美国奥巴马政府社区学院政策的分析

薛飞湖

摘要：奥巴马就任美国总统后，将社区学院视为低收入群体迈入中产阶级的跳板，对社区学院进行了多项改革。为应对产业升级对高水平技术型人才的需求，奥巴马颁布了社区学院免费计划，免除社区学院学生的学费，以期吸引更多学生入学，提高人才培养质量，促进美国经济复苏。这对我国的启示是：要改变行政管控方式，以资源激励促进地方本科高校转型和应用型人才培养；要探寻多元经费配置体系，建立灵活的免费资助政策，实现我国高等教育普及。

关键词：奥巴马政府；社区学院免费计划；政策

中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2017）06-0087-05

在与外部环境交流日益密切、互动日益广泛的进程中，全球高等教育的重心逐步从德国转向美国，美国大学对社会需求的敏锐感知和主动回应，拓展了大学的全新面貌和精神内核。其中，社区学院为美国高等教育的飞速发展做出了重要贡献。奥巴马自2008年就任美国总统以来，就对社区学院有一种特殊的偏爱，采取了一系列措施大力发展社区学院，并提出社区学院免费计划，免除两年制社区学院学生的学费，以此振兴经济，提高国际竞争力。通过考量美国社区学院相关政策，反思我国经费配置体系，对我国高等教育的普及化、终身化、职业化发展有很好的借鉴作用。

一、背景分析

美国的社区学院始于19世纪的初级学院，旨在为当地社区提供两年制教育，因其多样化课程、综合性办学目标、开放性办学模式而受到美国民众广泛好评。社区学院的发展极大地促进了美国高等教育的普及化进程。然而，不断加快的产业升级对人才质量提出了更高的要求，出现了课程与专业设置不能有效对接社会产业转型需求的问题。社区学院位于美国高等教育金字塔底端，与研究性大学的优秀和成功形成鲜明的对比，斯坦福大学教育学院教授戴维·拉伯雷称之为“时常被掩盖的失败”。试图以减免社区学院学费的方式为切入点，提高美国民众职业能力，培养高技术技能型人才，成为奥巴马政府满足产业岗位需求、提升劳动力竞争力的战略构想。

（一）中产阶级的政策理念

在美国公众和历届政府看来，高等教育质量与国内经济发展水平和国际综合竞争力间有着息息相关的联系，奥巴马政府更是表现出发展高等教育尤其是社区学院的决心。在2009年2月的首次国会报告中，奥巴马提出2020年美国高等教育发展目标，即到2020年成为接受高等教育人口比例居于世界首位的国家。并进一步对美国公众提出要求：无论是哪种教育形式的高等教育，两年制的社区学院或者四年制大学，每一个美国公民都要获得高中學历以上的职业技术教育或者是某一领域的高等教育；同时，将接受高等教育年限规定为至少要一年以上。同年，任命在社区学院教育和管理方面有着丰富经验的玛莎·坎特（Martha J Kanter）博士担任美国教育部副部长。为实现此目标，奥巴马制定了一系列政策加以保障，如2009年的美国毕业计划（America GraduationInitiative），2010年的美国未来技能计划（Skills for Americas Future）、2012 年的社区学院职业基金（Community College to Career Fund）、2015年的社区学院免费计划（Free Community College Plan）等。奥巴马政府对社区学院的重视源于美国中产阶级的政治支持，中产阶级被视为美国社会的中流砥柱，当经济衰退导致中产阶级规模大大缩小时，美国社会的根基不可避免地会受到动摇。因此，中产阶级经济学成为奥巴马上任以来一直秉持的政策理念。通过大力发展平民主义色彩的社区学院进而提供更多受教育机会、提升美国民众劳动力素质，成为奥巴马政府扩大中产阶级的政策逻辑。正如他在2015年国情咨文中所说的：“给所有人以公平机会，让所有人承担公平的负担，并让所有人按同样的规则行事，就是中产阶级经济学的内涵所在”。

（二）振兴经济的目标导向

自2008年金融危机以来，美国经济发展处于低迷态势，国内失业率居高不下。据美国劳工部数据显示，2009—2012年失业率在近20年内达到最高，2009年失业率为9.3%，2010年为9.6%，2011年为8.9%，2012年为8.1%[1]。直到2013年才稍有缓解，2013年失业率为7.4%，2014年为6.2%，2015年为5.3%[1]。随着美国国内经济逐渐复苏，就业岗位数量也开始增多，2014年12月新增就业岗位24万个，预计在2020年新增就业岗位将达到2 400万个。技术的进步带动相关产业发展，尤其是信息技术领域，对受过高等教育和接受过技能培训人才的需求也将进一步加大。奥巴马在2015年国情咨文中强调，未来三分之二的就业机会将属于接受过高等教育的人群。由于社区学院既能提供职业技能培训工作，又能成为学生向上转学的中转站，因此，奥巴马政府视之为美国经济发展的助推器。通过改革社区学院，吸引更多学生入学和再培养，既可以缓解就业压力、降低失业率，又可以为新兴产业培养技术型人才。

（三）高等教育的内在困境

1.教育成本持续高涨

经费来源缩减导致教育成本持续高涨。亚当·斯密认为，大学的经费来源主要有三种：国家、大学和学生[2]。加雷斯·威廉斯进一步根据资源分配的权力归属将其划分成三种经费配置模式：一是由外部政治机构或官僚机关控制经费；二是由提供教育服务的院校教师控制经费；三是由教育服务的消费者如学生等控制经费[2]。国家主要通过政府财政拨款的形式进行资源配置，大学利用教学服务、研究服务、投资等形式获得经费支持，学生主要以缴纳学费等方式购买大学各项服务。按照这种划分，美国高等教育经费配置体系应是以市场调节模式为主、以官僚控制模式和学院控制模式为辅的经费体制。总体来看，美国高等教育面临着政府资助减少、大学自身筹资不足、学生入学意愿不强的现实困境，而大学要保证日常教学、科研等工作正常运行，就不得不将经费压力转向学生，并导致教育成本高涨。据统计，在2000年1月至 2010年11月间，公立四年制大学全日制学生的净学费上涨了60%，两年制公立院校生均净学费上涨了51%[3]。

首先，从政府资助来看，在经济缩水的情况下，政府关注焦点放在其他领域，联邦和州政府对大学的经费预算大大减少。在2000年1月 至2010年11月间，拥有硕士和博士学位授予权的公立高校中，生均补助降低了31%，公立本科高校降低了24%，两年制公立院校降低了29%[3]。其次，从大学层面来看，金融危机导致社会捐赠力量减弱，股票、房产等不动产大幅贬值，大学尤其是二年制社区学院自身筹资不足。再次，从学生及家庭层面来看，中产阶级家庭收入裹足不前。据美国劳工部资料显示，家庭周均收入2008年为722美元，2009年为739美元，2010年为747美元，2011年为756美元，2012年为768美元。在通胀压力下家庭收入增长缓慢使得家庭负担加大，上大学的学费、生活费等高费用成为每个家庭面临的现实难题。

2.高等教育毕业率低

在高等教育学费上涨的情况下，学费贷款数额逐年上升，2014年底增长率达7.3%，达到1.2万亿美元，仅次于房屋贷款[4]。学生贷款已成为越来越紧迫的问题，而且逾期问题较为突出。2012年，德克萨斯州20.5%的学生贷款逾期90日以上，超过17%的国家总体比率[4]。贫困家庭中只有一半高中毕业生选择进入大学学习，而低收入家庭学生在6年内顺利毕业者仅占25%[5]。在就业形式不好的情况下，一部分学生选择一边工作一边学习，当找到合适的工作岗位时自然会放弃学业而直接就业。而且部分大学高年级学生很少有时间用于学习，据美国2012年《高等教育纪事报》统计，商科、教育等社会科学专业高年级学生一周学习时间超过20小时的比例不超过30%，其中商科专业学生这一比例最低仅占19%[6]。据2015年数据显示，（6年内）公立高校平均毕业率为58%，而營利性私立高校毕业率仅为32%，其中两年制公立高校（主要为社区学院）的毕业率（在150%的时间内）为20%[7]。在高等教育毕业率低下的情况下，教育质量也较低，尤其是一些私立学院，为了实现盈利的目的，学院开始减少教学成本高的课程，而且聘用更多兼职教师，因此很难为学生的学业提供有效的指导与帮助。

二、社区学院免费计划的先行试点及正式提出

2015年1月9日，奥巴马在田纳西州发表讲话，表示要通过社区学院完成美国人的共同梦想，并先后以视频讲话、专题演讲的形式大力推广。在2015年国情咨文中，他对免除社区学院学费计划作了详细阐述。奥巴马认为，20世纪美国的成功很大程度上应归功于高中教育的免费，它为美国提供了很多优秀的劳动力，而在21世纪，知识经济的快速发展使得对知识的需求更加迫切，对劳动力的素质要求更高，接受过高等教育的人群才会有更多的就业机会，因此免除社区学院学费的计划势在必行。

（一）先行试点：田纳西州和芝加哥

奥巴马免除社区学院学费计划的构想来源于田纳西州和芝加哥市，正是因为其成功施行才激起了奥巴马正式颁布的信心。田纳西州是美国第一个实行社区学院免费政策的州，在对未来人才需求的长远预测下，2014年2月，田纳西承诺项目正式颁布。该项目决定免除本州社区学院学费，并力图在2025年使受过高等教育的人口比例达到55%，大学毕业生数量增加50万。此外，承诺项目还提供多种补助，在希望助学金的基础上，学生还可以获得971美元的额外资助，不过这项补助只有那些平均绩点达到2.0并完成社区服务8小时以上的学生才能获得。承诺项目自启动以来受到了广大学生的欢迎，2014年就收到5.7万名高中毕业生的申请，占全州高中毕业生总数的90%，2015年收到约6万份申请[8]。

2014年10月1日，芝加哥市长伊曼努尔和财政大臣海尔曼发布芝加哥之星奖学金计划。该计划主要针对公立高中毕业生，以学杂费、书本费的方式提供奖学金，旨在让更多公立高中生无贷款压力地去追求上大学的梦想。据芝加哥市长伊曼努尔介绍，不管学生能不能支付得起，每个努力的学生都应该有机会接受有质量的教育，平均绩点在3.0或以上且能适应大学水平数学和英语课程的公立高中毕业生，都有资格获得芝加哥之星奖学金[8]。芝加哥城市学院是伊利诺伊州最大的社区学院系统，在其中任意一所学院获得学士学位能够省不少钱，同时与四年制大学建立了转学流通机制。据估计，如果在城市学院完成前两年课程再转学去四年制大学，这种学位获得方式能够剩下4万美元费用。

（二）正式提出：社区学院免费计划

1.宏观层面：建立联邦—州政府联动机制

社区学院免费计划内容相对而言很简单，就是免除社区学院学生的学费，使之与高中教育一样，然而这需要大量的资金支持。据美国官方发言人称，如果美国境内所有州都实行这项计划的话，将有900万学生从中受益，而10年内这笔花费将接近600亿美元，这也是历史上联邦政府对社区学院政策支持最大的项目[9]。美国是一个联邦制国家，州政府享有很大的自主权，在各州内州政府对该计划可能实施不同的政策影响，从而降低该计划的有效性。因此，奥巴马提出联邦政府和州政府都应该为高等教育的发展而共同努力的倡议。在此项免费计划中，他提出建立联邦与州政府之间的联动机制，通过联邦与州的合作吸引更多的学生来上学且无需贷款压力上得起学。第一，从经费支持上，联邦政府承担总经费的75%，州政府承担25%，接近3∶1的比例；第二，在课程安排上，各州的教育主管部门结合当地情况，妥善规划好高中和社区学院课程；第三，在拨款依据上，采取按照社区学院的绩效进行拨款，而不是仅按照入学人数进行拨款的方式，从而有效避免无端退学现象。奥巴马认为，在政府层面，通过资金补助使得美国学生接受更多的高等教育，以此提升劳动力的技术水平，从而打破低收入群体进入中产阶级的桎梏，是全美国人民的共同事业，而无关民主党和共和党的党派之争。

2.中观层面：减少学院资金压力，保障学院质量

在联邦政府和州政府的财政支持下，学院层面资金压力大大减少。学院的主要工作就是吸引更多学生入学，合理安排课程设置，保障学生质量的提高。学院层面成为免费政策能否发挥预期功效的关键。一是建立社区学院—企业对接机制，对学生而言，他们的最大目标就是习得更高的技术技能，并找到一个理想的工作岗位，因此，课程、专业设置成为社区学院改革的重心，比如技术、工程等领域；二是强调学院绩效，根据学院绩效进行拨款，并于2015年正式发布高校积分卡（College Scorecard），其中包括学院入学率、毕业率、负债率等一些数据信息以供学生入学参考，在诸多高校排行榜比较之下选择各自满意的学校。在这种激励之下，学院之间形成相互竞争的格局，一方面可以有效改善学院的教育质量，就业良好的院校自然能吸引越来越多的优秀生源；另一方面可以为学生提供自主选择的平台。同时，鼓励新式网络教学，结合慕课、翻转课堂等手段创新教学模式，保证教育成本下降与教育质量上升的协同一致。

3.微观层面：保质、保量促进学生顺利毕业

社区学院免费计划不是对所有学生而言都免费，而是针对那些达到一半以上上课时间、平均绩点在2.5及其以上的学生。这个限定条件中，一是对上课时间作出规定，属于学习“量”的层面，是为了解决社区学院学生用于学习时间太少的问题，鼓励学生花更多的时间努力学习；二是设定一定程度的绩点，属于学习“质”的层面，是为了保证学生的学习有所成效，能够达到顺利毕业或向上转学的要求，可以有效改变以往社区学院教育质量和毕业率低下的难题。从入学的角度而言，免除学费不仅能减轻学生家庭压力，而且能有效缓解学生的心理负担，使之有更多的时间学习而不是去做兼职类的工作，从而可降低教育成本支出，使学生更加有意愿接受高等教育，提高入学率。从就业的角度而言，社区学院提供大量实用性、职业性技能培训，在人才培养模式、课程设置上紧密对接企业产业需求，学生可以较容易地获得一个理想的工作岗位，提高就业率。总体而言，免费政策既能促进个人及家庭收入的增长，又能缓解失业率居高的困境，于个人、于社会都是一项有益的事业。

三、启示

奥巴马为社区学院免费计划构建了一幅美好蓝图，一是普及，二是免费，三是提升技能，但这项政策是否能真正取得预期效果，还值得审思。有批评者指出，与其说这是一项政策，倒不如说是一个宣言，因为它缺乏相应具体的配套措施体系。还有人说低收入群体是否能成为真正的受益者有待考察。但无论如何，奥巴马政府对社区学院的重视，对职业教育的资金投入，对公民职业技能培训的加强，都值得我国高等教育引以为鉴。

（一）资源激勵促进应用型人才培养

无论愿意与否，大学与外部社会的联系越来越紧密，从纽曼《大学的理想》到克拉克·科尔《大学的功用》可见一斑，高等教育的哲学基础也由认识论转向政治论，为学术而学术的理性追求开始让位于实用主义哲学。知识经济的发展对高等教育的传统模式提出了挑战，以学术逻辑为导向的知识生产模式向以市场需求为导向的知识生产模式转变。美国社区学院本质上是一种应用型院校，旨在培养高水平技术型人才，其应用指向十分明显。近年来，我国政府逐渐认识到职业教育体系对社会发展的重要作用，如引导地方本科院校向应用技术型高校转型、加快职业教育体系建设等。然而，以行政指令的方式能否实现成功转型，尚有些许疑虑。毕竟从整个宏观背景而言，学术型导向仍然发挥着主导作用，从多年前的“211”“985”工程，到现在的一流大学建设，可以看出学术逻辑依然如日中天。从地位理论来看，应用型、职业型院校的地位远远不如研究型大学，在生源、名誉、声望、政府拨款等方面有着巨大的悬殊。从制度层面来看，应用逻辑的合法性是应用技术型大学获得组织认同的内在机理，当组织面临不稳定时，很可能会模仿先前成功的组织案例，进而产生学术漂移，这样既可以节约成本，又可以促进组织的稳定。从经济学角度而言，经费获得对大学组织的办学行为有很大的说服力，资源激励比计划体制更能阐释我国大学趋同的深层次原因。因此，在我国地方本科高校转型政策发布的同时，应考虑到行政管控治理方式的转变，配套相应财政资助，以资源激励加大职业教育扶持力度。同时建立监督评价机制，创新应用型人才培养机制，让政策落到实处，而不是一纸空文。

（二）探寻多元经费配置体系及灵活多样的免费政策

总体来看，计划经济时期我国大学经费配置体系属于官僚控制模式，资源配置权力归属在于政府，大学组织行为是政府意志的直接体现。随着市场经济的确立，特别是中共十八届三中全会确立了市场在资源配置中的决定性地位，对于我国高等教育资源配置向市场模式改革有重大的指导意义。美国高等教育中市场因素占据很大比重，建立了多元化的高等教育筹资体制，政府、市场、高校之间形成富有张力的弹性空间。在我国高等教育大众化向普及化发展进程中，应逐步探索多渠道资源配置体系，有效处理好政府、高校、市场三方的关系。同时，在职业教育领域应用型人才培养方面能否实行某种程度的免费政策，应成为我国高等教育政策制定过程中细加考量的重点。比如，通过广泛调研，紧密对接市场，建立市场—大学之间的协同沟通机制，对产业转型升级紧缺的专业实行灵活的免费政策，以吸引更多学生，培养符合产业需求的高素质人才。再者，可通过免费政策促进高等教育结构的优化，引导普通高校向职业技术院校转型，促进我国高等教育的普及化，进而为社会发展提供优质劳动力。

参考文献：

[1]Labor Force Statistics from the Current Population Survey[EB/OL].[2016-03-24].https：//www.bls.gov/cps/tables.htm#empstat.

[2]伯顿·克拉克.高等教育新论——多学科的研究[M].王承绪，等，译.杭州：浙江教育出版社，2001.

[3]Baum S，Ma J.Trends in College Pricing 2013[M].NewYork：The College Board，2013.

[4]GRISALES C. Student Loan Debt Grows to $1.2 trillion in U.S[EB/OL].[2015-09-23].http：//www.star-telegram.com/news/local/education/arti-cle11416940.html.

[5]Higher Education[EB/OL].https：//www.whitehouse.gov/issues/ education/higher-education.

[6]The Chronicle of Higher Education[R].Washington，D.C.，2012.

[7]National Center for Education Statistics.Institutional Retention and Gradution Rates for Undergraduate Students[EB/OL].[2015-09-23].http：//nces.ed.gov/programs/coe/indicator_cva.asp.

[8]Mayor Emanuel and Chancellor Hyman Announce Chicago Star Scholarship for Chicago Public High School Students[EB/OL].[2014-10-01].https：//www.city ofchicago.org/city/en/depts/mayor/press_room/press_releases/2014/sep/mayor-emanuel-and-chancellor-hyman-announce-chicago-star-scholar.html.

[9]Obama announces free community college plan[EB/OL].[2015-01-09].https：//www.washingtonpost.com/news/post-politics/wp/2015/01/09/obama-announces-free-community-college-plan/.

Free Community College Plan： Policy Analysis of Obama Administration for Community Colleges

XUE Fei-hu

（China West Normal University， Nanchong Sichuan 637000， China）

Abstract： Since Obama served as the president of United States， he has considered the community college as a springboard for low-income groups to enter the middle class， and a number of reforms have been carried out on community colleges. In order to meet the rising demand for high-level technical talents， president Obama issued the free community college plan， which can make community colleges' students free from tuition fees to attract more students and enhance the quality of talents， and then promote the prosperity of American economy. We can conclude two enlightenments from it—one is to promote the transformation of local universities and the cultivation of applied talents by resource motivation instead of administrative control； the other is to explore the diversified funds allocation system and establish a flexible and free financial aid policy， so that we can realize Chinese popularization of higher education.

Key words：Obama administration；free community college plan；policy