等行政违法行为见诸报端，同时，鉴于烟草行业在当前社会中的敏感地位，对于专卖执法权力滥用行为的防范和制约，应当引起足够重视，并建立起行之有效的制度体系。其中，执法监督体系是权力制约体系中最为重要的一环。完善的执法监督体系能够纠正违法或不当的执法行为规范执法过程，改进执法效果，保障作为行政相对人的公民、法人或其他组织的合法权益，预防和化解法律风险，进而维护烟草行业良好社会形象。

二、烟草专卖执法监督体系的概念

要构建行之有效的执法监督体系，必须准确了解和把握执法监督体系的理论内涵。要探究专卖执法监督体系的内涵，首先应当对专卖执法监督的概念进行合理的界定。

专卖执法监督即是对烟草专卖执法活动的监督行为。专卖执法监督的内涵有广义和狭义之分。狭义上的专卖执法监督是指负有监督职责的机关部门对于专卖执法主体实施的执法行为是否符合法律法规的规定，而进行的监察和督促，并对违法或不当的行为予以纠正的活动。广义上的专卖执法监督是指除了负有法定职责的机关部门监督外，还包括社会舆论及人民群众的监督。基于对防范执法权力滥用的考量，笔者更倾向于从广义层面去理解和界定专卖执法监督。

专卖执法监督体系是对各种执法监督方式、方法整合之后的有机统一体。它是国家权力机关、司法机关、行政机关、社会公众、新闻媒体等监督方式的总称。专卖执法监督的形式可分为内部监督和外部监督两种，内部执法监督包括同级审计部门、纪检监察部门的执法监督和上级主管部门对下级业务部门的执法监督；外部行政执法监督包括人民代表大会的监督、司法机关的监督和社会舆论的监督。

三、烟草专卖执法监督现行模式评析

在烟草专卖执法领域，执法监督方式呈现弱化态势，且散见于各项制度之中，并未形成全方位、立体式的监督体系。现行的执法监督模式主要依托内部监督，突出表现为事后监督，比如采取执法回访、案卷评查、责任人审计倒查等方式，更多的是扮演“事后诸葛亮”的角色。内部监督层面主要体现在同级审计部门、纪检监察部门的执法监督以及上下级部门的执法监督。

关于同级审计部门、纪检监察部门的执法监督，在行业内部权力架构中，审计机关和纪检监察机构的位置与其他业务部门是持平的，因此，在行使监督职能时并不具有天然的权力优势，相反，还处处受制于其他强势部门。同级监督形同虚设，不论从形式到内容都缺乏独立性，导致了畏首畏尾，阻碍重重。

对于上下级机关的执法监督而言，由于工作区域距离的限制，上下级机关之间的交流接触相对较少，而且，上级主管部门与下级业务部门在工作性质和业务范围上也存在一定差别，监督职能并未常态化、制度化。另外，上级监督下级主要依靠行政复议这一被动的事后监督方式，事前、事中监督存在缺位，监督效果大打折扣。

由于专卖执法权力范围较为有限，加之，与其他领域的行政执法部门相比，烟草专卖执法部门对于执法权力的自我约束相对较好，类似于申请法院强制执行、行政复议、诉讼、赔偿案件少有发生。尽管《人民检察院组织法》赋予了检察机关执法监督权，但是，监督权的行使更多地停留在纸面上，因此，作为外部监督主要方式的司法监督并没有太大的施展空间。至于其他的外部监督方式，比如人民代表大会、社会舆论、社会公众等主体的监督，很大程度上受制于社会监督信息不灵、监督渠道不畅、公民责任感不强、公众参与意识薄弱、公众参与机制不健全等因素的影响，也存在弱化的现象。

四、如何构建行之有效的烟草专卖执法监督体系

事实证明，现有的专卖执法监督模式尚存缺陷，已经不能适应执法实践的需要，构建一套行之有效的烟草专卖执法监督体系显得尤为必要。笔者认为，构建专卖执法监督体系的目的之一就是防范各类执法风险。如果将工作重心放在外部监督，比如司法监督、社会媒体监督等，那么，烟草专卖执法部门将直接面临多重法律风险和舆论压力。因此，还是应当重点关注内部监督，着力围绕完善同级审计部门和纪检监察部门监督、优化上级主管部门对下级业务部门监督以及强化对专卖执法全过程监督等层面，尝试探索构建全新的烟草专卖执法监督体系。

(一)完善同级审计部门和纪检监察部门监督

要想彻底扭转同级部门监督的尴尬局面，应当从地位和职权两个方面去加以改进和提升。一方面，需要提升同级审计部门和纪检监察部门的行政层级和地位，以此强化两大监督机构的独立性与权威性。在具体实施上，可以从干部和人员的任用、办公经费的负担和监督情况的述职等方面赋予其独立性，使其只接受单位主要负责人的直接领导，这样可以将同级其他部门对执法监督的影响降到最低，克服人情世故对监督活动的干扰和影响，保证监督目的充分实现。另一方面，充分和必要的职权、科学先进的检查方式是有效行使监督权的前提和保障，因此，必须充分赋予审计部门和纪检监察机构更多的监督权力，比如，监督建议权、人事罢免权等。另外，依托信息化手段，比如借助远程设备监控执法记录仪的运行，实时掌控执法活动动态信息也不啻为一项行之有效的现代化监督方式。

(二)优化上级主管部门对下级业务部门监督

具体到烟草行业而言，上下级之间的专卖执法监督主要由上级法规部门负责实施。上级法规部门不应当仅仅局限于通过行政复议来完成对下级专卖执法活动的监督。上下级之间的专卖执法监督应当是全方位的，首先，要立足当前行政法律法规基础上，制定符合本辖区实际的专卖执法活动准则和行为规范，并将执行情况纳入考核体系，以此对执法行为形成约束。其次，要参与执法过程，比如，随机抽取基层执法线路，实施跟踪执法，从而全面掌握执法活动信息。再次，灵活采用电话核实、实地核查等方式对案件当事人进行执法回访，详细了解专卖执法人员有无违法违规行为。

(三)强化对专卖执法全过程监督

1.严肃执法资格准入，夯实基层专卖执法队伍建设

基层专卖执法人员是专卖执法权的实施主体，执法人员素质的高低、行为是否符合要求等都直接影响到专卖执法水平，因此，有必要做好执法资格的事前把关和专卖执法队伍建设。一方面，需要按照执法检查证件管理办法的规定，本着认真负责的态度，对照标准，严格筛选，扎实做好新增执法人员执法检查证件申领、年度审验等工作，确保执法主体适格。另一方面，需要加大法制教育培训力度，通过制定和实施科学合理的学习计划和培训方案，努力提升基层执法人员的业务技能、法律素养以及风险意识和责任意识。

2.创新执法监督方式，跟进事中监督

传统执法监督手段已经不能完全适应日趋复杂的执法环境，依托现代信息技术和网络技术，将执法监督与现代化技术手段有机结合，显得尤为必要。比如，在当前专卖执法实践中，全面推广使用执法记录仪就起到了较好的监督效果。执法记录仪在使用过程中对执法人员的行为是否符合法定程序、执法用语是否文明规范都会即时记录，从而督促执法人员严格执法水准。

在充分利用现代化监督方式基础上，可以尝试在基层稽查分队设置法制员或者法规员一职，实施跟踪督查督办模式，负责对整个案件的监督检查，实现全程监督。在跟踪督查过程中，一旦发现问题，及时进行反馈并督促纠正。在隶属关系层面，该法制员或法规员不隶属于各个基层稽查分队，属于派驻人员，其只接受分管局长的直接委派和领导。法制员或法规员的独立设置可以实现对专卖执法过程的实时监督，有效预防执法风险。

3.综合运用多项制度，完善事后监督

首先，实现案卷评查制度精细化。案卷材料是对执法活动最直观的反映。透过案卷，我们可以从一个侧面发现违法行为的存在。在做好执法案卷日常审核的基础上，定期或不定期地抽取案卷进行评查或评审俨然成为最为常见的专卖执法监督方式。案卷评查制度实现了常态化，其广泛应用于各个领域、各个层级的执法部门，对案卷质量的提升起到了促进作用。但从评查工作实际来看，案卷评查制度尚未实现精细化，在一定程度上存在流于形式的现象。今后，需要从评查标准的确定、评查小组人员的组成以及评查方式的改进等方面加以细化和完善。

其次，严格推行执法信息公开制度。信息公开工作践行的是“以人为本”的理念，体现的是民主管理的决策机制。及时而有效地信息公开既有助于公民知情权、参与权及监督权的实现，也有利于增进执法部门与行政相对人之间的相互理解。在专卖执法过程中，将主要的两大信息公开领域即行政许可和行政处罚信息及时发布在单位网站、公开栏等载体，既是烟草行业对内部规范管理工作的自我要求，也是有力保障公民监督权、有效预防执法风险的必然选择。

再次，尝试建立执法约谈制度，推行诫勉式预防机制。2015年5月1日实施的《山东省行政执法监督条例》第二十六条规定，行政执法监督机关在实施行政执法监督过程中，发现行政执法机关的行政执法行为违法或者不当等比例较高的，可以约请该行政执法机关的相关负责人进行谈话。对于烟草行业的执法监督部门而言，也可以尝试建立约谈制度。通过诫勉式谈话，可以让基层执法部门负责人清醒地认识到执法不当或行政违法行为的社会危害性，进而督促其更加重视专卖执法的规范性。

最后，着力推进行政执法责任制和执法过错责任追究制度的贯彻实施。2012年12月4日，习近平总书记在纪念宪法公布施行30周年大会上，讲到要健全权力监督体系，必须做到有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究。就烟草专卖执法领域而言，必须把执法权力和执法责任紧紧联系起来，严格落实执法人员责任制和过错责任追究制度。对在行使执法权过程中有故意或重大过失的行政执法人员，要依法追究其法律责任。根据错案的事实、情节及其危害后果，对错案责任人员作出相应的行政处分，构成犯罪的，依法移交司法机关依法追究刑事责任。只有这样，才能有效减少和预防违法执法行为的发生。

[1]朱姣珍.论我国行政执法监督制度体系及其完善[D].杭州：浙江大学，2012.

[2]杨启敬.行政执法监督体系的构建与完善[J].湖南科技学院学报，2008(5)：97-98.

(责任编辑：孙强)

OntheConstructionoftheTobaccoMonopolyLawEnforcementSupervisionSystem

SUN Hua
(Linyi Mengyin County Bureau (branch), Mengyin, Shandong 276200, China)

The existence of monopoly law enforcement powers could be abused in the practice of law enforcement. Law enforcement and supervision is effectively regulating law enforcement activities, which is the necessary means to prevent the abuse of power. However, with further promotion of the administration and according to law and the rights of citizenship increasingly awakening, legal risks faced by the tobacco monopoly law enforcement continues to increase, the current mode is not enough for law enforcement and supervision system and the depth of the monopoly law enforcement abuse of power is difficult to form an effective constraint, and there is not enough law enforcement to deal with increasingly complex risks. In view of this, building a new monopoly law enforcement supervision system is imperative. Construction law enforcement supervision system should be focused on internal oversight, efforts to improve around the same level discipline inspection and supervision departments and audit supervision departments to optimize the higher authorities to subordinate business units and strengthen monopoly oversight of law enforcement and other aspects of the whole process of supervision is expanded.

monopoly law enforcement; supervision system ; internal supervision; construction

F721

A

1671-4385(2017)05-0091-04

2017-03-18

孙华(1987- )，男，山东临沂人，法规员，西南政法大学法学，主要研究方向为烟草专卖执法实务、行政程序法。