服务首都核心功能的海淀区耕地管理新思维

吴明发++严金明++陈昊

摘要：依据首都核心功能，为实现绿色北京战略，文章以耕地转换增绿为切入点，以提高“耕地质量和生态”管理为指导，分析海淀区耕地资源现状，耕地管理中存在的问题，并对海淀“保多少耕地（耕地保有量）”这一核心问题展开探讨，采用线性求和法、“以水定田”法和趋势外推法进行测算，得出保600公顷左右耕地是理想方案。

关键词：耕地管理；现状；问题；耕地保有量

《京津冀协同规划纲要》指出北京的核心功能，即北京作为首都所承担的全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大功能。通过实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。海淀区做为全国名校的聚集区、中关村和北京市的核心区，已经具备首都核心功能和实现人文北京、科技北京战略，亟需提升绿色北京战略以更好的服务首都核心功能。如何达到城乡增绿，可以通过拆建还绿，也可以通过耕地转换增绿。文章以耕地转换增绿为切入点，以有别于传统的“耕地数量”管理思维，提出“耕地质量和生态”管理并行的思路。在此指导下分析海淀区耕地资源现状，耕地管理中存在的问题，并对地方政府应“保多少耕地（耕地保有量）”这一核心问题展开探讨，以期为海淀区政府服务首都核心功能的耕地管理决策提供参考。

一、 耕地资源的现状

1. 数量较少，质量不高。2014年海淀区耕地面积为2 042公顷，仅占农用地面积17 146公顷的11.91%，土地面积43 076公顷的4.74%，数量少。其中旱地1 034公顷，占耕地总量的50.64%；水浇地718公顷和水田290公顷，占耕地总量的49.36%，优质耕地占耕地总量不到一半，质量较差。

2. 空间分布不均衡，北部多南部少。耕地主要集中于北部地区的上庄镇，面积为961公顷，占耕地总面积的47.06%；其次为西北旺镇和苏家坨镇，面积分别为483公顷和466公顷，分别占耕地总面积的23.65%和22.82%；南部地区仅有25公顷，只占耕地总面积的1.22%。

3. 增减失衡，占多补少。2009年～2014年，海淀区耕地共减少499公顷。其中建设占用耕地383公顷，占耕地减少总量的76.55%；农用地结构调整占用耕地117公顷，占耕地减少总量的23.45%。

同时，耕地共增加12.94公顷。其中农用地调整、整理增加耕地10.19公顷，占耕地增加总量的78.76%；建设用地复垦增加耕地2.74公顷，占耕地增加总量的21.20%；未利用地开发增加耕地0.01公顷，占耕地增加总量的0.05%。

4. 管理科学，年际变化趋缓。海淀区通过设置土地用途管制分区，建立耕地保护基金，签订耕地保护责任书，创新土地整治功能单元规划实施机制等，达到科学管理耕地的目标。2014年耕地面积为2 042公顷，异区代保33公顷，总面积为2 075公顷，完成了2020年耕地保有量不低于2 067公顷的规划目标。

2009年～2014年，海淀区耕地净减少486公顷，减少比重为19.22%，幅度较大。但从耕地减少趋势上看：逐渐减缓，耕地管理成效逐渐显现。

二、 耕地管理存在的问题

1. 原有的耕地保护思维难以适应新形势变化要求，急需转变。着眼于京津冀协同发展，海淀区由“承载首都核心功能的重要区域，具有全国影响力的科技创新中心，体现国家形象和风貌的历史文化区，首都和谐宜居的生态文明区”转变为“环境优美、和谐宜居的首都功能核心区和科技创新中心核心区”。新功能定位为海淀区土地利用管理指明了方向，原有的耕地管理思维难以适应新形势变化要求，应由原来注重“耕地数量管理”转向“耕地质量和生态管理”并重，即把质量高的耕地应保尽保，把质量低的耕地转变成生态用地，实现“耕地明显减少、生态用地显著增加”的耕地保护新思维。

2. 纯耕地数量少，耕地保护压力进一步加大。规划到2020年，海淀区耕地保有量不低于2 067公顷，从政府管理的数据看实现了耕地保护目标。但根据海淀区地籍详查数据，2014年现状耕地中含可调整农用地1 198公顷，占耕地总规模的58.67%；含平原造林283公顷，占耕地总规模的13.86%；实地纯耕地仅有561公顷，仅占現状耕地的27.47，与规划目标相距甚远，耕地保护压力加大。

3. 后备耕地资源匮乏，耕地补充后继无力。耕地后备资源严重不足。2014年土地利用现状数据的未利用地面积642.77公顷，占土地总面积的1.49%，其中89.93%为河流水面和湖泊水面（总面积578.03公顷），只有10.07%为裸地和其他草地（总面积64.74公顷）。即使不考虑土地质量因素和土地转换的可行性，把裸地和其他草地全部开垦为耕地，最多也只能补充耕地64.74公顷，占2014年耕地面积的3.17%，对耕地数量的补充十分有限。

4. 水资源承载力相对不足，耕地保有量与水资源可保数量不匹配。

海淀区农田灌溉定额在7 500m3/公顷～10 050m3/公顷，如按耕地保护目标，则农业需水量须达到1 545万m3～2 070万m3，而近年海淀区年均农业用水仅为381万m3，水资源承载力相对不足。在100%用水保证率下，以现有的水资源供给量测算，估算可保耕地数量为593公顷。

三、 耕地管理的新思路

1. 以耕地现状数据为依据，按用地供给对现状耕地进行核减。以2014年土地利用变更调查数据库为基础，结合海淀区耕地详查和遥感影像判读修正数据，对2014年土地利用变更调查数据库进行现势性修正，确定耕地保有量。采用线性求和法，运用地理信息系统软件中的空间分析来提取所需要的数据。公式为：

Sf=S0-Sm-Sn （1？燮m？燮10，n？叟1）

其中，Sf为规划年耕地面积，S0为2014年耕地数量，S为土地规划二级分类中的地类面积，m为二级分类数，n为其他需要腾退的耕地数量。

对公式展开为：

耕地保有量=2014年耕地面积-核查非耕地面积（园地、其他农用地等）-平原造林面积-规划占用面积（建设将腾退耕地面积+土地开发复垦可补充耕地面积-建设将占用面积）-重点水源保护地需腾退面积-地质敏感区需腾退面积。

运用ARCGIS空间叠加、统计等方法，对2014年土地利用矢量数据进行坐标变换（北京坐标变换成西安1980坐标），然后擦除2014年地籍详查中的林地、园地、设施农用地等占用的非耕地面积，再核减市级平原造林面积、核减位于规划建设用地范围内的面积。

因海淀区没有耕地位于地质敏感区，因此此项核减为0。对京密引水渠矢量图进行缓冲区分析（半径100m），核减位于缓冲区内的耕地面积（结果显示核减数为0），得到规划目标年耕地面积为419公顷，如表1所示。

2. 以耕地变化数据为依据，对未来耕地进行预测。以历年耕地变化数据为基础，采用趋势外推法，结合历年建设用地占耕数据，预测未来耕地数量。趋势外推法是根据过去和现在的耕地面积变化趋势来推断未来耕地变化的方法，常用的方法有时间序列预测法、移动平均法、平均增长法。

（1）时间序列预测法。也称历史引伸预测法，是一种历史资料延伸预测。是以时间数列所能反映的社会经济现象的发展过程和规律性，进行引伸外推，预测其发展趋势的方法。公式为：

Y（t）=a+b×f（t）

其中，Y为耕地数量，a为常数项，b为待定系数，f（t）为耕地随时间变化的函数。

对2009年～2014年耕地数据采用时间序列预测法计算（表2），得到：

y=-80.229x+2 450.5（R2=0.68）

（2）移动平均法。根据时间序列，逐项推移，依次计算包含一定项数的序时平均数，以此进行预测的方法。它能有效地消除预测中的随机波动，特别适用于近期预测。

根据预测时使用的各元素的权重不同，可以分为简单移动平均法和加权移动平均法（表2）。简单移动平均法公式为：

Y（t）=（S（t-1）+S（t-2）+…+S（t-n））/n

其中，Y为耕地数量，n为移动平均的时期个数，（t-1）为前一个时期数，S为耕地面积。

加权移动平均法公式为：

Y（t）=（W1×S（t-1）+W2×S（t-2）+…+Wn×S（t-n））/n

其中，W为权重，其他参数含义与移动平均法相同。

（3）平均增长法。是根据变量以往数据的变化来推断未来变量值的方法。其公式为：

Y（t）=Y0+（Yp-Y0）/P×t

其中，Y为耕地数量，P，t为时期个数，Y0为基期耕地数量。

对2009年～2014年耕地数据采用多项式函数拟合法计算（表2），得到：

y=2 528+（2 024-2 528）/6*12

3. 以水资源数据为依据，对农业水资源作为关键障碍因子预测耕地保有量。借助“木桶理论”思想，以近几年海淀区农业用水量、农田灌溉定额等统计数据为依据，采用“以水定田”法来推算耕地保有量。

以农业用水量与农作物节水灌溉定额的比值来测算耕地面积。

Sf=Wf/Ia

其中，Sf为规划年耕地面积，W为农业用水量，Ia为农作物节水灌溉定额。

农业用水量采用海淀区水务局2009年～2013年数据的均值求取（表3），公式为：

Wf=Wi/n （i=1，2，…，5）

其中，W为农业用水量。得到农业用水量为397万m3。

农作物节水灌溉定额（表4），根据海淀区实际情况，选取水稻、冬小麦和露地菜三种主要农作物，以渠道衬砌和管灌为主要灌溉方式，一年轮作一茬水稻和冬小麦，全年种植露地菜为标准，求取农作物平均节水灌溉定额。公式为：

I=Ia=（Ii/n+Ii）/（i+t） （i=2，t=1，a=2）

其中，I为农作物节水灌溉定额，a为土壤类型，Ia为不同土壤类型下农作物节水灌溉定额平均值，Ii为水稻、冬小麦节水灌溉定额，It为露地菜节水灌溉定额。

根据海淀区水资源状况、北京市主要农作物节水灌溉定额以及耕地面积计算公式，得到75%水源保证率下的耕地面积为790公顷。为了做到应灌尽灌，100%保证耕地用水量，则只能保593公顷耕地（表5）。

四、 结论

根据耕地保有量管制测算思路与方法不同，得出高、中、低三个方案（表6）。

1. 低方案从政府用地现实供给出发，以2014年质量高的纯耕地数量作为耕地保有量。这个方案的优点是正视现实用地情况，照顾了地方政府用地利益；缺点是当耕地资源紧缺时，地方政府为了减少耕地保护压力，有通过减少耕地数量降低耕地管制动力。

2. 中方案从水资源约束视角，以保证海淀区100%供水量的耕地数量作为耕地保有量。这个方案的优点是客观认识自然条件特别是水资源条件对农业生产的硬约束，为政府究竟保多少耕地适当提供了客观标尺；缺点是水资源充沛的地方，耕地保护的责任更大，但恰恰也有利于工业生产，造成流失比较利益高的发展机会成本。

3. 高方案从政府用地实际需求角度，以趋势外推法中的三种方法测算的耕地面积平均值作为耕地保有量。这个方案的优点是完全借助计算机运算实现，客观且无人为因素干扰；缺点是运算结果受模型精度和特点决定，可能与现实有较大出入。

鉴于北京市耕地资源紧张，海淀区政府有降低耕地保护压力的现实需求，所以低方案已经反映了地方政府意志，耕地保有量将高于低方案；高方案因模型精度问题及不受人为因素扰动，不能完全反映地方政府意志；中方案符合北方水资源较匮乏现实，为地方政府耕地保护责任提供了较客观评价尺度，建议以600公顷左右做为地方政府的耕地保护义务量（耕地保有量）。

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基金项目：国土资源部公益性行业科研专项经费（项目号：201511010-04）；北京市委市政府重点工作及区县政府应急项目预启动项目号：Z161100001116016）；中国博士后科学基金面上项目（项目号：2016M591321）；广东海洋大学人文社会科学青年博士项目（项目号：C17027）。

作者简介：严金明（1965-），男，汉族，江苏省南通市人，中国人民大学公共管理学院副院长、教授、博士后合作导师，长江学者，研究方向为土地规划与管理、土地经济与政策；吴明发（1977-），男，漢族，江西省南丰县人，中国人民大学公共管理学院博士后，广东海洋大学管理学院副教授，研究方向为土地经济与政策；陈昊（1989-），男，汉族，江苏省南通市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为土地管理与政策。

收稿日期：2017-06-13。