长江经济带生态修复的法律保障研究

摘 要 长江经济带在我国经济发展和社会发展中占重要战略地位。笔者试从目前我国长江经济带生态修复的法律制度现状入手，分析其存在的问题，通过借鉴国外相关经验，对我国长江经济带生态修复的法律制度提出一系列完善的建议。

關键词 长江经济带 生态修复 法律制度

作者简介：董青，安徽农业大学本科生，研究方向：经济法学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.377

长江经济带沿线是我国经济发展较为发达的地区，但其环境状况令人堪忧。上游地区水土流失和石漠化问题频现，中游地区湿地破坏严重，下游地区各种环境污染泛滥。近几年，长江经济带生态保护一直是两会热议的话题，长江经济带生态修复法律制度的体系化构建已是大势所趋。

一、生态修复法律制度概述

（一）生态修复法律制度的理论基础

生态文明是可持续发展的奠基石，是民族未来的寄语，因此建设生态文明对我国经济发展具有重大现实意义。完成建设生态文明的这一重大任务，需要我们抓住历史机遇，大力推进生态保护与修复工作，增加生态修复投入，实现人类文明与生态文明齐头并进。

生态修复实质是对环境正义的追求，是对人们在环境中享有权利和承担义务对等的追求。环境正义不仅要求实现不同区域之间的代内环境公正，还要求实现立足当下兼顾未来，为后代子孙平等享有环境资源而积极作为的代际环境公正。如果没有妥善解决环境公正问题，那么势必加剧人与自然及人与人之间紧张的关系。因此为了环境正义，确立生态修复责任承担制度势在必行。

（二）构建长江经济带生态修复法律制度的正当性和必要性

1.正当性

构建长江经济带生态修复法律制度，是实现法的正义价值的必然要求。正义作为法的价值形式之一，它强调平等和公正，由此出发，我们应该正视人类和自然是平等的，明白人类和自然是唇亡齿寒的关系，唤醒人与自然的平等、公正意识，这就迫切需公平、正义、权力制衡等正确的价值来引导人们重视生态修复的相关问题，为长江经济带的生态修复建设出谋划策。

从法律保障的角度来讲，构建长江经济带生态修复法律更利于保障长江经济带的生态环境保护有法可依，确保国家有关生态修复的规章制度能够有效执行，为社会生产和经济的发展提供了制度保证，让其成为实现可持续发展的有力途径。

2.必要性

首先，长江经济带的环境发展正处于关键时期，这个时期生态问题严峻，环境保护状况不容乐观，而构建长江经济带生态修复制度则是从实际出发，实事求是，从根本上去解决长江经济带的生态问题，是实现生态文明的必经之路。

其次，该制度的构建是坚持科学发展观的重要体现。为进一步改善生态环境，我们应坚持绿色理念，走生态优先、绿色发展之路，采取切实可行的修复措施，实现当代和后代资源的永续利用，保证经济持续稳定发展，最终实现生态效益、经济效益和社会效益的统一。

二、长江经济带生态修复法律制度现状及其问题

（一）我国长江经济带生态修复现行立法

《中华人民共和国环境保护法》第三十二条规定：“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。” 这以环境保护基本法的形式将生态修复制度确立下来，为生态修复提供了法律依据。

在《水污染防治法》、《防沙治沙法》、《矿产资源法》等个别的环境单行法律及国务院制定的相关行政法规如《土地复垦规定》、《水污染防治实施细则》中也能寻到相关生态修复的规定。《长江流域综合规划》、《长江经济带发展规划纲要》等重要规划为长江经济带的发展提供了重要的行动指南。

同时，长江经济带沿江省市为治理环境，也加强了立法。在环境保护方面，如上海市《上海市环境保护条例》、《重庆市环境保护条例》等；在污染防治方面，如《江苏省大气颗粒污染物污染防治管理办法》、《湖北省水污染防治条例》等；在资源整合方面，有《四川省城乡环境综合治理条例》、《安徽省长江岸线资源开发利用管理办法》等法律文件。这些法律有力保障了长江经济带生态环境保护工作的开展。

（二）我国长江经济带生态修复制度存在的问题

1.立法不完善，缺乏相应的专门立法

现行的关于长江经济带生态修复的法律法规，基本上都是原则性的规定，它们大多只是对生态修复的问题进行了简要概述，更多偏向于教导人们如何去预防，而没有涉及生态修复的具体实施准则及责任承担等问题，忽略了生态环境被破坏后谁修复、怎么修复的问题，因此在实际操作中多容易出现执行难的问题。而规定比较详备的地方性的立法，又会产生法律效力低下，法律适用衔接不上、可操作性不高和保障难等问题。

2.责任主体和责任承担问题

现行体制下的生态修复多由政府主导，政府充当主要责任主体，而由企业和个人进行生态修复的并不多，政府和社会主体之间缺乏一种合作机制。这一现象正是责任人不明确造成的，我国现行法律对于生态修复的权利义务及责任的承担问题都未明确具体规定，因此使得环境治理效果大打折扣，导致长江经济带生态修复的问题不能得到彻底解决。

3.资金保障制度不完备

随着生态环境状况愈来愈恶劣，国家需要更多的资金来保障长江经济带生态修复。目前我国长江经济带环境治理和生态修复资金筹措的运行机制仍然不足，因为责任主体不明确，所以资金主要来源于政府的财政支出，资金资助范围较容易受限制，造成资金总量小，最后使得资金保障制度受到冲击。同时资金使用方向不明确、政府企业投资积极性不高以及缺乏生态补偿机制等一系列问题，导致我国生态修复资金制度不完善，从而给长江经济带生态修复工作造成重重困难。

4.监督管理体系不健全

目前管理长江的相关政府部门有几十个，跨地区、跨行业的环境保护工作决定了流域保护中会遇到各种复杂的问题。地方政府眼光狭隘，多以本地区的经济发展为重，只顾及眼前利益，不顾地区的长远利益。而长江水利机构委员会作為长江流域的协调机构，主要负责防洪和水电，权威性并不高。正因为缺乏专门机构统一管理，各政府部门在执法中各自管理，彼此缺乏分工与协作，信息与技术交流更是寥寥无几，这都容易造成利益冲突和效率不高，不利于长江经济带的可持续发展。

三、国外生态修复制度分析

美国的生态修复立法可以追溯到二战后，当时人们已经意识到人类活动对环境产生的负面影响，开始了生态修复的尝试。20世纪70年代美国已出台一系列关于生态修复的法律，如《国家环境政策法》、《资源保护及恢复法》等。特别是1980年美国制定的《超级基金法》，这部法律非常的严苛，它的法律追溯是无限的，实行无过错责任，罚金可以达到清理费用的三倍。该法案建立分析环境责任承担制度、美国超级基金制度、公众参与制度等，使得美国的生态修复法律体系更加完善。在实践中，美国成立了联合联邦机构河流修复工作组，这个专门机构的性质是多政府部门合作的联合体，主要负责河流的生态修复，美国完善的法律制度及实践给了我们治理长江流域重要的启示。

加拿大上世纪后期出台了《国家污染场地修复计划》、《加拿大推荐土壤质量导则》和《污染场地条例》等。其中，不列颠哥伦比亚省的《环境管理法》、《污染场地条例》是具有自身特点的污染场地修复法律制度，《环境管理法》对污染场地修复的部分内容属于概述性的规定，而《污染场地条例》为一般性规定，后期可通过该条例的制定并不断完善来促进修复场地的发展。在实践中，加拿大安大略省成立了安大略河流专门机构，负责水资源的管理和修复。可见，加拿大的生态修复立法实践对于我国长江经济带的生态修复工作也具有重要借鉴意义。

四、长江经济带生态修复法律保障制度的构建

（一）制定《长江法》

完善环境基本法和其他相关单行法。对于环保法和其他单行法，我们应该将生态修复作为法律基本制度在法律中加以详细规定，让生态修复法律制度在其中扮演一个重要的角色。对于地方法规及规章，各地政府应根据当地环境状况因地制宜，制定出适合本地的实施办法，特别要注意与法律的衔接，让法律更具正当性。

应尽快制定《长江法》，保障长江经济带生态修复工作的顺利开展。在立法中需要注意以下几方面的明确：一是明确立法目的。笔者认为，《长江法》的立法目的是保护和修复长江经济带的生态环境，保障民众生活，推进生态文明建设和经济协调发展。二是明确立法原则。笔者认为首先要确立生态保护优先原则，看到环境效益大于经济和社会效益。同时应该借鉴环境法的损害担责及公众参与原则，将公众参与的流程具体化、鼓励公众参与决策，监督生态修复的进程。这些原则的明确将会对法律的实施产生普遍指导意义。三是明确适用范围。《长江法》所要解决的问题是三江源的保护、长江水资源的优化配置和统一调度、生态补偿和修复以及责任追究等制度。

（二）确定生态修复主体与责任承担

政府作为国家资源的所有者和管理者，自然在长江经济带生态修复的过程中起着不可替代的作用。然而只依靠政府采取行政手段是难以管控国家资源与经济的协调发展，因此笔者认为可以借鉴新环保法的损害担责原则，以“污染者付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则为指导，长江生态修复法律制度可以建立起以各企业、社会组织、个人和政府共同负责的生态修复法律主体。同时对于长江经济带的生态修复责任，则以企业和个人承担主要责任，对于企业和个人发生责任不能时，则由社会组织和政府起辅助作用，承担补充责任。

（三）完善生态资金筹措制度

长江经济带生态修复工作的顺利开展，需要生态修复资金的支持。当前我国现实状况下，生态修复主要依靠国家的财政资金，难以从根本上解决长江经济带的生态环境问题。因此作者认为，可以借鉴美国的基金制度，设立长江流域基金，基金可以来源于社会中的融资、和捐款、政府资金，资金回收及罚款等。这种多渠道的生态修复基金，可以为生态修复的工程注入巨大动力。

建立长江经济带生态修复补偿金，完善生态保护补偿机制。笔者认为，可以按照“谁受益谁补偿”的原则，结合企业产生的环境负担与参与环境治理的积极性，实行分类别的补偿金标准，促使企业缴纳补偿金，鼓励企业改进技术、发展环保产业。同时，政府可以引导社会资金投入补偿金机制，逐步建立以公共资金为主导，社会资金广泛参与，多渠道投资的资金筹措机制。

（四）设立专门的管理机构

从长远来看，长江经济带需要设立一个综合协调管理的机构，笔者认为可以借鉴国外河流修复治理机构，成立一个多政府部门合作的联合体，这个机构专门负责长江经济带的生态修复治理工作的进行，对这里的环境活动进行事前预防评价，事中实时监督与事后修复工作的开展，尤其对可能产生不良影响的环节进行严格监督。它也需要明确长江经济带的环境状况，确定开发利用的负面清单，强化日常监测，防止未经修复治理的土地不当使用，同时对长江经济带生态修复资金进行征收与管理，保证专款专用。这个机构更具专业性，它能够在推动生态修复实施的过程中发挥着至关重要的作用。

参考文献：

[1]吴鹏.生态修复法制初探——基于生态文明社会建设的需要.河北法学.2013（5）.

[2]赵江龙.生态修复法律制度研究.西南科技大学.2016.

[3]刘京一、吴丹子.国外河流生态修复的实施机制比较研究与启示.中国园林.2016（7）.

[4]杨学思.矿区生态修复法律制度研究.重庆大学.2015.