“黑孩”入户籍难问题分析

赵靓

【摘 要】 “黑孩”泛指落不上户口或者入户口门槛太高，父母难以承受，而处于无户口状态的儿童。文章以“黑孩”入户籍为研究主题，首先指出“黑孩”产生的原因与来源；其次从制度、政策、法律认知、政府机构、民间机构等层面分析了“黑孩”入户籍难的原因；最后从这些层面入手，提出了解决问题的几点建议：明确“黑孩”入户籍的法律和政策，当事人积极申报户籍，执法人员上门登记，民间机构与政府间加强合作等。

【关键字】 黑孩；户籍；生育政策；扶贫；福利

“黑孩”泛指落不上户口或者入户口门槛太高，父母难以承受，而处于无户口状态的儿童。“黑孩”入户籍难对儿童的生存带来难以想象的困难，造成了他们无法弥补的心灵创伤。“黑孩”作为一个不被社会承认其客观存在的群体，自出生起便不能享受正常公民的各项权利，比如生活的权利、接受教育的权利、看病的权利、乘车的权利、获得国家各项补贴的权利等。这一群体往往处于社会生活的低端，是贫困人口中的特殊群体，缺乏社会认同，素质普遍较低，他们已日益成为影响社会正常秩序的隐患。

一、“黑孩”从哪里来

“黑孩”主要来源于下列领域：超生人口、非婚生子、北上广等地一方户口不在当地的、民间机构助养的弃婴、农村流入城镇打工人员子女在城市难入户的。

1、超计划生育生子

这种情况尤其典型的是出现在农村，所谓的超生游击队，为了逃避缴纳社会抚养费，逃着生、躲着生，越穷越生，越生越穷。

2、非婚生子

随着我国婚育观念的变化，婚前同居、姘居、“包二奶”现象日益增多，未婚妈妈的产生成为必然。

3、北上广等地一方户口不在当地所生的孩子

网上有一个流传很广，影响深远的帖子，是北京大学法学博士、中国政法大学民商经济法学院教师翟继光《给女儿的一封信》中提到：女方户口不在北京，男方戶口在北京，如果集体户口的，不能办孩子的北京入户；如果男方买了房子，可以办单独户口，子女可以办北京户口；后来政策有规定，只要一方是北京户口，就可以办子女的北京户口，但手续繁杂。以至于该位年轻老师悲愤难忍，最后发出“孩子，你已经快60天，希望你快快长大，将来给你自己的孩子上个美国户口吧。[1]当然，最近北京公布了新的入户打分政策，相信与翟继光面临同样状况的人看见了曙光。

4、民间福利机构收养的弃婴

上世纪90年代开始，我国提出社会福利社会化，在减轻政府负担的同时，也鼓励社会组织积极参与到社会救助之中。这些年，民间福利组织逐渐发展起来。然而在儿童福利事业发展的过程中，尤其是针对无民事行为能力的孤残儿童，管理较为严格，有大量的社会救助组织没有得到政府部门的认可或登记批准。导致一些社会公益组织实际上助养着部分残疾或重度残疾儿童，却无法使这批儿童入户籍，除非送到政府民政福利部门才能入户籍。目前很多收养孤残儿童的个人和民办机构尽管已经得到社会的认同，也具有良好的口碑和社会效果，但并没有得到法律上的认可，换言之，部分民间救助组织本身也是“黑户”，他们所助养的孤残儿童则更是黑户中的黑户。

二、“黑孩”入户籍难的原因

我国是世界上为数不多实行严格户籍制度管理的国家，也就是说，公民自出生时起，与其相关的各项权利便与户籍紧紧挂钩，在身份认证被普及到生活中每个细节的今天，户口更是密切关系着我们的衣食住行。从某种程度上讲，户口已经成为了我国公民社会属性的重要体现形式。因此，没有户口的黑户们的生活或者生存状况一定是举步维艰。

1、制度层面：超生罚款与入户捆绑

长久以来，违反计划生育政策缴纳罚款与申报户口相捆绑，不缴纳社会抚养费，就不能申报户口。所以，很多人由于没钱交罚款而不能为黑孩上户口。

2、政策层面：土政策设障多

由于计划生育情况计入当地政府绩效考评体系，一些地方政府为了提高业绩制定了一些土政策保障计划生育政策落实，这些政策在一定程度上造成了黑孩入户难的困境。

3、民众法律认知有限

由于很多民众法律认知水平有限，忽视了为孩子入户籍的重要性，怠于为孩子入户籍。加上当地申报户口的程序繁杂，相关部门和机构缺乏耐心的讲解和宣传，这些黑户父母更不敢去报户口了，造成了入户无门的现象。

4、政府部门相互推诿

相关职能部门相互推诿，执法人员观念陈旧。笔者调研过程中发现，面对办理“黑孩”入户时执法人员存在不主动解决、互相推诿等问题。从公安推到妇联、又推到计生委，当事人被来回折腾了几圈最后又回到公安。执法人员应顺应国家生育政策的改变转变观念，在“全面二孩”政策下，政府部门的工作重点应从控制人口为中心转变为服务家庭为中心。

5、民间机构与政府缺乏合作

由于地方民间福利机构与政府合作的相关法律法规缺乏，很多民间机构助养弃婴的行为得不到政府的认可，造成了其自身的“黑户”身份。他们助养的孩子成了“黑户”中的“黑户”。另一方面，沟通不良也是其无法获得合法身份的重要原因。如果民间机构能主动与当地政府福利机构取得联系，以合作的态度与政府沟通，通过政府购买民间服务的方式开展社会救助，他们的黑户身份将得到解决。其助养的“黑孩”的身份问题也能顺利解决。

三、解决“黑孩”入户籍难的几点建议

对“黑孩”入户籍设置相关障碍或提高门槛、或者制定土政策的行为，是对儿童权利的减损，应予以改变。

1、国家政策层面

改革计划生育政策，缓和严苛的罚款或强制收取社会抚养费制度，同时，将违反计划生育罚款与申报户口进行剥离。对为了逃避计划生育政策而超生的群体的落户，不能因为超生而拒绝上户口，至于上完户口后，违反计划生育法，需要承担责任的，由相关部门如计生部门根据法律去追究。不能违背逻辑反其道行之，即不交罚款或不交社会抚养费就不上户口，应当是上户口后再去追讨罚款和社会抚养费。

2、法律层面

建议尽快出台明确“黑孩”入户籍的法律和相关文件，为“黑孩”的成长提供基本保障，给予黑孩更多关注，帮助其合法脱贫，促其健康快乐成长。

3、当事人层面

个人也要在国家政策利好的环境下，积极申报户籍，尽快解决黑孩的户口问题。

4、政府部门层面

政府及其职能部门应当形成共识，在立法或相关文件中进一步明确黑孩的落户权，为黑孩的成长提供基本保障。从具体职能部门而言，公安部门可以对落户附加的各种障碍进行适当清理，减少“黑孩”入户的障碍。

5、执法人员层面

政府及其职能部门的执法人员应将国家的法律、法规及时告知相关当事人，使其知晓相关法律。执法人员还可以主动上门督促未入户籍的黑户登记，主动地解决历史遗留问题。同时，政府相关职能部门应当做好生育政策调整前后的衔接工作，解决历史遗留问题。只有消除了黑户造成的社会负面影响，人们才会安心地生育二孩，有助于“全面二孩”政策的顺利实施。

6、民间机构层面

民间机构应加强与政府部门的沟通与合作，继续发扬爱心，帮助政府分担救助困境儿童的工作，积极主动与政府进行沟通，尽快获得政府认可，取得合法身份。当然，在给予“黑孩”福利的同时，也应当注意相关的界限或限度。（1）“黑孩”入户应合法。尽管“黑孩”享有入户籍权，但并不意味着入户籍无所顾忌，仍然必须根据法律履行必要的手续，遵循必要的程序，提交必要的证明材料。（2）“黑孩”入户应公平。“黑孩”入户籍只需要获得法律的公平待遇即可，不能形成鼓励超生、鼓励非婚同居生子或者不负责任生子的现象。（3）“黑孩”入户应调查。相关部门在办理入户籍手续前应展开相关的调查，防范可能的违法行为。如是否是拐卖的儿童等。如果发现违法犯罪行为，不能办理入户手续，并应当交由公安机关处理。

【注 释】

[1] http：//bbs.csdn.net/topics/280074850，2015-12-08.

【作者简介】

赵 靓，女，江苏扬州人，扬州大学广陵学院讲师，主要从事刑事诉法学研究.