检察院提起环境行政公益诉讼制度可行性分析与制度构建设想

褚梦婷+宋婧妍

摘 要 环境公益诉讼是我国最近几年环保法和诉讼法领域出现的新制度。其中环境民事公益诉讼在我国已有一定的立法和实践基础，环境行政公益诉讼也已经处于试点阶段。早在十几年前便有学者对于环境行政公益诉讼制度在我国的构建进行了探索，至今不乏有广泛而深入的探讨。本文将从检察院提起环境行政公益诉讼的试点实践出发，在结合我国实际与借鉴国外制度和实践的基础上，分析检察院提起环境行政公益诉讼的可行性，并为环境行政公益诉讼制度在我国的构建提出几点设想。

关键词 法律基础 诉讼地位 公众参与 行政诉讼 和解

基金项目：江南大学大学生创新训练计划项目 项目编号 2016436Y。

作者简介：褚梦婷、宋婧妍，江南大学法学院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.335

一、实践先行：检察院提起诉讼已有实践基础

《全国人大常务委员会关于授权最高人民检察院开展环境行政公益诉讼制度试点》、《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》两个文件的颁布在一定程度上为检察院提起环境行政公益诉讼提供了依据。以贵州金沙县检察院向环保机关提起环境行政公益诉讼为起点，检察院提起环境行政公益诉讼的案件不断涌现，并且主要呈现出以下特点：

（一）发现线索多，实际提起诉讼数量少

1.案源破冰，发现案源数多

在试点之初，检察院提起环境行政公益诉讼一直面临着案件线索发现难题。实践中，为促进案源的发现，检察院开通了许多途径以促进环境案件案源的发现，加强与各类社团团体、环保组织的案源沟通，先后公布两批中央环保督查组值班电话及邮政信箱以促进环境行政公益诉讼案件案源的发现。2017年3月，最高检最新公布的环境行政公益诉讼的工作报告表示：“公益诉讼试点工作开展以来至2016年12月，各试点地区检察机关共在履行职责中发现公益诉讼案件线索5765件。”而根据2016年9月最高检发布的行政公益诉讼报告中表明：“在试点地区检察机关发现的2982件案件线索中，有74.5%的案件属于生态环境与自然资源保护领域。”这些数据都充分表明检察院提起环境行政公益诉讼在案源发现上具有可行性，而且也取得了一定效果。

2.案件分流，提升案件质量

此外，最高检工作报告还指出，各地检察院在各地办理案件过程中，发现的5765起案件中，办理公益诉讼诉前程序案件3883件，向法院提起诉讼495件，大约只有9%的案件进入到之后的诉讼程序。综合《试点办法》的相关条文可知，检察机关提起行政公益诉讼受到严格的实体及程序限制，在履职过程中发现案件线索后，至少要经过：报请检察长批准决定立案——案件管理部门登记——调查核实证据及有关情况——制作审查终结报告——经集体讨论形成处理意见——民事行政检察部门负责人提出审核意见——报检察长批准——必要时提请检察委员会讨论决定等一系列程序后，方可提起行政公益诉讼。在此之后还应向涉案行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履职。只有当其拒不采纳检察建议时，层报最高人民检察院审查批准后方可提起。最后进入到诉讼阶段的案件，通过检察院和环保机关之间的相互较量，大多以环保机关改正其违法行为告终。①检察院通过设置严格的实体、程序检查程序和诉前检察监督来实现案件分流，控制试点阶段检察院提起行政公益诉讼案件数量和质量。

（二）案件覆盖面广，实施效果明显

根据笔者调查收集，截止于2016年12月份已经提起的11起环境行政公益诉讼的案件整理发现检察院提起环境行政公益诉讼案件覆盖面较广（见表1）。其中，检察院起诉的主体包括环保局、林业局、国土资源局、环保局等，涉及领域包括行政许可、三同时、排污收费、行政处罚等多个领域，大多位于福建、贵州、陕西、甘肃等地区；从案件的诉讼效果来看，效果显著。截止于2016年12月，表2中第2、7、8、10案件以法院支持检察院的诉訟请求告终，第3、5案件以检察院撤回部分起诉，第1、9案件以被告行政机关改正错误，原告撤回起诉告终。

综上所述，虽然检察院提起环境行政公益诉讼仍处于试点阶段，提起环境行政公益诉讼缺乏诉讼法上的法律支撑。但是实践先行，检察院提起环境行政公益诉讼均有现实可行性。

二、有法可依：检察院提起诉讼拥有一定法律基础

由以上可以看出，检察院提起环境行政公益诉讼在目前阶段已经有了一定实践基础。而且检察院作为原告提起环境行政公益诉讼，拥有实体法上的理论渊源。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国检察院是我国的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第4条也规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《宪法》授予检察院法律监督权，《人民检察院组织法》规定了检察机关对于公民权利的保障义务（职权）。而实权和诉权是内在统一的，实体权利得以实现的具体途径和手段之一就是通过诉讼权利。②因此，检察院提起环境行政公益诉讼的诉讼主体资格有宪法和组织法上的法律渊源。

此外，《全国人大常务委员会关于授权最高人民检察院开展行政公益诉讼制度试点》、《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》为检察院提起环境行政公益诉讼提供了直接依据，其中提到两点：一是行政公益诉讼的相关制度可以借鉴行政诉讼法、民事诉讼法（环境民事公益诉讼制度）的相关规定；二是将以公益诉讼制度试点工作的情况来决定是否建立其相应的制度。这两份文件成为支撑检察院开展试点工作和随后制度建立的直接依据。

三、制度比较：检察院提起环境行政公益诉讼具有制度优越性

实践表明，由检察院提起环境行政公益诉讼有其不可替代的优越性。在现有形势之下，虽然公民的环境权意识有所提高，但是环境领域的“公地悲剧”现象依然未得到改善。面对环境侵权诉讼“搭便车”的现象，现有环境行政公益诉讼并非面临着“濫诉”的难题，更多面临着的是无人诉讼的尴尬现状，确定检察院的主体资格可以以职责的方式确定检察院诉讼义务，解决环境行政公益诉讼无人诉讼的尴尬现状，实现对环保机关的有力监督。

（一）对比环保组织，检察院具有诉讼机制上兜底的作用

对比环保组织在环境行政公益诉讼上的作用，笔者认为检察院主要有其以下两大优势：

第一，环保组织毕竟为民间性的公益组织，即使赋予环保组织以提起环境行政公益诉讼的权利，这也仅是一种权利而非义务。检察院是我国的国家权力机关，在赋予其提起环境行政公益诉讼权利的同时也以立法的形式确认了其在法律上的义务。

第二，面对环保组织分布和实力地区不平衡的现状，我国的检察院体系是按行政区划进行设置，其人力、物力都有一定的机制保障，而且可以实现救济的便利性。因此确立检察院的主体资格能够充分发挥检察院人力、物力和财力的优势，实现专人司其职的诉讼效果和环境公益诉讼制度设计的经济性。

（二）对比民事公益诉讼，检察院在环境行政公益诉讼中更能发挥其优势作用

我国2015年《环保法》赋予了环保组织以提起环境行政公益诉讼的权利，但却没有赋予检察院以提起诉讼的职权，原因在诉讼制度不同、面临问题不同。检察院在环境行政公益诉讼中更能发挥其优势作用。

第一，民事公益诉讼和行政公益诉讼制度属性不同，限制了不同主体发挥其作用的可行性。民事公益诉讼虽有其公益属性，但是难逃其民事属性，其本质上是平等民事主体之间的诉讼。检察院作为国家监督机关在民事诉讼领域难有其立足之地。即使性质上达到了检察院介入的程度，此诉讼应当归属于刑事诉讼而非民事诉讼。而在行政公益诉讼之中，检察院是作为国家行政机关的监督机关提起诉讼，是在现有普通公众和组织权利难以和行政机关抗衡的情况之下对民告官这一限制的必要突破，其本质仍属对于行政机关行为合法性审查，理论基础在于检察机关的权利监督职能。

第二，在环境民事公益和行政公益诉讼中，面临的问题不同，不同主体发挥的优势有所不同。在环境民事公益诉讼，在诉讼证明上大多是对于污染行为、污染结果以及污染行为和污染结果因果关系的证明。在这些问题上作为拥有专门技术人员的环保组织更具优势。而环境行政公益诉讼是对于环保机关行政行为合法性与否的审查，法院在这方面却更占优势。

四、制度构建特殊问题设想

（一）原告定位：原告还是公诉人

如前文所述，检察院提起环境行政公益诉讼有一定实体法渊源，但是对于检察院提起环境行政公益诉讼地位的界定一直是学界讨论的一个话题。到底是将其界定为原告，还是公诉人？从贵州省黔西县人民检察院诉贵州省黔西县林业局、第三人黔西县协和镇爱国村砂石场不履行行政职权一案中判决书将检察院置于“原告”③ 的诉讼地位，可以看出在现有的诉讼实践中检察院是以原告的身份出现的。但是检察院作为原告提起环境行政公益诉讼存在两大问题：形式上的适法难题与诉讼理论上的困境。

行政诉讼，即个人、法人或其他组织认为行政主体以及法律法规授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。按照现有行政诉讼法的规定，能够有资格提起环境行政公益诉讼的原告是行政行为的相对人及利害关系人，检察院显然难以归入其中。此外，检察院其本身作为国家权力机关，拥有对行政权的监督权，其对于环保机关提起诉讼实际上是代表国家对于行政机关的监督，实质与普通公民、法人、组织提起的行政诉讼的救济本质不符。因此，目前虽然检察院作为原告提起环境行政公益诉讼有了一定的实践和立法基础，但是检察院作为原告提起环境行政公益诉讼从行政诉讼法角度仍然存在问题。

基于上述两点原因，笔者认为检察院在环境行政公益诉讼中的诉讼地位应当为“公诉人”，而非狭义上的原告。此外，我国的公诉权虽然仅限于刑事诉讼，但纵观国外立法，不乏有行政公诉权的存在，例如大陆法系国家的法国的检察机关公益代表人诉讼、英美法系国家的“私人检察总长”理论等，显然我国的公诉权能是不完整的，对其进行扩充是现代诉权理论发展的必然趋势，有利于更好地维护公共利益。

（二）双方当事人举证责任分配的责任重构

根据《行政诉讼法》的一般原理，在行政诉讼中，行政机关需承担行政行为合法性的举证责任，原告只需承担其利益受损事实的初步证明即可。这样的制度设计一方面，行政机关作为行政行为的做出者，掌握着行政行为合法与否的证据材料，行政机关以外的人难以获得。行政行为合法性的证明责任由行政机关承担存在天然的合理性。但是另一方面，这样的制度设计是在行政诉讼“民告官”背景下，公民调查取证和其他方面的实力难以和行政机关抗衡的情况下实现原被告双方力量的均衡化的考量。但是实际上检察院人力物力并不弱于行政机关。根据截止2016年12月的案件整理数据，检察院提起环境行政公益诉讼尚未有败诉显示，如果仍然由行政机关承担行政行为合法性和合理性的举证责任，这样的制度设计难免有失公平。

因此，笔者建议在环境行政公益诉讼中可以按照“谁主张谁举证的”规则进行分配。当在证据确实在被告行政机关手中且检察院难以获得的情况下，由被告承担举证责任，以此兼顾公平原则和诉讼效果，合理分配双方之间的举证责任。除此之外，出于诉讼的公平性和透明性，检察院在刑事诉讼中的侦查取证权在环境行政公益诉讼的如何行使也应当予以界定。

（三）环境公益诉讼制度的公众参与

公众是环境权的主体，公众参与是环境发展中不可缺少的一个环节，在检察院提起环境行政公益诉讼的过程中也需要实现公众参与。

从案情实际出发，作为环境权受侵害的公众，最了解环境受侵害的事实和自身利益最大化的环境权救济方式，其不能或无法提起诉讼大多是因为自身力量的不足，但是我们应当赋予受害公众在诉讼中的利益诉求表达机制。环境权不仅是一项实体性的权利，也是一项程序性的权利。为了保证公民完整的环境权得以实现，就必须保证公民拥有环境知情权、诉权和参与权。在检察院作为国家公权力机关提起诉讼之时，公民、特别是有直接利害关系的公民，有权利通过诉讼来表达自己的意志与意愿，而在检察院作为原告提起诉讼之时，环境受害人却缺乏这样一条直接有效的利益表达机制。因此，笔者建议可以在行政公益诉讼中借鉴刑事诉讼中的被害人制度，在环境行政公益诉讼中明确受害公众的诉讼地位，赋予受害公众在诉讼活动中以表达权。

除此之外，我国新修订的《环境保护法》第一次确认了环境公众参与权，其中第53条非常完整地规定了环境公众参与权的三项基本權能，即环境信息、参与和监督环境保护的权利。环境权具有公共性，在公民环境意识日益觉醒的情况下，检察院可以向公众开放已有的公众联系方式，使任何关心环境的社会公众都可以通过一些热线、新媒体平台等途径向检察院提出建议，对环境行政公益诉讼的进展发表看法和观点，从而使公益诉讼结果更加符合环境受害公众的利益诉求，实现环境行政公益诉讼的公众参与和监督。

（四）行政诉讼和解制度的设计

根据我国1989年《行政诉讼法》的规定，我国不允许行政和解。2014年修订的《行政诉讼法》第60条的规定是行政诉讼和解在我国诉讼法的开始，但是在环境行政公益诉讼领域能否适用和解仍存在争议。在笔者看来，在环境行政公益诉讼中引入和解制度有其实践基础、法理基础和实践可行性。

首先，和解制度在国内外均有一定实践基础。从我国的现有实践来看，我国由检察院提起的环境行政公益诉讼当中存在一部分案件是以实际上的行政诉讼和解的方式结案。纵观国外司法实践，美国和德国在环境行政公益诉讼中大量案件是以双方达成和解，一方撤回起诉结案，而且形成了较为稳固的起诉-和解模式。“据德国柏林行政法院院长介绍：他所在的法庭每年行政诉讼案件中以非裁判方式终结诉讼之比例，高达97%，其中绝大多数是原告与被告达成和解的。美国的情况与德国非常相似，2012年美国联邦法院审结了271572件民事案件，只有5478件即2%的案件是通过审理结案。”④

其次，在行政公益诉讼制度之中设立和解制度有一定的现实基础和可行性。一方面，一般在环保机关主动求取和解是环保机关主动认错的表现，和解协议的达成有利于节约诉讼资源、提高诉讼效率；另一方面，现实中环保机关有名无权、权责不统一的现状是环境行政公益诉讼的一大难题。环保机关有名无权而对其过度苛责实在于理不合，过度激进反而适得其反。和解制度的设计可以在达成和解协议且不损抑环保机关积极性的基础上，逐步监督推动环保机关行为的改正。除此之外，有学者已经对于诉讼和解制度的启动程序、签订审查程序、履行程序、公众参与程序等进行了一系列有益探讨，从侧面验证了和解制度在环境行政公益诉讼中的可行性。

最后，从制度设计的效果来看，在和解协议中约定行政机关后续改正的计划，一方面可以改正现有和解无法可依、操作不规范的现状；另一方面可以实现检察院、法院、公众三者方共同监督的效果，提高和解协议的实施效力，保证环保机关依法逐步改正行为。符合行政诉讼的立法目的。

五、结语

综上所述，根据检察院进行的环境行政公益诉讼试点现状和我国立法现状检察院提起环境行政公益诉讼确有其可行性。对比环保组织和环境民事公益诉讼，检察院在环境行政公益诉讼中确有其制度优势。然而相应制度的不足与缺陷，却是阻碍检察院发挥其在环境行政公益诉讼中作用的一大障碍。文中，笔者仅对主体制度、举证责任分配、公众参与以及行政机关的和解制度进行了部分浅层探讨，如何构建更加高效合理的制度仍有待进一步的探讨和完善。

注释：

①薛志远、王敬波.行政公益诉讼的新发展.法律适用.2016（9）.81.

②钟艳.我国检察院提起环境公益诉讼的理论探析.山东大学硕士论文.2007.

③贵州省仁怀市人民法院行政判决书（2015）仁环保行初字第1号.

④邓可祝.环境行政公益诉讼制度和解制度研究.法治研究.2016（4）.