关于怀化建设生态城镇群的战略思考

曾星

关于怀化建设生态城镇群的战略思考

曾星

（中共怀化市委党校，湖南怀化418000）

怀化从自身特点和现实基础出发建设生态城镇群，是实现后发赶超的必由之路。本文从整合城镇空间、优化产业布局、放大生态优势等方面对怀化建设鹤中洪芷生态城镇群进行了战略思考，并提出了具体的措施建议。

怀化；鹤中洪芷；生态城镇群；战略思考

怀化位于湖南西部偏南，常住人口490.16万人（2015年）。全市辖13个县市区，总面积27 572平方千米，是湖南省面积最大的地级市。怀化生态环境优良，是全国9大生态良好区域之一，湖南省首个市级“国家生态示范区”。2015年11月，中共湖南省第十届委员会第十五次全体（扩大）会议审议通过的《中共湖南省委关于制定湖南省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》将怀化确定为依托区域性交通枢纽和生态优势，辐射大西南、对接成渝城市群的新增长极。怀化如何把握千载难逢的发展机遇，从自身特点和优势出发，高起点高定位的发展成为“一极”典范，不仅是怀化自身发展的标准和要求，更是实现省委战略的目标和希望。2016年9月，市第五次党代会将“基本奠定湖南新增长极地位”确定为必须坚决完成的“三大历史使命”，在这样的背景下，以怀化主城区为核心的鹤中洪芷生态城镇群建设设想就成为其中一个重要的发展目标。

一、生态城镇群的本质内涵与特征

自从1957年法国地理学家戈特曼提出“大都市带”概念以来，“城市群”作为一种描绘城市空间聚集形态的概念和词汇在研究和实践中被广泛使用。一般认为，城市群是指在特定的区域范围内集中若干城市，以一个或者两个核心城市为龙头引领，其他不同等级的城市及其腹地通过空间相互作用，依托一定的自然环境和交通条件，加强城市之间的内在联系，共同形成的相对完整的城市“集合体”。城市群的出现是生产力发展、生产要素逐步优化组合的产物，城市群可在更大范围内实现资源的优化配置，增强辐射带动作用。建设城市群已成为我国带动区域发展的一个重大宏观战略，也是推动我国城镇化进程的一条主干途径[1]。

生态城市群是城市群的高级形态，它不仅是一个相对完整的城市“集合体”，更重要的是城市之间职能互补、效益较高、适宜人居[2]。建设生态城市群能根据“生态”定位和目标，搞好城市群发展规划和产业发展规划、避免工业化、城市化进程可能对本地区生态环境的破坏和不利影响。不同于城市群由经济较发达城市为核心，本文所指的生态城镇群是以有比较优势的中小城市为核心，由若干个空间距离较近、等级有序的周边城镇组成，进而形成联系密切、功能互补的经济协作区域。生态城镇群是对生态城市群的扩展和有益补充，是区域发展一体化分阶段分层次推进的全新形式。

“生态城镇群”是一种全新的社会形态，是经济系统、人文系统与生态系统在优化的城镇空间结构中的有机整合和有序运行，其目标是达到城镇群可持续发展，实现能量聚集与辐射功能的最大化和最优化。“生态城镇群”除了具备一般城市群的高密度性、网络性、枢纽性和共生性等特点之外[3]，还具有生态良好、人地和谐、适宜人居等特征[4]。

二、怀化建设鹤中洪芷生态城镇群的现实基础

回顾怀化城市发展的历程，从地处湘西边陲的榆树湾小镇到今天拥有62万人口的中型城市，从四十年前的不毛之地到享誉全国的火车拖来的枢纽城市，怀化创造了一座新城崛起的奇迹。但与中东部发达地区和省内其他地区比较，怀化仍然属于后发展地区，在人口规模、经济结构与总量、产业转型升级与发展潜力、社会事业发达程度等方面，都有明显差距。特别在全省三个“增长极”中，岳阳市和郴州市的现有基础明显占优，怀化奋起直追，后发赶超的任务和压力巨大。以怀化主城区鹤城区为核心的鹤中洪芷生态城镇群正好处于沪昆高铁经济带和张吉怀生态文化旅游经济带的结合点，不仅具有率先崛起的可能，而且有促进两大经济带迅速发展的作用[2]。在发展资源有限，需要突出重点的情况下，突出鹤中洪芷生态城镇群建设是完全必要的。

鹤中洪芷统筹发展早已引起人们关注，2006年市委即提出了鹤中洪芷一体化的战略构想。迄今虽未形成统一规划和全力推进的总体态势，但市级和各县市区都进行了积极探索。到目前为止，在鹤中洪芷接边地区直径50公里左右的山丘盆地中，已经初步形成了以怀化主城区——鹤城区为龙头，以中方、洪江市、洪江区、芷江四个县城镇为支撑，以安江、托口、罗旧、泸阳、桐木等特色骨干建制镇为基础的生态城镇群的雏形（见图1）。

鹤中洪芷区域集聚了怀化最主要的城镇人口、最具发展潜力的产业园区、最便捷的交通条件和最完善的公共服务体系，是怀化经济社会发展最为活跃的核心区域。区域国土面积6 566平方公里，其中城镇建成区面积103.4平方公里；常住人口总数169.21万人，其中市镇人口97.93万人，分别占全市的34.52%和46.74%；国内生产总值598.16亿元，公共财政收入68.12亿元，分别占全市的46.99%和61.49%（见表1）。怀化工业园、怀化经开区和县市区5个省级工业集中区全部汇集于此。同时，上述城镇除洪江区和托口镇外，均有高铁或者高速公路过境，交通已经相当便捷。

图1 鹤中洪芷区域

表1 鹤中洪芷区域建设情况一览表

但是，推进鹤中洪芷生态城镇群建设，当前仍然面临诸多矛盾和问题。一是尚未形成战略共识，市级和县市区仍然处于各自为政的状态，低水平重复建设和过度竞争屡见不鲜，缺乏统筹推进机制，没有真正形成协调推进鹤中洪芷生态城镇群建设的浓厚氛围。二是缺乏顶层设计和总体规划，对于城镇群建设的战略定位、整体布局、战略重点等都尚未明确，尤其是内部交通、供水、供电等基础设施缺乏统一谋划，存在明显不配套、不对接、不完善问题；生态体系建设缺乏统一规划和考核机制；极端条件下水资源调控能力有限；产业集聚缺乏明确分工和合理布局等，各城镇难以找到协同发力的着力点。三是缺乏务实管用的政策措施和过硬的激励约束机制，在土地供应、信贷投资、对外招商、政务服务和建设环境等方面均存在明显差距。四是缺乏强有力的组织领导，市级作用不明显，统筹推进的力度不大，县镇协同对接的主动性不强。

三、怀化建设鹤中洪芷生态城镇群的目标方向

怀化建设鹤中洪芷生态城镇群需整合发展潜力，放大环境生态优势，优化产业布局，强化协调合作，不断推进城镇群一体化发展进程，形成跨越式发展态势。力争到2030年，城镇群建成区面积达到160平方公里，人口达到160万人，成为辐射大西南、对接成渝城市群的省级重点城镇群。

1.构建“一核三轴一环”的空间布局和城镇体系。“一核”即鹤城区主城区、中方县城、怀化高新区和怀化经开区，逐步对接发展融为一个整体，成为鹤中洪芷生态城镇群发展的核心引擎。“三轴”即怀化至芷江、怀化至洪江、怀化至泸阳，均以城际快速干线连通，并创造条件规划建设城际轨道交通。“一环”即怀化——安江——洪江区——黔城——托口——芷江——罗旧——怀化外环通道。近期规划建设芷江至托口、安江经蒋家至怀化二级公路，并与现有公路连接形成闭合的交通环。远期以包茂高速、怀芷高速公路为基础，规划建设芷江西——江市高速公路，形成鹤中洪芷的环状快速大通道（见图2）。

其中，主城区以建设武陵山片区最大中心城市为目标，使其城市人口逐步增加到100万人，成为我国中西地区具有较大影响力的区域性中心城市。中方县通过撤县设区调整纳入怀化市范围，作为城市功能区进行建设和发展。芷江县以发展生态文化旅游和生态农业为主，打造“和平之城”历史文化名城。洪江市以发展农产品加工和现代材料加工业为主，打造宜居古城。洪江区以古城旅游和商旅文化为引领，建设生态循环工作基地。群内各重点建制镇以上述总体定位为导向，紧密协作、合理分工，增强经济与产业要素的聚集与辐射能力，形成大、中、小城镇等级较为完整、层级较为清晰和类别较为齐全的城市体系，形成合理有序的城市群空间发展格局。

目前，我国企业预算管理理念落后，出现了一定的偏差，不能与现代企业管理观念同步，制约了企业预算管理水平的提升和进步，阻碍了预算管理对企业的助推作用，传统的企业预算管理内容比较复杂和混乱，与财务管理的内容相差不多，许多企业管理者的管理观念落后，认为财务预算是企业的预算管理，但实际上预算管理和财务预算有着很大的区别，二者之间是包含关系。全面预算管理这不仅仅是财务预算。它包括的内容更多，与企业经营的各个环节都有一定的联系，如投资、经营、经营、市场调整等。

2.构建“一廊一园一圈”的产业布局

图2 “一核三轴一环”空间布局示意图

鹤中洪芷生态城镇群要以发展生态农业、生态工业、生态旅游为重点，构筑“一廊、一园、一圈”的产业布局（见图3）。

“一廊”以主城区至洪江走廊沿线地区作为城市群产业发展主轴，主城区依托其方便快捷的交通和区位条件，突出政治、文化、信息、商贸、金融和物流中心功能，发展现代服务业、商贸物流业和高新技术产业。传统产业向高新区和洪江、安江等地转移、扩散，着力培育和发展生态工业经济，集中培植几个工业集中区，探索园区“飞地经济”实现形式，加快新型工业化速度。高新区以申报国家级新区为契机，重点发展健康产业、电子信息、新能源、新材料、先进制造业等五大主导产业。洪江、安江等地可发挥资源能源优势和老工业基地优势，以资源开发和深度加工为特色，培育壮大清洁能源、农产品加工、矿产加工、竹木加工等重大产业。

“一园”是以生态农业为依据，对传统农业进行升级改造，打造一个覆盖中方县、芷江县、托口镇部分区域的现代生态农业示范园，发展生态农业、休闲农业、观光农业。

“一圈”是整合生态旅游资源，延伸旅游产业链，形成“一个旅游中心（芷江），三张旅游王牌（全域生态、和平文化、稻作文化）”的总体格局，北连张家界、吉首，南通桂林，西延贵州，形成开放发展的良好态势。同时，大力发展金融、文化、会展、信息及中介服务等生态友好型第三产业。

3.构建“五区一廊”的生态体系

鹤中洪芷城镇群处于武陵山脉和雪峰山脉之间，有广阔的绿地、农田和水面，具备良好的生态禀赋和绿色优势，生态城镇群建设应该充分依托山水无间、绿色相连的自然地貌，注重依山就水，推进“五区一廊”的保护和建设，创建与自然完美融合、和谐共生、持续发展的优美生态环境。五个重点生态功能区包括东部的凉山—黄岩—康龙生态功能区、东南角的嵩云山—鹰嘴界—蟠龙湖生态功能区、西南角的环清江湖生态功能区、西北角的明山—三道坑—木叶溪—蟒塘溪生态功能区、北部的环中坡山森林公园生态功能区。“五大功能区”贯穿和环绕鹤中洪芷城镇群，涵盖了区域内的自然保护区、森林公园、湿地公园等多种生态形式。“芷江——安江”水生态文明示范长廊，即从芷江沿舞水至怀化、中方、黔城，再接沅水至洪江区、安江的水生态长廊。“芷江——安江”水生态文明示范长廊是鹤中洪芷生态城镇群内的重要水源区，也是连接五大功能区的纽带，建设和保护好“五区一廊”能有效的美化绿化城区环境、改善城乡的生态景观、提高城市生态系统的自净能力，在建设和保护中要有前瞻性，坚持高标准。

图3 “一廊一园一圈”产业布局

四、加快鹤中洪芷生态城镇群建设的具体措施

1.明确提出市级层面的鹤中洪芷生态城镇群建设的设想。一是主要突出鹤中洪芷生态城镇群的生态和文化优势，形成特色和品牌效应。作为武陵山片区第一个城镇群、第一个生态城镇群，这一品牌将带来巨大的投资机会和商业机会，为武陵山片区实现脱贫攻坚、和谐健康发展提供范例。二是近期鹤中洪芷生态城镇群的基本区域不应太大，以后再逐步向周边县、镇扩展。在这两点设想下，根据城镇群发展的内在规律，抓紧编制《鹤中洪芷生态城镇群区域规划》，对区域发展定位、目标设定、空间布局、产业规划和体制机制等进行全面部署。市委、市政府尽快发布关于建设鹤中洪芷生态城镇群实施意见的文件，争取尽早进行实质性的建设阶段，争取列入省级乃至国家规划重点支持的城市群建设范围。

图4 “五区一廊”生态体系示意图

2.推介鹤中洪芷生态城镇群。利用各种专家论坛、招商引资、经贸洽谈会的机会，通过多种传播媒体，宣传推介鹤中洪芷生态城镇群，特别突出它的山水性、生态性、文化性和沪昆高铁、张吉怀文化旅游两大经济带的交汇性。对鹤中洪芷生态城镇群建设中的各种问题、课题展开多层面的研究，形成鹤中洪芷生态城镇群建设的舆论热潮。同时，对城镇群建设中的基础设施、产业项目、新型业态做好立项准备，争取更多的商业和投资机会。

3.建立群间协调体制机制。一是建立县（市、区）长联席会议制度，研究决定、协调推进群间合作的重大事宜；设立日常工作办公室，负责群间合作日常工作。二是建立群间跨行政区划的专项事务协调委员会，对群间的规划、交通、环保、信息、公共事务等专项事务进行衔接、落实和监督[5]。三是培育群间区域性民间组织。推进区域性的中介服务和行业协会组织的建立，充分发挥市场和社会力量在城镇群建设进程中的积极作用。四是大胆创新先行，可比照其他地区的做法，在不调整行政区划的前提下设立独立于各县市区之外的管理机构或者申请省直管新区。

4.强化生态意识教育和宣传。面向全社会，多形式、多层次地开展生态环保教育，大力宣传和倡导人与人、人与自然、自然与经济和谐的生态价值观，使广大民众和党员干部特别是决策层的观念得到升华和转变。对各级干部进行生态行政教育，树立“环境是资源、生态是资本”的观念；对企业经营者进行环保法律、绿色减排的教育，帮助其确立“资源有限、创意无限”的环保责任意识；对广大公众通过媒体宣传、信息公示、公益宣传等形式，扩大知情权和参与率，使“健康生活、绿色消费、生态文明”理念深入人心[6]。

[1]刘昭霞.黄三角地区建设低碳生态城市群的设想与探析[J].烟台职业学院学报，2010（9）：27-31.

[2]唐海珍.关于长株潭生态城市群建设的几点思考[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2009（5）：4-7.

[3]汪阳红，等.我国城市群发展思路研究—基于三大关系视角[J].经济学动态，2014（2）：74-83.

[4]粟志远，等.建设长株潭现代化生态型城市群[J].中国城市经济，2009（1）：54-57.

[5]王志国.关于建设环鄱阳湖生态城市群的设想[J].城市，2007（11）：8-11.

[6]曾桃红.生态城市群评价指标体系和模型研究—以长株潭城市群为例[J].科技和产业，2011（7）：87-90.

Strategic Vision of Ecological Urban Agglomeration Development in Huaihua

ZENG Xing
（Huaihua Municipal Party School CPC，Huaihua，Hunan 418000）

From its own characteristics and realistic basis in Huaihua，The establishment of Ecological Urban Agglomeration is the only way to realize the objective of post-transcendence.Based on the integration of urban space，the optimizing of the industrial layout，the enlarging of ecological advantages and so on，The article gives an overall plan of Ecological Urban Agglomeration Development in Huaihua，and puts forward some concrete measures.

Huaihua；ecological urban agglomeration；strategic vision

F29

A

1671－9743（2017）02－0028－05

2017-01-03

怀化市哲学社会科学成果评审委员会2016年度重点课题“鹤中洪芷生态城镇群建设对策研究”（HSP2016031807）。

曾星，1983年生，女，侗族，湖南靖州人，讲师，研究方向：区域经济学，产业经济学。