危机管理中地方政府角色探讨

黄霞　吴秀

[提要] 本文主要通过陈述2014年上海外滩发生的踩踏事件，分析当前我国危机管理中存在的一些问题及其原因，并提出完善我国地方政府危机管理及地方政府如何进行角色定位相应建议，以便为我国地方政府提供一些可靠的帮助，以提高我国危机管理能力。

关键词：危机管理；地方政府；角色定位

中图分类号：C916 文献标识码：A

收录日期：2017年4月16日

一、危机管理中我国地方政府存在的主要问题

2014年12月31日23时35分，正是新年夜，很多市民和旅客聚集在上海外滩参加迎接新年的活动，在陈毅广场东南方向通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯路段底部有人失衡摔倒，继而引发多人跌倒，导致发生特别重大拥挤踩踏事故，造成36人失去生命，49人受伤。这次突发的公共危机事件值得我们每个人深思，我国现在经济发展迅速，同时也有许多问题值得探讨。

（一）公共危机意识比较淡薄。在我国，虽然经济建设发展得非常快，但是有很多地方未能平衡发展，就拿这次上海外滩踩踏事件来说，不管是地方政府还是人民群众，对公共危机的预警和公共危机管理的意识程度都还不够。有少部分人还认为只要没有发生在自己身上就当作一个笑话来看，有种事不关己高高挂起的感觉；有的甚至妄加评论。因此，要提高公共危机意识是我国地方政府首要考虑的问题。

如果地方政府或有关部门对公共危机管理和危机意识不加以重视，当下次再遇到类似的突发公共危机事件时就会不知所措，这样就会给人民的生命安全或者国家的财政带来一定的伤害，同时也会扰乱社会的安定团结。目前，大多数人们对公共危机意识不高，政府及相关部门没有能够把公共危机风险管理在日常生活中体现出来，这就不能在民众中得到较好的宣传，民众也就不能得到注意。就像这次踩踏事件，民众要是危机意识较强，笔者相信人们在参加这类大型集会时就会格外注意。

（二）没有健全相应的危机管理制度。据显示，在我国管理制度中规定的地方政府对危机管理还存在许多令人不满意的方面。在全世界，很多国家对公共危机事件都进行了统筹管理，并且对公共危机事件制定了科学、有效、合理的相关制度和合理方案，还明确表明政府部门在公共危机事件中的责任和相关权力，我国可以学习做得好的发达国家的一些制度，因为我们的公共危机管理制度与其他发达国家相比还处于劣势，有些地方的权利划分不当，这在执行的时候容易混乱或者漏掉，政府及有关部门在工作衔接上也不能有效地进行下去。

在一个突发的危机事件发生时，如果没有一个明确的组织机构进行协调，那么这个事件只会越混乱，越难控制。就像这次跨年集会，场面那么大，人也非常多，这种情况安全隐患更大，也很不容易控制，我们只有拥有一个完善的管理制度来约束人民群众，同时也约束相关部门，才能共同成长，共同维护社会安定。

（三）没有健全的公共危机管理预警体制。目前，我国公共危机预警系统还处于初级状态，公共危机专门的预警机构或部门还很匮乏，还不具备对公共危机的预警防范功能，也没能形成有效合理的预警管理网络。对于这种踩踏事件，如果有相关专业部门参与其中，做好预警工作，我们能消除很多安全隐患。以前非典的流行，反映了我国预警和防范能力不足，可以看出预警系统的缺陷和信息传递的不足，预报也不够准确，评估也不太科学。现在H7N9疫情又流行，我们不能有效地处理疫情传播，我们的公共危机管理体系还有待完善。因此，我国公共危机管理预警体系还有很大地发展空间，只有预警体系健全，我们才能最大限度地降低公共危机事件的发生，即使发生了，我们面临公共危机处理才能得心应手，社会才能得到更好的发展，人民生活才更安定。

（四）公共危机管理应急方案不够完备。公共危机管理预案是我国政府综合性防灾管理规划下的公共危机管理预案体系中的重要预案，它涉及的范围比较广，应急管理预案它包含了突发公共危机事件的预警、管理、处理和救援等的相关内容，它在处理公共危机时有着至关重要的角色。目前看来，我国公共危机管理应急预案还存在着一定的不足，至少有以下三点不足：第一点是没有单独设立专门的职能部门管理，比如像这种较大的跨年聚会，每年都会举行，这种聚会突发事件很容易发生，人多又挤，突发事件不容易及时处理，有专门的管理部门，就能很好管理类似的集会；第二点是没有专门的防范体系来针对危机事件，在我国每次突发事件都是先采取临时解决，如果有专门的防范体系就对危机事件不会存在场面乱，将会得到高效处理；第三点就是没有建立起一套统一的应对紧急危机预案网络来应对危机事件，如果我们面对每次发生的危机事件总结经验，不断完善应急预案管理网络，形成专门的应急预案网络，那我们在每次面临突发的公共危机时，处理工作就会井然有序，不会出现束手无策的情况。

二、危机管理出现问题原因分析

（一）政府缺少危机管理专业团队。现在不管什么领域，都讲究“专业”二字，公共危机管理也不除外。在我国，公共危机管理的团队只要表现为政府官员的不作为，懂得的专业知识也很少，没有较强的危机防范意识，习惯性坐以待毙。当面临突发事件时，部分官员没有较强的心理素质，怕担责任，做起事情来优柔寡断，导致没能把握好解决问题的最佳时机。在事件的突发情况下，相关责任人员应該做到三个字“快、准、狠”。在我国，我们要以我国最基本的国情为出发点，以科学合理的理论为依据，大力发展和提高我国对公共危机的预测技术和战略部署技术和应急反应能力，相关部门发布一些优惠政策，鼓励和吸引危机管理学者投身于公共危机管理研究中。只有不断壮大队伍，提高专业知识，总结丰富的公共危机管理经验，把各种公共危机事件分类汇总，共同制定出符合我国基本国情的公共危机管理应对方案，这样才能使我们面临突发的公共危机事件时，能够得到科学、合理、有序的处理。

（二）政府对公共危机防范不到位。现在人们看一个地方发展得好不好就看GDP，政府也花大量的精力在经济建设和发展上，对于突发的危机事件预防不够关心，警惕性不强。所以，每次突发事件时都会慌乱，处理事情也是只想到整治而不多想一下怎样防范。每当事情发生了，差不多也就属于亡羊补牢，如果提前能够防范，那么在事情面前就能从容不乱地进行解决。

（三）危机管理体系和运行机制不完善。我国管理体制基本都是部门化管理，没能形成统一指挥体制，信息不能共享，突发公共危机事件时，缺乏相应的管理部门，在不同部门之间存在职责交叉现象，从中央到地方各部门管理职责没能完全理顺，责任机制也不健全，相关监督也不到位。

在社会上，相关的民间体制也尚不健全，人民群众的力量没能发挥出很好的作用，社会上也缺乏相关的体制，相关专家发挥的作用不够。然而，在处理一个公共危机事件的时候，是要靠多个相关职能部门全面协调配合才能解决。目前，我国在突发的公共危机事件（自然灾害）方面建立了一些相应的管理协调部门或工作机构，但是还不够完善，做得还不够全面，还不能完全算一个公共危机管理统一指挥，在实际中的协调能力有一定的局限性。

（四）政府对危机管理理论研究不足。我国14亿人口，960多万平方公里土地，公共危机事件发生的频率比较高，因此我国加大了对危机事件的预防和处理的人力、财力的投入，同时也收到了显著成效，培养出了一批专家团队。但是，我国公共危机管理理论不够成熟，覆盖范围有一定的局限性，有些方面还没涉及到，因此我们要进一步的完善符合我国基本国情的公共危机管理理论。虽然我国公共危机管理研究起步晚，相比发达国家，我们的专家团队还存在一定的不足，不能领先国际水平，另外就是国家虽然加大了人力财力，但是关于公共危机管理的研究团队还需要强大，现在的专家学者还不多。当今，外国研究危机管理方面的专家团队要远多于我国，对危机方面的研究也比我国研究得更深入，研究涉及的范围也比我国要广。因此，我国需要团队来研究出实践性强、影响力大的研究成果。

（五）地方政府和媒体互动不够。当今社会，我国政府信息传播方式是自上而下的，也就是政府通过媒体将信息传达到人民群众里，媒体就充当着上情下达地作用，政府是信息的提供者又是媒体的管理者。因此，政府和媒体的关系至关重要，现在网络特别发达，而媒体又是一把双刃剑，媒体在引导舆论、安抚人民群众情绪、维护社会安定中起着特殊的重大作用。如果媒体没能及时从政府那里得到准确的相关信息，就会在传播中造成社会混乱，还会出现信息错误，这样就不能保证信息真实度，也没能保证人民群众的知情权，还会一定程度地对社会造成影响。

三、危机管理中政府角色的界定

（一）政府应加快主体角色转变

1、由仓促决策转变为科学决策。公共危机事件都事发突然，而且产生非常大的影响，信息也不全面，政府及有关部门在做决定的时候就容易仓促下决定，不按照科学决策程序进行，这样就容易偏离公共危机事件的特点，还容易引起事态扩大，也没能抓住把握事态的最好机会。现如今，国家的综合国力不断增强，科学技术日益更新换代，社会经济不断提高，我们的危机预警机制和评估风险机制也逐渐步入常态化，我们的政府和有关部门在获得信息方面也更加全面，处理信息也更加精准科学。已由刚开始的仓促者转变为成熟稳重的决策者，运用科学合理的决策方法应对危机事件，大大减少了社会和人民的损失，减少了事件的消极影响。

2、由被动者转变为主动者。公共危机事件的难预料性和难预防性，使我们不容易掌握，当突然发生时我们准备不充分，往往进行得很被动，不能得到有效合理解决。因此，政府及有关部门应该提高危机意识，平时加强对公共危机事件有关信息的收集，对每种事件进行研究，建立起一套比较完整的危机处理体系，能提前得到预警信号。事前科学地做好危机预案，在事件到来时才能从被动转主动，从容不迫地面对危机。近年来，国家的危机事件增多，不断刷新了记录，政府及有关部门对公共危机事件重视度不断提高，国家科学技术不断增强，已经自然的在向主动方转变。

3、由处理者转变为管理者。公共危机事件有着经常发生的性质，所以我们不能只处理，我们还得管理。在危机事件发生前做好事件可能带来的危害因素，做好识别和监控工作，提前准备好可能需要的物资。政府及有关部门要对公共危机做到常态管理，避免危机或减少危机带来的损失进行长远规划，制定出有效措施阻断危机发生。平时多在人民群众中宣传危机带来的影响和特点，组织群众参加有关危机自救、互救训练。这是我们政府及有关部门面对危机事件时由处理者转变为管理者进行努力的方向。

（二）完善危机处理相关制度

1、管理制度的完善。建立一个管理方式科学、组织机构健全、对公共危机反应灵敏的治理制度，明确危机管理目标，合理地授权给相关的组织机构和相关的政府部门，各个机构和部门有着明确的权利、责任和义务的划分，有效地防止权力交叉，或者滥用权利。

2、执行机制的完善。公共危机事件说来就来，所以政府及有关部门须做到快、准、狠。这三个字说着简单，这需要有一个完善的执行机制才能开展开来，事件来得突然，我们应对不能突然。拥有完善的执行机构，在处理危机时才能有条不紊，也不会有漏洞，才能控制好事态的发展。

3、完善危机管理方面的法律。我国的《中华人民共和国突发事件应对法》是我国公共危机管理方面较权威的法律，它为危机管理提供了法律支持，这部法律关于危机方面是比较全面的，但是它只能用于特定的危机，我国需要一部全面的公共危机方面的法律，在这法律的框架下再有各种危机事件的法律，拥有一个公共危机方面完整的法律体系，才能更好地增强危机事件的可操控性。

4、公共危机管理纳入政府绩效考核。合理有效的绩效办法，能较好地鞭策后进者，表扬先进者。对公共危机管理的绩效考核不单在奖罚上表现，还要总结危机事件的经验、危机事件中出现的各种问题、怎样优化解决问题、怎样防范问题再发生，通过事件来检验我们的防范和处理能力。我国政府的考核主要是政绩和经济方面，所以我国可以把对公共危机管理纳入政绩考核，对有关人员进行鞭策，如果一个事件没得到妥善的处理可以有一票否决的作用。这样，各个工作人员会积极应对危机，主动调查上报，各部门各级之间信息也得到更好的沟通。

（三）积极引导公民参与。人民参与危机管理是一种重要形式，在处理危机事件的时候，人们以不同的方式参与其中，但是人民群众都是自发进行，所以基本没有统一指挥，进行的也比较散乱，这样就影响事件处理效率。所以，政府应该给人民群众创造一个好的参与平台，鼓励人们参与，使人们各尽所能，使这些资源不浪费。政府還可以多组织活动，让人们了解危机事件，让人们懂得处理、懂得防范、懂得参与解决危机事件。

（四）政府与媒体的有效配合。当今，信息传播速度飞快，媒体报道的新闻也大多是各个地方或国家的危机事件，舆论或者谣言很容易传播。所以，政府部门调度媒体报道的同时，得让媒体把舆论向积极方面进行，减少舆论谣言的传播。多宣传相信科学、不信谣言、不传播谣言，同时也宣传一些救援常识。

主要参考文献：

[1]王周平.我国地方政府公共危机管理的现状及对策研究[D].湖南：湘潭大学硕士学位论文，2014.

[2]夏美武.公共危机管理中政府角色定位与重塑[J].江淮论坛，2012.3.

[3]崔凯.政府在危机管理中的角色与定位分析[J].洛阳师范学院，2010.

[4]刘斯琴高娃.社会转型期地方政府角色定位问题研究[J].领导科学论坛，2015.