地方法治政府建设的几个着力点探析

地方法治政府建设的

几个着力点探析

陶晓旭

摘 要 地方政府正处在全面推进依法治国、依法行政的关键时期，加快建设法治政府任务艰巨、时间紧迫、意义重大。地方法制政府建设路径是理论与实践的结合点，我们可以从多角度进行路径探讨。目的在于化解建设法治政府难题，借鉴发达国家法制政府经验，吸取传统人治政府教训，积极探寻具有科学性、实践性、操作性的对策路径。地方法制政府建设必须紧紧围绕依法履行政府职能、健全依法科学决策、深化执法体制改革、强化行政权力制约、全面推进政务公开等着力点进行理论与实践探讨，只有这样才能加快推进地方政府的法治化建设进程。

关键词 法制政府 决策机制 行政权力 政务公开

作者简介：陶晓旭，铁岭市委党校。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.365

一、政府职能法定，行政权力接受法律约束

如何履行政府职能是现代法制政府与传统人治政府的本质区别。依法履行政府职能是各级政府推进依法行政、建设法治政府的本质要求，要求地方政府在法治化轨道上坚持权责法定、坚持职能科学、建立清单制度，自觉接受法律约束，防止权力任意扩张。

（一）注重权责法定，科学厘清权力边界

权责法定要求用法律明确规定政府的职权和职责，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。职权法定就是确定政府权力边界，各层级政府必须在法定边界履行其职能与职责，一旦越过了权力界限并意味着其行为无效，同时还会追究法律责任。职责法定明确了政府该做什么不该做什么。也是判断政府作为和不作为的一个标准，如果不作为也要追究其法律责任。权责法定的宗旨在于厘清政府权力边界，监督政府做到不越位、不错位、不缺位，以及科学补位。

（二）注重职能科学，做好简政放权

职能科学要求政府职能设置在法定条件下达到职责明确，权责对等，应有所为，有所不为。政府必须履职到位，凡是市场失灵的领域，凡是社会无力做好的事情，就是政府该管的事，政府应当履行经济调节、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护职能等职能，上述职能是法律赋予的法定职能，把该管的事管起来、管到位。政府必须简政放权，能由市场调节的事项，能由企业自行解决的事项，能由社会自主管理的事项，政府要不折不扣地放权给市场、给企业、给社会，把该放的权放下去、放到位，让政府职能上下贯通，左右衔接，实现以简政放权的减法换取市场社会活力的加法。

（三）建立权力清单制度，积极消除寻租空间

政府要确立权力清单，责任清单，负面清单，从而督促行政权力瘦身，促使政府规范履职行为，让阳光封堵权力寻租的灰色空间。权力清单明确政府该做什么，把政府简政放权以后拥有权力法定化，对政府来说，权力清单上已列权力必须做，法定授权必须为；权力清单上没列权力不能做，法无授权不可为。责任清单明确政府对权力应承担责任，既有程序上要求，也有责任上规定。負面清单告诉企业、公民不该干什么，哪些是禁止做的事，对企业、公民来说，法无禁止皆可为。

二、政府依法科学决策，建立现代政府科学决策体制

依法决策和科学决策是现代政府必然要求。各级政府健全依法决策机制是建设法治政府的基本路径和主攻方向，要求宪法和法律在地方政府决策过程中具有至高无上的权威性，任何行政决策都必须在宪法和法律规定的法定程序内做决策。

（一）政府决策制度科学和法制化

重大行政决策法定程序应当包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序确定，这也是对健全政府依法决策机制主要内容提出的明确要求。目的在于要通过制定重大行政决策程序法律法规，明确规范各种程序的重点内容和步骤，使把重大行政决策科学纳入法治化轨道。以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，有效避免一支笔决策、三拍式决策失误给社会公共利益造成的巨额损失。

（二）政府决策追责制度的确立

各级政府需要建立政府决策追责制度，其包含两个方面，一是如何建立重大决策终身责任追究制度。二是如何建立责任倒查机制。通过政府决策追责制度进一步强化各类决策主体的责任，各级政府及公务人员在决策过程中严重失误造成重大损失、情节严重造成恶劣影响的，应当根据决策终身责任追究制度和责任倒查机制追究行政首长和负有责任的相关责任人员的法律责任，切实提升各级政府行政决策水平。加大责任追究必将使行政决策者认真负责地行使决策权，如果决策者滥用决策权或失职渎职导致重大决策出错，终身追责意味着不管经过多少年，不管身在何处，决策者都要为错误决策付出责任代价。

三、完善公正文明执法，深化执法体制改革

公正文明执法是法制政府重要要件，也是法制政府建设保障。深化执法体制改革是提升行政执法水平的制度动力，对提高政府的公信力和执行力，建设法治政府意义重大。

（一）积极推进与完善跨部门综合执法

各级政府要根据政府的事权和职能，按照精简机构、简政放权、减少层次、整合提升队伍素质、提高行政效率的原则，科学合理配置综合执法力量。根据地方政府实际情况，依照事权与职能合理配置执法机构，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，划分行政执法权限，理顺行政职责关系，整合行政执法资源，归并相同相似的行政执法职能，无法合并行政执法职能，在有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

（二）科学规范行政执法行为，慎用行政裁量权

行政执法行为是否公正、合理、文明，结果直接关系到政府的执行力和威信力和法律的权威，影响到依法行政的效率及政府工作的成败。执法队伍建设要把好“三关”。一是严把入口关。执法队伍素质提升也很重要，必须从年龄、学历、专业、态度等多方面考虑，打造一支结构合理、素质优良、战斗力强行政执法队伍。二是严把上岗关。执法队伍建设要严把上岗关，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，严格执行执法资格考试合格制度，考试不合格者，不得授予执法资格，杜绝从事执法活动。三是严把执法关。对于行政裁量权基准制度我们需要进一步细化、量化行政裁量标准，各级政府和执法人员控制裁量范围、种类、幅度。这里我们强调既要严格执法，又要根据时态情节轻重，谨慎使用行政裁量权规范行政执法行为。

（三）进一步完善行政执法程序

行政机关在行政执法中，不仅要按照法定权限办事，还要按照法定程序办事。这里强调的是如何利用现代科技手段建立行政执法全过程记录制度，通过行政执法全过程记录制度来强化对执法活动全过程监督跟踪。在操作流程上需严格遵守行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等行政执法行为，特别需要注意在执法中严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，避免利益部门化、权力私有化。积极探寻健全行政执法程序和刑事司法程序衔接的体制机制，讨论在现代科学技术前提下案件的移送标准和程序以及如何才能实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

四、行政权力有效制约，规范行政权力依法行使

阳光政府与法制政府显著特征就是权力得到有效制约。法治政府是公权力受制约，有权必有责，权责统一的政府。规范权力依法行使，必须强化对行政权力的制约和监督，制约和监督公权是建设法治政府的核心问题。

（一）建设权力运行制约监督的体系

针对权力运行制约和对权力监督中的种种问题，怎样才能形成科学有效的行政权力运行制约机制是目前的难点。和对行政权力监督的科学体系。科学有效就是现代的权力制约体系，我们认为包含政府组织首先是科学严密，其次是政府组织结构科学合理，最后是政府组织如何实现科学高效实现组织制约坚强有力，核心是政府组织系统要做到权责高度一致、作用相互协调、运行顺畅行为高效，形成权力运行制约监督体系的合力和实效。科学有效权力运行监督体系建设也需要进一步明确各类监督主体的法律职责及其权限，密切加强监督主体之间的协调配合，努力建设有中共特色的科学合理现代权力运行制约监督体系，确保实现整体权力监督效能科学和最大化。

（二）政府内部权力制约机制的形成

推进法治政府建设，把政府权力关进法治笼子里，最大的难度是如何构建机制笼子。从权力制衡与约束来看，应当探索分岗设权与分级授权相结合的机制，將权力重点岗位进行科学化解，将个别重点人物的权力化解成多个领导成员，从体制上确立科学的权力结构，防止一人独裁的体制产生，防止权力滥用。目前应当探索建立常态化监督制度，探讨政府内部层级监督与专门监督相结合的有效机制，积极探索和改进上级机关对下级机关的监督形式，保证监督频率和监督范围，确保监督实效。

五、依法全面推进政务公开，保障权力在阳光下运行

政务公开是政府管理的大趋势，是现代法制社会的基础。法治政府是民主政府，是公民参与决策、参与管理、参与监督的最先进的一种体制。公民参与决策、参与管理、参与监督没有一定的信息和知情权不可能实现参与权。全面推进政务公开，保障权力在阳光下运行，是加快建设法治政府的现实需要。

（一）形成政务公开常态机制

全面推进政务公开，公开不是政府可以自由选择的权力，而是政府应尽的法律义务。各级政府的态度必须坚持公开，不公开是例外原则。必须依法推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开的原则。各各级层政府必须依照权力清单，定时按时向社会全面公开各级政府职能、实施法律依据、实施主体、实施职责权限、公务管理服务流程、各类监督方式等重要事项。透明度和公信力的“底盘”。

（二）提升政务公开能力与水平

当前重大是全面推进政务公开，打造阳光政府，坚持网上公开与实体公开、线上公开与线下公开、政务公开与信息解读相结合，创新载体，丰富途径，全面提升政务公开工作实效。要在不断完善新闻发布会、听证会等公开制度的基础上，深入推进网上政务公开，充分借助微博微信、数字电视、电子显示屏等信息平台，发布政务信息。要加强政府信息解读工作，对涉及面广、社会关注度高、专业性比较强的政策性信息及相关重要信息，同步推进相应解读事宜，及时组织专家进行科学阐释，增进社会公众对政府工作的了解和理解，全面提升公共服务能力和水平。

我们说，法制政府建设任重道远，但是，地方政府只要准确把握和推进党中央国务院对法治政府建设的新目标、新部署、新要求，法治政府的奋斗目标就一定会实现。