城市管理精细化的路径探究

伏倩　纪若莹　俞嘉铃

摘 要 城市管理的目的是激发城市活力，创造财富，推动城市朝着更适于公民生活的方向发展。在城市发展、进步的同时，法律法规不健全、执法手段不合理和公众参与缺失使城市管理面临新的问题和挑战。当下习近平总书记为城市管理指明了新的方向，城市管理应该像“绣花”一样精细。而要实现精细化管理，本文认为必须加快制定统一的城市管理法，积极转变原有的管理思路，探索新颖的管理手段，吸收公众参与，使城市的发展更具活力与生机。

关键词 城市管理 精细 执法

作者简介：伏倩、纪若莹、俞嘉铃，南京信息工程大学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.373

城市综合管理是建设和谐社会不可或缺的一环，城市管理综合行政执法队伍在维护社会秩序，改善城市环境面貌，建立城市管理长效机制等方面发挥了重要作用，为城市的改革发展和现代化建设做出了重要的贡献。

参加上海代表团全团审议时，习近平总书记将城市精细化管理比喻成“绣花”，这个比喻生动形象，为破解城市管理困境点亮了一盏明灯，也为城市管理开辟了新的道路。总书记强调，走出一条符合大城市特点和规律的社会管理新路子，是关系城市发展的大问题①。虽然习总书记强调的是上海的城市管理，但“放之四海而皆准”，城市管理对每个城市都至关重要。城市是一个有机的整体，从高楼大厦鳞次栉比到来往车辆川流不息，再到公共设施，都在发挥着自己独有的作用，城市的每一个角落都在创造财富，每一个环节都必须井然有序，任何一个环节出现问题，都将对社会生活产生重大影响。所以城市管理的精细化，必须反思现在管理中所出现的问题，寻求适应城市发展的管理路径，由表及里，层层递进，不断深化城市管理长效机制，改善城市管理能力，激发城市运作活力，这就使得城市管理综合行政执法队伍在城市管理中具有举足轻重的作用。

一、城市管理精细化的现实困境及原因分析

随着城市化的深入，城市矛盾也进一步激化，目前在城市管理执法活动中，出现了很多不尽如人意的问题，成为了城市管理向更完善的体系过渡和发展的阻碍。

（一）法律法规不健全

完善的法律依据是城市精细化管理的必然要求。然而城市管理部门相对集中行使的行政处罚权 ，仅能依据《行政处罚法》第十六条，但有且仅有原则性的规定，使得行政执法队伍在城市管理的具体操作中出现法律规范适用模糊甚至无法可依的现象。法律的先天缺失，使得民众不认可城管执法，甚至排斥城管执法。城管肩负的责任重大，而拥有的权力有限。对于不法行径，不能不管，但若管，又缺少赖以支持的执法权。依法治国，依法管理城市，就要发挥法治在城市管理中的指引、评价、预测、强制和教育的作用，通过拥有国家强制力保障的法律法规实现对城市的管理与服务。值得肯定的是，为加快城市管理的法治化进程，广大地区围绕城市管理制定了法律规范，但中国城市管理的法治依旧薄弱，突出表现为：一是规范散乱。我国现行的城市管理相关条文散见于其他法律、法规中，没有一部独立完备的城市管理法律②。现有的法律条款过于庞杂、笼统，使得许多具体问题的规定不明确，或者不符合实际状况，使城市管理立于“有法不能依”的处境。二是操作性弱。原有的规定以禁止性条款为主，缺乏处罚依据和缺少详细的处罚规则，使得在城市管理在具体操作中缺乏切实可行的办法。三是缺乏强制性，即缺乏有效的强制手段。在处理部分违规行为时，由于现有法规缺乏配套的强制手段，强硬的管理手段使得相对人难以接受，不免抗拒执法，产生过激行为。

（二）执法手段不合理

执法手段是否合理影响着精细化管理能否取得成功。目前，城市管理行政执法的方式仍停留在“运动式”、“单兵作战型”管理阶段上，手段缺乏创新。简单粗暴的执法手段，使管理难度大大提高，成为了执法人员与执法相对人引发矛盾的导火线。缺乏灵活有效的执法手段，导致执法效果单一僵化，执法局面不容乐观，主要体现在：一是管理缺乏预见性。在当前管理过程中，执法人员将主要工作集中在突击检查、集中整治和事后查办上，在管理上缺乏高瞻远瞩的目光和主动出击的积极性，没能很好地从源头加以控制③。如在房屋建设中，如果执法人员在施工单位开工前，及时告知施工单位需要办理的手续，说明房屋建造规模、质量等方面的要求，就能缓解执法人员与执法相对人的矛盾，减少不必要的损失，做到统一管理、统一要求，最大程度地从源头优化城市管理。二是“猫抓老鼠”现象严重。就业岗位的紧张，社会保障制度的不完善等社会问题，使流动摊贩无照经营的问题反反复复难以根除。而且在执法人員查处时，摊贩无视执法人员，径直逃散，罔顾执法。此时，如果执法人员不依法惩处违规人员，就会破坏法的权威性；如果紧追不舍，则双方容易发生冲突，以至于出现推搡、打骂、暴力抗法等情形。这些“治标不治本”的手段说明，执法手段需要进一步创新，也说明光靠执法人员单方面管理是难以出成效的，需要执法相对人的理解与配合。三是应急突发事件的处理能力差。行政管理事务有突发、紧急、现时的特点，需要行政管理执法人员具备应急能力，勇于直面并迅速处理复杂多变的突发事件。灵活应对的能力是城管执法者应具备的基本素质，缺乏这种能力会激化社会矛盾而不能缓解，引起官民冲突而不能消解，最终导致群众不予理解和支持，从而对执法人员产生反感。

（三）公众参与的缺失

公众参与是城市管理中调解管理矛盾的润滑剂，民众的支持参与是事关城市管理良好运转的关键。“一个巴掌拍不响”，执法人员“独角戏”式的管理只会导致执法相对人处于疲于应付的被动地位。城市管理涉及面广、工作多、责任重，社会群众参与的积极性必不可少，而目前城市管理活动中缺少群众的身影，缺乏社会的广泛支持和参与，主要原因在于：一是公众参与的渠道不畅通。民意是立国治国之本，是推动社会前进的动力，畅通的民意表达渠道是实现公众参与的首要条件。科技的发展为公众参与提供了很多媒介，但执法人员并没有运用科技给公众提供一个新的参与窗口，依然停留在横幅宣传，信访等传统的方法上，而先进一点的即在官网上公开工作文件或优秀事迹，这些方法并不能使民意充分表达，不能真正解决民众诉求，从而在渠道上堵塞了群众多元化的心声传递。政府事务信息不能做到公开透明，民众参与城市管理的渠道不畅通，造成政府管理部门和民众的沟通难以为继。二是公众参与的意识薄弱。我国“家本位”的传统思想使得民众缺乏公民意识，在社会生活中表现出 “事不关己，高高挂起”的冷漠态度，认为城市管理仅仅是政府的工作，只要不被处罚，就不管不问。当出现执法人员的负面信息时，公众不去了解、不去查证，加以“仇官”心态，只是一味的相信执法人员罪大恶极，常以不合理的方式宣泄不满情绪，限制了城市管理水平的发展与提高。

二、城市精细化管理的路径

精细化管理是指严格按照法律法规的要求，通过对现代管理模式的精密运用，对战略和目标进行分解细化和落实，结合规范性和创新性提高管理水平和效益，准而快地实现对管理对象的规范与引导。“天下大事，必作于细”。为改善城市管理模式、适应现代化管理的需求，要求城市综合管理必须着眼于细微之处，摒弃粗放式管理方式，抛弃“运动式”、“单兵作战型”管理手段，引入现代精细化管理手段，对管理进程进行引导、调节、控制，从而及时发现问题，矫正管理行为，有效提升管理效率，迅速改善城市市容市貌④。“窥一斑而知全豹”，城市综合管理应以“放大抓小”的原则来指导日常具体的行政执法活动，从细节上显示出管理的真功夫，更好地提高效益，最大程度地解决执法过程中的困难。

（一）制定统一法律文件——《城市管理法》

农村人口不断涌入城市，城市管理的工作量日益增加，社会矛盾愈演愈劣。中共中央、国务院对城市管理工作中显现的问题十分重视，从2015年12月24日印发的《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》到2016年11月习近平总书记主持召开“深改组”会议时强调“推进执法体制改革，改进城市管理工作”，再到2017年3月习近平总书记提出的城市管理应该像绣花一样精细，可见我国城市管理工作应当坚持“依法治理”的基本原则。强化专门立法，首要任务是制定出严格统一的城市管理法，健全城市管理综合执法的法律体系，确立城市管理的法律地位，改变法律规范散乱的现象，避免出现法律适用矛盾，尽量减少法律漏洞；其次，明确城市管理中执法人员的执法权限，详细规范城管执法内容，包括管理理念、管理体制、执法方式，贯彻职责法定，使城市管理的职责更明确清晰。最后，认真梳理现有的相关法律，修改或废止过气的法条，保留符合时代要求的内容。针对执法人员管理中出现的问题，结合实际情况弥补相关法律的漏洞和空白，完善相关法律体系。当然，立法还应赋予执法人员相关强制性手段，完善相应的惩处措施，严格规范适用的必要条件，使相对人服从执法人员的管理，不敢、不想、不能抗法，从而使城市管理更好地得到国家强制力的保障。

（二）转变管理理念，创新管理手段

城市综合管理要“以人为本”，首先执法人员在城市管理中应当本着服务群众的初衷在群众中打基础，不可简单从事、不可意气用事、不可粗枝大叶。执法人员应像当年我党深入农村，立足于广大农民，解决群众最关心的、树立形象、赢得民心、打好群众基础，让群众从心里信任和支持。毋庸讳言，群众的理解和配合，是城市管理工作的坚实基础和强大的推动力，是城市管理精细化的重要保证。其次，当下的城市管理环境下，管理手段、技巧和艺术至关重要。管理者不能目光短浅，必须具有预见性，考虑可能出现的问题，才能在处理事情上游刃有余，走出“干起来再说，碰到再想，发生了再解决”的老路，要高瞻远瞩、主动出击，及时发现违规的苗头并予以遏制，从源头加以控制。再次，针对流动摊贩，完全禁止是不现实的，而应采用阻塞与疏通相结合的措施和落实提前预防、控制源头与事中整治和事后惩处相结合的长效管理机制⑤。在城市主干道加强巡查，坚持全面取缔，一摊不留，同时全面考量、合理規划，坚持便民、利民，在不影响市容市貌、不影响交通运行的地段，适当开辟疏导街巷、开放具有特色的经营市场，统一规划管理。无照流动摊贩的反复是城市管理的一项难点，想要根治，必须落实长效管理机制，加强有针对性的专项执法。最后，灵活应对的能力是管理者应具备的基本素质，对管理难题进行有效解决就要了解其主要特点，根据事前的推测制定计划，并根据形势变化，在管理现场采取灵活有效的应对策略。

（三）运用信息技术手段吸收公众参与

大数据时代意味着当今社会管理的趋势是科技化、数字化，现代科学技术为城市综合管理提供了新的思路和方式，现代城市管理的基本点应该是科学地应用信息化手段。利用 “互联网+”、大数据等高新科技手段技术，弥补公众参与渠道不畅通的漏洞，促使民众与执法队伍、与政府部门间的数据交换、信息共享，促进城市管理科学化、精细化、智能化，使城市管理良性循环，提升城市综合竞争力。一方面，要发挥主流媒体引导舆论，传播消息的优势，加强有关城管执法的正面报道，树立城管执法队伍优良的形象，提高民众对城市执法队伍、执法工作的了解和认识，增强民众对城市执法工作的配合度。另一方面，提高民众的参与程度，不仅要发挥现有渠道的作用，还应通过信息化技术搭建更多行之有效的交流互动平台，聚焦民生，关注民情。网络所具有的及时性、便利性、交互性等特点能够极大激发公民发表意见的热情，他们可以以低廉的成本、快捷的方式与政府互动交流。政府通过网络栏目与网友在线交流，可以保证民众顺利表达意见与建议，参与公众事务的决策，促进民主决策与科学决策，激发全社会活力。

综上所述，要对我国现行的城市管理进行精化，保证城市管理的合法与合理，既需要从立法层面对城市管理进行规范，确立城市执法队伍的重要地位，又要加强公众的参与意识，使他们积极参与到公共事务中。注重以人为本，利用现代互联网技术实现信息实时共享，努力做到全民参与、全民监督，实现现代化城市管理方式效益的最大化。

注释：

①王萌萌.习近平参加上海代表团审议.新华网.http：//news.xinhuanet.com/politics/20 17-03/05/c_1120571919.htm？location=35.

②④迟晓霞.浅谈事业单位会计管理工作中存在的问题及解决思路.财经界：学术版.2013 （12）.

③王磊.精细化管理的探索与实践.价值工程.2013.

⑤陶红茹、陶朝英.流动摊贩管理中存在的问题及对策研究.商场现代化.2011（4）.60- 61.

参考文献：

[1]谭维克、刘林.中国城市管理报告.社会科学文献出版社.2012.

[2]尤建新、陈强.城市治理与科学发展.上海交通大学出版社.2009.

[3]课题研发组.城管执法操作实务.国家行政学院出版社.2006.