地方政府融资模式现状调研与分析

翁旻+于瑞+董竞+游晓苏+魏晶晶

【摘要】为了规范地方政府融资防范风险，国家于2014年颁布新《预算法》，国务院也通过了《国务院关于加强地方政府性债务的意见》，要求进一步加强地方政府融资模式的管理。2015年的统计数据显示目前地方政府融资依然存在难以满足地方发展需求的现状，本文从政府融资角度出发，研究目前融资模式的现状，存在的问题及原因，探讨融资模式的转型。

【关键词】政府融资；融资模式；模式转型

随着经济的发展，我国越来越多的地区开始城镇化建设和基础设施的建设，建设资金的需求量越来越大，地方债务债务迅速膨胀，对地方政府甚至中央财政都产生较大影响。在我国，地方政府是没有融资权的，只能通过融资平台筹资，融资模式比较单一。从2010年以后，由于风险等因素，各大金融机构纷纷收紧对融资平台的贷款力度，财政金融风险逐渐加大。在这种情况下，政府的融资平台就必须进行融资模式的变革，摸索出新的融资渠道。

目前传统的各国地方政府融资方式主要包括：（1）直接融资，主要以地方政府為融资主体而获得的用于城市基础设施建设的资金；（2）间接融资，主要通过银行、保险公司和投资公司等中介机构获得的用于城市基础设施建设和改造的资金，目前来说很多地方政府采取这种方式进行大规模融资；（3）项目融资，主要是指利用政府的各种特定资源，采用各种市场手段获得的用于城市基础设施建设和改造的资金，从而达到政府特定目的；（4）非项目融资，主要运用资产作为手段吸引社会各类资金。目前各国地方政府的融资模式大概可以分为两类：银行贷款和发行债券。目前西欧等国家比较流行银行贷款，贷款这种融资模式比较流行的地区是美国和加拿大，德国和日本是将这两种方式进行综合融合的较好的国家。对比我国目前而言，我国《预算法》等其他相关法规中都明确表示，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行政府债券，不能直接向商业银行贷款，同时不允许地方政府为贷款提供担保，因此中国地方政府主要通过地方政府融资平台进行融资。从2008年开始，各地方政府的融资平台如雨后春笋般纷纷冒出，呈现井喷状态，虽然数量上很多，但是其中很大一部分是县区级的平台设立。这种平台主要依靠土地收入偿债，平台的平均资产负债率超过60%，平均利润率不到2%，这种平台的财务风险和金融风险都很大，产生这种结果的原因有很多，主要包括以下几种：

首先，2008年受中央“四万亿”投资计划的刺激，融资平台公司数量大增，包括省级平台和市县级平台都大量出现。省级平台主要依靠税收和收益偿还债务，市县级平台主要依靠土地收益偿还账务。由于土地出让存在较强的不确定性，同时受国家宏观调控政策的影响较大，一旦到期无法偿还债务，对地方甚至国家财政都会产生较严重的影响。

其次，融资款项主要用于城市建设，农田水利，交通运输等大型固定资产投资，投资回收期一般较长，有的可以长达20-30年期限，基本都属于长期贷款。由于缺乏相应的管理机制及短期偿债压力，融资平台的现金流管理混乱等原因，造成融资平台融资偿债能力受到巨大影响，还款风险较大。

最后，地方政府融资平台缺少必要的抵押或担保，而银行对借款平台的放款标准多以政府的隐形担保为准，忽视了平台自身的财务数据。同时金融监管当局也因为法律条款的不完善，管理上的真空问题等忽视平台自身的信息披露和监管，使得平台上的公司获得贷款后如何使用资金这部分监管成为空白，资金风险控制不严，造成公司管理不善，资金流失甚至给平台公司造成亏损。

由于平台公司出现的困境，导致地方政府债务问题突出，2012年国务院出台文件要求建立土地储备机构名录，严格控制土地储备规模和融资规模，要求融资款项专款专用，进行封闭式管理。2014年国务院再次发文，要求建立规范的地方政府举债机制，完善相关制度，妥善处理存量债务和已经在建工程的后续融资问题。这一系列文件的出台，确实降低了地方平台的融资债务风险，但是也在无形中加大了政府平台融资的难度。

国家出台各种文件，主要目的就是为了加强政府预算，增加财政透明度，降低融资风险。而地方政府平台目前面临很多困境，要去寻求新的突破，有些平台尝试采用目前国际上新的融资方式。现在国际上采用的融资方式主要有BT，BOT，BOOT，BOO，TOT等方式。我国政府结合国际情况和我们国家的特色，研究鼓励政府与社会资本合作（PPP）的方式来投资，计划逐渐剥离传统融资平台，呈现地方政府融资的新格局。

从国家层面看，2014年是PPP模式（即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式，该模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设）的开局之年，发改委于2014年2月启动PPP立法工作，5月成立领导小组，10月明确PPP基本合作模式，从理论和实践上支撑PPP。地方政府PPP融资模式到底有什么优势，能给政府平台解决什么样的问题，主要体现在以下几个方面。

首先，能够缓解地方政府的融资压力。地方政府主要依靠土地收入偿还债务，很多地方政府已经进入偿债周期，而PPP融资成为另一个有效的筹资方式，大大缓解地方政府的债务压力，帮助城镇建设。

其次，有利于提升融资质量和收益。目前很多产业处于产能过剩阶段，库存较多，经济压力大，大量民间资金苦于找不到合适投资渠道，而PPP模式以财政资金撬动社会资金，带动社会投资，帮助政府完成项目建设的同时，还能带来有效的经济收益。

第三，有利益政府角色的转型。PPP模式能最大限度的帮助政府退出经济利益的环节，发挥其领导和比较的职能，从战略角度出发，提升服务和资本的管理效率，弥补政府和市场“失灵”的问题。

最后，有利于成本费用的节约。社会资本具有追逐理论的逐利性，只有当有利可图的时候，社会资本才会进入，因此，降低成本自然成为PPP模式中重要的组成部分，成本越低，利润才有可能越高。有社会资金的加入和监督，能够帮助政府平台提高效率，控制成本。有研究表明，与传统的融资模式相比，PPP模式能降低15%左右的成本费用，同时能保证工程质量和完工日期。

很多地方政府平台已经开始或者正在准备开始PPP模式。已经先后有超过34个省区地方政府推出超1.6万亿的PPP项目。以江苏省淮安市为例，淮安市目前也正在积极进行PPP模式的建立，有12个项目已经确定为2016年度省级PPP试点项目，项目总投资达216.26亿元，吸收社会资本51亿元。目前淮安市列入试点的12个项目均进展迅速，“淮安新城高级中学”项目已经落地，“控源截污”、“备用水源”等项目已经在省政府采购中心发布招标公告，“淮安养老产业园”、“老子山温泉小镇”等项目已完成方案编制。

虽然PPP项目如火如荼的开展，但是PPP模式本身也存在一定的缺点。首先，PPP模式自身就存在一定的缺陷。主要是耗时过长，牵扯的单位太多，运行机制复杂，决策效率比较低。另外由于项目的特殊性，PPP项目的投资回报期一般较长，难以满足社会资本收益的要求，PPP模式也并非所有的项目都适用。其次，PPP模式属于创新尝试，相关法律法规没有对这部分的定义和规范，在执行过程中，缺乏相关监管和管理的依据。同时由于PPP项目大部分涉及多头管理，部门之间相互扯皮也时有发生，也给监管带来很大难度。第三，社会对PPP模式接受度不高。社会资本对PPP模式中的很多不确定性因素持怀疑态度，政企合作在很多地方都存在文化整合难度，PPP模式也不例外，社会资金更倾向于能够完全整合的项目。另外PPP项目倾向于社会公共服务性质，社会资本难以获得较高的利润，因此社会资本的参与度不高。基于以上存在的问题，PPP模式在现阶段政府平台中仍然存在可以改进的空间。地方政府在选择融资路径时，需要注意以下几个方面。

第一，政府加强引导，不能所有的项目都采用相同的模式，不同的情况需要不同的分析，也不能一拥而上把PPP模式作为政府平台的“万金油”，仍然有一些项目可能不适用PPP模式，也需要加强债务或其他融资平台的建设。第二，政府要转变职能，发挥指导领导作用，加强和企业社会资本的对接作用，强调契约精神。在PPP项目的生命周期内，政府应坚持平等原则，积极履行合同中的政府职能，而不是以管理者的角色获取强势地位。第三，政府需要采取措施，激发社会资本参加PPP项目的积极性，同时要制定相关法律法规，让社会资本参与PPP项目做到有法可依，利用法律限制和规范政府行为。

参考文献：

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[3]梁芷铭，张茜.地方政府投融资平台运行机理及模式创新[J].财会通讯，2016.14

[4]成育欣.新形势下政府融资平台公司融资模式的思考[J].中国集体经济，2016.22

作者简介：

翁旻（1982.06-），女，汉族，江苏淮安人，硕士，研究方向：财务管理。