从“TOD”走向“TOR”轨道交通引导城市更新

郑金龙

(福州轨道交通设计院有限公司 福建福州 350009)

从“TOD”走向“TOR”轨道交通引导城市更新

郑金龙

(福州轨道交通设计院有限公司 福建福州 350009)

中国的大中城市正在迎来轨道交通的建设高潮期，与此同时，城市也进入存量规划的阶段。为了从战略层面更好地建设城市，文章结合城市存量规划，对当前城市轨道交通建设进行探讨，提出将轨道交通作为城市更新规划的执行工具，即通过引入轨道交通从而为城市老旧、衰败地区带来土地资本溢价，再由资本溢价实现城市更新、轨道建设、居民住房改善多方共赢的经济模式。同时，文章认为轨道交通并不只是单方向改变城市规划的空间分布，城市存量规划也反向影响轨道交通规划，如线路选线、选站、城市再开发等。以双向思维思考城市建设可以提高规划的集约化效率，减少建设过程中的遗憾。

轨道交通规划；城市更新；存量规划；土地资本溢价

0 引言

近年来，随着国家发改委批复了数十个城市的轨道交通线路，并进一步把审批权限下放给省级发改委，轨道交通在全国大中城市迎来建设高潮期。城市轨道交通建设由于资金投入巨大，牵涉范围广，通常可以被定性为这个城市建国以来最大规模系统性市政建设工程。如何利用好这个系统性市政工程的建设机会，提升城市品质，改善城市风貌是相关建设者需要思考的问题。尤其是我国经过近30年的房地产市场高速发展，城市中的“白地”(white site)越来越少。城市中留存下来一些20世纪70年代～80年代建设质量不高的建筑， 也进入了其建筑生命的后期，亟待改造。基此，本文研究探索如何结合当前轨道交通市政建设，推动城市规划更新。通过协同操作，提高效率，以减少城市建设中的遗憾。同时，重点对“TOD”在新形势、新情况，延伸出“TOR”概念，结合轨道交通建设实施策略探讨。

1 TOD源流和国内实施现状

TOD(Transit-Oriented-Development)即是指：“以公共交通为导向的发展模式”[1]。这个概念由彼得·考尔索普(Peter Calthorpe 新城市主义代表人物)在1992年提出，其所著的《下一代美国大都市地区：生态、社区和美国之梦》()一书中旗帜鲜明地提出了以TOD替代郊区蔓延的发展模式，并为基于TOD策略的各种城市土地利用制订了一套具体的准则。以房地产经济为先导，伴随国内城市化的快速推进，城市建设区范围得到极大的扩张，“TOD”(公共交通引导发展)这个概念也得到广泛的关注。“TOD”不仅被城市规划师、建筑师在项目设计时作为设计指导思想，地方各级政府也纷纷主动接受这一思想，用于城市新区建设开发。业主甲方和咨询设计一拍即合，各种以“TOD”名义的新城开发遍地开花。但国内目前的建设实践中，“TOD”往往被简单化为两种模式：

(1)公共设施引导开发，即将一些政府办公楼和公共服务设施如市级剧院、图书馆、科技馆等落地于新城，从老城区延伸若干条市政道路，并设几条长距离的公交线路进行接驳。这些公共设施最终往往成为项目周边房地产销售的噱头。多数市民只能舟车劳顿地往返于新修的公共建筑和居住地。

(2)交通枢纽引导开发，即将城市乃至于区域重要交通枢纽如火车站、高铁站、汽车总站、机场航站楼等交通设施迁到城市外围，通过修建快速环线和老城区联系，通常也会增设多条长距离公交线路接驳。然而市民有时发现到达站场时间往往超过到达目的城市的时间。

国内这类已经建设完工的新城实践证明，上述两种模式虽然给城市开拓了新的建设空间，并修建了数量巨大的房子，但人口并没有得到有效疏解。相反的由于历史上老城区配套资源非一朝一夕形成，新城导入的人口依然和老城之间有大量的往返交通问题。解决这一问题严重地依赖于私人汽车和公交车，反而加剧了城市交通拥堵。与此同时，大楼盘、大公建形成的超大尺度城市空间，对居民生活出行并不友好。上述两种模式都是基于“交通/公共设施+土地利用”相互关系的土地开发模式，其实是把“TOD”片面理解为一种城市土地开发的获利工具。“公共交通引导开发”与“公共设施+土地利用开发”的含义不尽相同。“公共交通引导开发”体现了公共交通优先的政策，需要在新城建设的同时规划建设大运量的交通，解决城市交通是其出发点，针对解决措施是主动的；而“公共设施+土地利用开发”则没有反映这一根本内涵，往往新城建好后，发现交通堵、出行难，针对解决的措施往往是被动的。

2 从“TOD”走向“TOR”

国内外的实践证明，轨道交通是解决上述矛盾的一种可行方法，是实现“TOD”模式的最佳工具，轨道交通是城市内部中长距离运输的最佳公共交通工具。依靠于轨道交通的新城开发可以较好地体现公共交通优先的原则，改善城市的交通问题，而又不造成地面交通拥堵，为新城导入就业和居住人口，从而疏解老城交通。遗憾的是，国内开发建设时序，绝大多数城市其新城开发在先，轨道交通建设在后。错过整合土地和城市空间的最佳时机。随着当代城市已经悄然从“增量规划”(increment planning)转变为“存量规划”(stock planning)，我国的轨道交通建设事业迅猛开展，所以当代城市呈现出“城市更新”和“轨道建设”二者在空间、时间上交织一起的状态。因此，笔者提出基于“TOD”模式出发，延伸“公共交通引导更新”——“TOR”(Transit-Oriented-Renewal)的概念，其中公共交通特指轨道交通，更新是指“城市更新”(urban renewal)。

随着城市不断发展，一些修建于20世纪的老旧住区、棚户区、城中村的建筑也随时代的变迁，逐步到了其生命晚期。而且其景观质量差，与现代都市格格不入，从城市发展角度看也亟待改善。但城市更新是城市的“存量规划”，不同以往的“增量规划”。在“增量规划”阶段的建设用地往往由非建设用地转化而来，土地上建设的建筑物是少量的，土地的权属简单而清晰，政府通过土地一级开放，掌控了土地处置权，基本垄断土地收益和支配。“增量规划”成本低，开发速度快，可以充分体现执政者的意志，所以全国从南到北，大量的新城拔地而起；而到了“存量规划”阶段，由于建设用地使用权是分散在零散个体手中，而且通常土地上建筑密度大，容积率高，涉及到房屋建筑产权，其权益分配更加分散、复杂，土地再开发的收益需要兼顾各方。在多方利益角力背景下，如何做到存量资本收益具有额外溢价往往是项目能否具备可行性的关键所在。

著名城市规划学者赵燕菁认为“城市更新的目标说到底，就是存量资本收益最大化”[2]，从经济行为活动上定义了城市更新。循着这个经济活动的思路切入，“城市更新”背景下的土地再开放，其经济模式可以简化为以下公式：

存量土地溢价(A)=存量土地市场价(B) - 拆迁补偿成本(C) - 市政基础设施成本(D) 。

其中“市政基础设施成本(D)”相对稳定，“存量土地市场价(B)”和“拆迁补偿成本(C)”互为正相关。近年来随着国内不动产价格上涨，“B”项、“C”项也随之快速上涨(以福州市为例，表1反映了“C”变动情况)。存量土地市场价(B)、拆迁补偿成本(C)其变动主要受宏观经济和政策影响，二者价差即存量土地溢价(A)越大，进行老旧地块再开发的经济账越划算，进行城市更新再开发工作的经济动机越强烈。当老旧地块原有的建筑密度和容积率低的时候，“拆迁补偿成本(C)”相对少，所以价差就大，这也正是旧城改造往往先从低矮的“棚户区”开始的原因。但是毕竟一个城市密度和容积率双低的老旧土地并不太多，还有相当大面积的密度和容积率比较高的、又迫切需要改造的地段，传统拆低建高、拆旧建新在经济账上已经难以平衡，“存量土地溢价(A)”趋向于零，乃至负数。“城市更新”进入僵化局面，只有引入新的变量，才能形成新的动态平衡。结合轨道交通进行规划调整是一条可行的思路，轨道交通可以通过线路走向和设站调整，给需要进行“城市更新”的目标地块带来额外的资本溢价。有了额外的资本溢价，城市更新的土地再开发便具备了经济动机。轨道交通对沿线房价有积极影响，如图1所示。

表1 2010-2014年福州拆迁改造项目私房货币补偿基准价

图1 轨道交通对沿线房价影响

图1中,P为房产价格,Q为某区域房产数量,S为区域住宅供给曲线,D1为轨道交通建设后居民对住宅的需求曲线,D0为轨道交通建设前居民对住宅的需求曲线。由图1可以看出,随着某一区域轨道交通的建设,交通可达性得到提高,越来越多的人愿意到该区域居住,房产的需求量从Q0增加到Q1。这样,需求曲线就从D0移动到D1,相应地,房产的价格也从P0上升到P1[3]。

3 轨道交通是执行“城市更新”的最佳工具

轨道交通的站点是人流活动的热点，也是商贸、居住等经济活动的集中区域，其站点串联起来的线路，不仅是人员交通流，也是经济资金流。因此可以通过事前的线路规划、站点设置，来影响其周边一定范围区域的土地资本价值，从而提高目标地块存量土地市场价(B)，从而提高存量土地溢价(A)；而这项溢价又可以反哺轨道交通建设；与此同时，城市更新目标区域的再开发目标得以达成，如图2所示。

图2 轨道交通与城市更新的关系

案例一：深圳地铁一直以港铁为榜样，在国内较早研究实践地铁建设和城市再开发相结合，深圳地铁1号线高新园设置地铁站点，深圳政府即同时将地铁站周边大冲村进行重新规划，将商业、住宅、绿地等功能结合入改造地块，极大地释放了原有城中村土地的资本价值。如图3所示，深圳市依靠规划地铁5号线，结合5号线将沿线经过的龙岗区、木棉湾片区150万m2纳入旧区改造，实现轨道交通规划和城市旧区改造统筹考虑，显示了城市运营的精明之道。

图3 深圳地铁5号线结合旧改

案例二： 福州晋安区东片，化工路、福马路附近，历史上规划定位为福州的工业片区，聚集了许多轻工业、化工业等厂区。随着城市发展，原有产业外迁，现状土地利用效率低，存在大量的低矮的临建性质房屋，景观质量差，极大影响片区城市形象风貌；而且，长期以来该片区由于公共交通配套差,仅仅依靠有限的公交线路联系城区,土地价值得不到充分释放，城市更新工作难以开展。地铁二号线规划从该片区经过后，打开了这一僵局，重新规划了该片区，轨道交通带动了城市更新，如图4～图5所示。

图4 原工业区衰败杂乱的形象(district)

图5 引入轨道交通，地块更新意向(intention)

案例三：福州地铁4号线：福州的金山片区在21世纪初城市总体规划定位为工业区，片区内逐步建设了大大小小的厂房、厂区，随着福州的城市化进程的推进，城市受限于自然地理的三面环山，建设用地资源紧张。金山工业片区由于历史上形成高密度，低层数、低容积率的使用率较低效的土地模式，在福州人地矛盾突出、房价高涨的背景下，显得格格不入，亟待提升改造，释放土地应有的效益，但每个地块的更新改造，往往受到多方利益的牵绊，难以推进。结合4号线地铁规划，将车站和洪塘停车站设置与其中一处厂区，并对周边控制性规划进行调整，改变土地规划用途，全面提升该片区土地利用率，城市更新升级得以有序开展，如图6～图7所示。

图6 橘园站周边现状

图7 福州地铁4号线橘园站及周边规划(planning)

图8 “TOR”模式下的轨道交通选线和选站简示图

4 “TOR”的模式，反向影响轨道线路设计和选站

常规轨道交通线路规划、选站的主要决定因素包括：出行需求及人口密度，周边交通，政府发展规划，技术自然条件等[4]，思考决策的出发点主要是基于历史形成的现状条件。而基于“TOR”的模式思考决策，轨道交通线路规划和选站则带来新思路。这个思路，既考虑现状的出行需求和人口密度，也面向未来，引导规划修正、城市更新。

如图8所示，实线表示传统常规思路下，轨道交通线路走向及选站A方案，明确地考虑周边开发成熟地块的出行需求，人口密度。但A方案轨道交通经过带来了附近物业升值，实际上被每个已经成熟物业的个体业主吸纳，升值几乎没有归集于政府进而反哺轨道建设和推动城市风貌更新。虚线表示在基于“TOR”模式，轨道交通线路走向及选站B方案，该方案兼顾了已开发地块和未来可开发地块对公共交通出行的需求，通过轨道线路设计和选站，提升城中棚户区的土地价值差即存量土地溢价(A)，使得城市更新在该地块的经济测算上是种可行的选择，在经济成

本上具有可行性，给政府改造更新工作带来强大的动力。先行进行征迁，其土地溢价归集国有，溢价资金投入相应的轨道交通建设，带动该区的发展，实现了轨道建设、城市更新、棚户区改造多赢的局面。

5 结语

伴随国内轨道交通大建设的大背景，“TOR”是基于对“TOD”模式基础上的延伸和调整。它充分考虑了国内多数城市的城市化建设已经进入新的阶段(即存量规划的阶段)。“TOR”是从土地财政有效性，投资经济合理性出发，以打造更为宜居的城市环境为目标，以轨道交通规划建设为手段，以城市改造更新为落脚点的新的城市经营模式。而提升“轨道交通”在城市规划建设中的角色定位，是用好这一“工具”的前提。应当从城市经营、城市宏观发展的层面理解和运用这一工具，而非简单地修条地铁，仅仅定位于解决交通拥堵，哪里发展成熟、人流大就从哪里通过。

“轨道交通”是城市规划工具，资源开发工具，它同时具备“政策”和“经济”双重属性。充分理解“TOR”的理念，运用轨道交通的工具，不但可以让城市轨道交通建设形成一定规模的自身造血循环，而且可以此为契机改造、更新城市。当然实施中仍然需要理顺很多关系，如对目标地块的征迁介入时间应与轨道线路前期规划同步，不能滞后；理顺城市地铁公司在土地开发中的角色等。

一座城市的轨道交通建设是该城市前所未有的市政超级工程，今后也很难出现这样大规模改造城市的机遇，地方政府应牢牢把握住历史机遇，完成城市升级换代。

[1] 彼得·卡尔索普，杨保军，张泉.TOD在中国——面向低碳城市的土地使用与交通规划设计指南[M].北京:中国建筑工业出版社,2013.

[2] 赵燕菁.关于城市规划的对话[J].北京规划建设,2015(3):159-163.

[3] 马超群，杨富社，王富萍，等.轨道交通对沿线住宅房产增值的影响[J].交通运输工程学报,2010,10(4):91.

[4] GB50157-2013 北京城建设计研究总院等——地铁设计规范[S].北京:中国建筑工业出版社,2013.

From “TOD” to “TOR” rail transit oriented urban renewal

ZHENGJinlong

(Fuzhou Rail Transit Design Instritute Co.,Ltd,Fuzhou 350009)

China's large and medium-sized cities are enjoying a high tide in the construction of rail transit. At the same time, cities have entered the stage of inventory planning. To better shape our cities from a strategic perspective, based on the urban inventory planning, this paper discusses the current urban rail transit construction, and puts forward the implementing tool of urban renewal planning. To by introducing rail transit, the land capital premium is brought to the old and failing regions of the city. We will also implement the economic model of improving the win-win economic model of urban renewal, track construction and housing improvement by the capital premium. At the same time, the article argues that orbital traffic is not only a unilateral change in the spatial distribution of urban planning, to think about urban construction in two ways can improve the efficiency of planning and reduce the regret. Rail transit brings economic and policy feasibility to urban renewal. The combination of this model with the Chinese government system shows a strong vitality.

Rail transit planning; Urban renewal; Stock planning; Urban redevelopment; Land capital premium

郑金龙(1983.2- )，男，工程师。

E-mail:215111311@qq.com

2017-01-19

TU984.11*9

B

1004-6135(2017)06-0015-05