政府诚信建设的法治路径选择

摘 要 我国自改革开放以来，物质极大丰富，经济高速增长，人民生活水平日新月异，但是近年来社会道德问题也愈演愈烈，其中凸显的就是诚信问题。政府诚信问题则是较为复杂的社会症结表现之一，在立法、行政执法，司法裁定等过程中，政府诚信缺失给国家公民带来的伤害需要从诚信的内涵价值等源头进行分析，并选择一条法治化的科学路径进行对策。

关键词 政府诚信 传统价值观 道德问题 法治路径

基金项目： 2016年度中共江苏省党校（行政学院）系统调研课题：江苏政府诚信建设的法治路径研究 项目编号：XT1638。

作者简介：蔡宗溢，贵州大学法律硕士研究生，中共淮安市委党校党史党建教研部讲师。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.353

一、政府诚信的概念与现状

在改革开放，物质极大丰富，社会关系迅速复杂化以后，面对大量错综复杂的社会行为的过程中，诚信观念逐渐下滑，在矛盾冲突过程中，利益超越诚信，变成了部分人衡量成功与否的标尺。在这其中，政府诚信成为了新的名字，一个人诚信是指在所处的社会关系和行为中，对他人的交际活动中真诚无欺诈所建立起的彼此信任的关系。政府诚信是指以政府为假想主体，面对法治下的人民诚实守信，将诚信作为政府执政的一项重要义务去履行。在任何执政行为中，都始终秉承公开、透明、恪守原则，兑现承诺。

现代文明中的社会，尤其是法治社会中，政治发展的最终目标是法治文明，而一个法治社会最重要的内在核心就是政府诚信。维系平民政治的共和国，需要道德作为源动力，同时也需要完善的法律体系作为保障，这就是为什么“以德治国和依法治国”并驾齐驱，作为我国建设有中国特色的社会主义的重要国策。

（一）政府诚信的概念与特质

所谓诚信，诚是指内在品质，具体指一个人的言行一致，思想和行为能够保持相同的内容。而信，更多的是指在社会关系的处理中，能够守信用，如遵守相关的法律规章制度，对承诺及时兑现等。到了现代社会，公民的社会行为愈来愈复杂的情况下，市场经济行为、社会契约行為越来越多，诚信更多集中体现的就是“信”这样的品质，通过对自己行为的约束从而建立起的一个人与人之间的信任体系，构成了社会文明向前发展的基石。政府诚信的概念就是在这样的一个社会背景下有了特定的含义，一个政府机关所拥有的全部职责是选民所赋予，法律所要求的，我们称为法定职权，践行这种法定职权，对公共管理的依法实施，就是政府诚信的重要内容。例如对行政权力的代理，从而实现公民集体的公共权益，在这样的过程中，政府实际上是代理人的关系，这种代理具有合法性。政府诚信的几个重要特质也是围绕这样的代理关系而体现的：第一，政府诚信与其他的诚信体系相比，政府作为主体不应该以利润最大化为目标，而是以全体委托人即公民的福祉为最终目的，所谓政府不能与民争利就是这个道理。第二，政府诚信是一种不对等的诚信体系。这种不对等体现在两个方面，一是政府的某个具体公务人员发生了失信行为，对于代理人来说，将代表整个政府主体发生失信行为。二是当失信行为发生以后，对于委托人，维权和重新支配权力的渠道明显困难和闭塞。因此从这个角度看，政府诚信是整个社会诚信体系的主导力量，同时也是一把双刃剑，一方面政府象征着信用，又承担着公共责任的维系，一方面又代表着公共利益，任何一项政策的制定，都要考虑长效性和时效性两个截然不同的方面内容。

（二）政府诚信与法治的关系

根据卢梭的社会契约论来看，公民团体通过选举制度，来授权政府进行合法性的执政行为，从这一模型看，政府和公众是一种政治契约关系，这一关系的产生就是依赖于诚信。双方互定契约，政府要遵守执政行为发生前许下的承诺和规则，公众公民也遵守兑现承诺过程前所需要尽到的义务，在这个过程中，我们发现，是处于一个螺旋的上升顺序。首先，政府取得公民的信任，被授权。其次，执政行为发生以后，政府对公众进行管理和建设，这个过程中，如果政府不遵守承诺，有违民意或者破坏了公共情感，就会在导致一系列的政治问题，最严重的情况时，社会和民众会重新陷入一种无序的动乱，也称之为“无政府”状态。这种一系列的政治危机对国家和社会所带来的危害都是由于政府诚信所衍生出的问题，因此，我国目前已经高度重视政府诚信的建设，相关的信息公开、法律配套制度也开始建立。

（三）江苏省政府诚信建设现状

江苏省诚信建设自2012年全面推行“诚信江苏”建设以来，在政务诚信、商务诚信、社会诚信等方面，都取得了明显成效。十八大以来，江苏省高度重视诚信建设，从提高全社会的诚信意识入手，以加快社会信用体系建设为着力点，扎实推进建设公共信用信息平台、构建信用服务体系、推进行业信用建设、开展信用城市试点等方面取得了明显成效。但通过调研，也发现江苏省信用体系建设尚处于起步阶段，诚信建设水平与经济社会发展的要求还不相适应，在部分地级市信用信息系统和信用法规建设相对滞后，信用经济发展不够充分，诚信意识在一些地方比较淡薄，失信现象还时有发生。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和党委政府的形象，妨碍了经济的健康发展和社会的和谐稳定。从文件《关于加快推进诚信江苏建设的意见》的内容看，其中重点指出“我省正处于工业化转型期、城市化加速期、市场化完善期和国际化提升期，进入了人均GDP从3000美元向5000美元攀升的发展新阶段，对诚信建设提出了新的更高要求。加快推进诚信江苏建设，是促进经济社会持续健康发展的迫切需要，是完善社会主义市场经济体制的根本保障，是构建和谐社会的重要载体，是加快政府职能转变的基本要求，也是提升区域发展综合竞争力的重要举措。”从这一点看，能够发现江苏省政府对于政府诚信的认识已经定位到了政府职能转变的高度，在江苏省内，省政府既是江苏省体系中社会制度的制定者、执行者和维护者，又是公共道德的示范者。政府的诚信，是社会信用体系建设的重要一环和关键，关系民主法治、公平正义，影响着政府的公信力，决定着社会主义市场经济健康发展和和谐社会的建设。如果说整个社会信用体系是一座金字塔，那么政务诚信就位于金字塔的塔顶，是整个社会信用大厦的顶梁柱。政务失信，社会信用大厦就会倾斜。政务诚信是联系政府和公众关系的纽带，始终贯穿于政府与公众的整个互动活动之中，政府诚信建设的好坏直接或间接影响着公民诚信，也影响着市场诚信和民主政治的建设。因此，社会要成为一个诚信的社会，政府机关首先要做好守法诚信的典范，诚信建设须政府先行。

二、“塔西佗陷阱”的危害与重要成因

（一）“塔西佗陷阱”的概念与案例

塔西佗陷阱是近年时评中常出现的一个概念，用来形容政府公信力丧失后的窘境。据说原本是古罗马执政官塔西佗的执政感言（当政府不受欢迎的时候，好的政策与坏的政策都会同样的得罪人民），后来成为西方政治学的定律即当一个政府（或者部门、企业）失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事）。“塔西佗陷阱”的实际应用场景，在这几年愈发常见，正是突发性公共事件中，一些地方政府或者政府部门的舆情应对，经常性掉入这个陷阱：无论政府说什么，老百姓就是“不信任”。在近几年的公共舆论和危机应对中，“塔西佗陷阱”也开始频繁被媒体提及，互联网时代下，这种陷阱的效应被进一步放大，尤其在自媒体的时代下，在评论政府部门应对公共事件的时候，大部分民众的心态集中体现了这一词语， 2011年中国发生高铁特大事故，当时对于中央电视台报道死亡失踪人数，媒体广泛采取质疑的态度，政府在公共事件中展现透明公开化的力度备受诟病和议论，实际上，公民对于政府形象的判定有一个长期形成的过程，每一次的践行诺言和信息公开后的对比，都会影响公民对于政府公信力的评判标准，由于公民自身的特点，比如申诉渠道狭窄，比如和政府信息不对等，交流平台处于权利劣势等等，在中国传统封建的历史中，有“民告官，滚钉板”一说，在长期的压抑历史观的形成中，公民对于执政者（尤其指中国公民）具有一种天然的弱势态度，在不能做出具体的行为维权或监督的情况下，采取内心的质疑和观望，是大部分公民的天然选择，因此，塔西佗陷阱的形成和频繁出现也就不足为奇了。

（二）政府信任的现实性成因

政府信任的概念引入，首先应该是对信任的形成机制有一定的认识和分析，拿公众知情权来举例，当公共政策所引起的事件进入到民意调查和司法调查的阶段，公民知情权往往都是需要靠斗争和争取才能换来，当然在这个过程中也会伴随民众民意的失控和虚假信息等种种不良的状态产生。此时唯一能够使得民众产生信任的机制就是政府在复杂的信息环境下，不断的承诺——兑现的过程，如果说政府信任也是一项重要的资产，那么这个过程也可以等同看作是对生产资料的维护和再生产。当然这种生产与再生产的循环工作，不能够看作是一种纯粹为了满足公众知情权等权力的被动过程，而是的确进行有效能的调查，并且生产出具有一定时效，科学决策，有规划的长效政策和信息。政府在长时间的强势角色扮演下，本身是一个承载着权威、正义的化身，民众对于政府在介入之后，会对政府做出的每一项行为都寄予厚望，希望有效的帮助事态朝自己期盼的方向进展。这一时期我们称为政府信任的产生初期。

（三）行政主体与民众的博弈

当然，政府承诺基本上都是以公共政策的形式发布的。虽然这种公共政策的推行主要是依靠政府的引导，当然也离不开民众的支持。双方出发点不同，考虑的视角也有出入，但是经过共同协商做出的决定往往时效性较长，反响较好。在这样的沟通中，这种政治体系下的协商沟通交流就有着特殊的意义，它发挥了渠道狭窄带来的桥梁匮乏的问题。这种政治沟通成为树立政府形象，帮助民众产生政府信任的重要方式，能够有效的改善政府形象。并且使得政府信任不停的输送，和得以健康反馈的民意进行交融，形成了新的政府信任和拥护政府行为的民众团体。

对于利益而言，每个人都无法避及，对于掌握公共决策权的行政主体而言，更是直面的重要甚至是关键要素。民主协商或者是公共听证最终仍然要形成一个能够执行的决策，这是目的所在，从这个角度说，民主只是保证公平公正的手段方法。“决策是政治过程的关键性阶段，是把有效的政治要求转换成权威性决策的阶段”，这是政治学中关于决策的一段经典论述，直接揭示了决策的重要性，因此，当公民参与民主协商的过程中，必须要能够做到避免各自背景不同带来的主观局限性，从而才能形成有效的能够代表集体公共利益的决策，在这个过程中，行政主体起绝对的引导责任。行政主体所支配的公共利益决策权力进一步构成了对我国现有社会运行的支配，这个支配有别与一般民众团体对某个社会事件形成的集体性认知，这个支配必须区别于民众的阶级局限性，从国家层面形成新的意志力。二者在面对利益的时候，通常都会形成博弈，并且缺乏一定的有效交流渠道。

（四）失信惩戒制度不健全

2016年3月13日，最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议上报告最高人民法院工作时，庄严承诺：“用两到三年时间基本解决关于失信惩戒执行难问题”。 中共中央办公厅、国务院办公厅也紧密联系当前的形势需要，进一步加快诚信体系建设，印发了一系列如《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》等文件。

但是目前根据各行各业的行业特点，制定一系列失信惩戒制度已然开展，主要针对的还是参与行政或社会交流的公民个体、企业等单位。对于政府失信行为如何进行监督监管，还缺乏具体的明文规定。各级政府虽然有党委、纪委参与监督，但总体上没有准确、客观的具体条例，尤其是当政府出现失信行为，如何在第一时间进行及时制止、调控并将各级政府纳入到有效的监管体系中，缺乏有效手段。“裁判员也是运动员”的情况普遍存在，尤其对于部分本身就有维权难点的知识产权、环境安全等问题上，民众难以通过对政府失信行为的监管而产生惩戒的权力。下面一个阶段人大作为全国最高立法机关也是代表人民公共意志的最高机关，能否进一步对政府失信惩戒体系进行法制建设是一个关键。

三、政府诚信建设的法治路径选择

（一）强化公务人员的法治观念与担责意识

近年来，通过对大量行政失信案例的数据统计，其中占55.4%的比例是由于行政公务人员法治观念淡薄，欺下媚上，任意执法，曲解政府政策的本意，暗香操作，甚至徇私枉法，贪污受贿，造成了地方政府在群众眼中的形象大打折扣，最终使政府威望降低，产生“塔西佗陷阱”。公务人员的法治观念不仅仅是公务人员自身遵守法规的个人问题，因为在于民众产生联系的时候，公务人员往往自身代表着政府客体，其个体的法治观念意识，会对政府行为的具体落实产生完全不同的理解和執行。进一步增加并细化公务员诚信档案，并进行公开查询，参照西方诚信体系，将公务员诚信档案作为公民参与政府诚信监督的最主要方法之一。同时加大公务员法治精神的培养，例如对宪法意义的理解、对法律原则和精神的理解。培养公务人员的法治观念不仅仅在于对法规法条的理解，更需要做到的是对中国悠久的道德价值观和传统文化的历史的学习和传承，“诚信，是人立身处世之本”长期以来处于稳定的价值传承和文化的基础，培养一种“铁肩担道义”的公务人员的职责信仰，是当前对于诚信建设法治路径的一种新探索，公务人员有信仰，政府才有希望。

（二）有效规范政府诚信方面的法律制度

政府诚信建设与构建和谐社会的基石就是行而有效的法律制度。当前，除了进一步完善《行政许可法》、《行政复议法》、《中华人民共和国公务员法》、《行政处罚法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》和《行政机关公务员处分条例》等以外，还应该进一步促进《行政程序法》、《行政失信行为惩戒条例》等系统、配套的相关立法，完善关于行政失信行为所产生的行政赔偿和问责体系，填补法律真空。同时也能加强精神文明方向的建设，加强软约束机制。

只有把权力关进制度的牢笼，把政府的所有代表公共利益的决策行为都置于公开透明的监督和法制管理体系下，才能避免失信行为的根源性产生。

（三）加快法治化政府建设、推进行政改革与职能转变

针对政府的行政体系特点，加快推进政事分开、简化行政审批制度等措施的落实，通过对原先混淆市场竞争原则的行政审批和市场监管等有可能产生权力腐败的环节改革，真正发挥政府在行政职能中的核心作用。同时将政府的各个职能部门的运转机制进一步转变，以围绕法治化为中心的建设，才能真正使各职能部门“言必信，行必果”，成为能够体现代表公民意志的高效行政体系。同时职能转变还能够从根源解决中国当前尤其例如江苏、浙江等地的“官宦文化”较为集中的“官本位”思想，在政府职能固守陈旧程序时，也会发生道德滑坡和传统糟粕所带来的负面影响，推行行政体系改革，可以有效消除并增进多元化意识的觉醒。

参考文献：

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