广西乡村旅游与生态环境保护协同发展之法律视角探索

摘 要 广西作为一个旅游大省，其旅游资源丰富，同时其地域内又蕴含着形态迥异的少数民族特色风情与地形地貌，对于发展乡村旅游，其具备着得天独厚的条件。近些年，随着农业生态旅游成为城市居民的新宠，广西的乡村旅游业迅速发展，但广西地区农业生态旅游也随之遇到了对于农村环境与自然资源利用方面的法律问题困境。本文将生态经济作理论基础，突显自然资源的资本化，并以经济法学的视角对目前广西乡村生态旅游的现状及未来发展将遇到的法律问题进行分析，并在有关法律制度的完善方面提出有益的建议。

关键词 乡村 生态旅游 环境资源 法律制度

作者简介：朱宏杰，广西师范大学法学院/政治与公共管理学院经济法学专业2016级硕士研究生，研究方向：宏观调控法与循环经济法。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.379

一、引言

乡村生态旅游自身就是一种基于优越的农村生态环境发展起来的新兴旅游项目，其发展前提是经济、环境与社会协调发展。乡村生态旅游应当以生态环境保护为核心，加强对生态环境的开发与保护，但广西地区由于自身的经济发展需要与限制，在对旅游资源的开发利用过程中过分追求经济利益，从而产生了旅游资源的过度消费和破换等不良现象。旅游产业一方面给予了广西农村地区经济发展新的动力，但客观上也给农村自然生态环境形成了较大的压力，尤其是旅游三废排放数量迅速增加极大地危害了当地人民的环境权益。由于与乡村生态旅游发展配套的法律制度不健全、生态补偿机制、乡村生态旅游认证体制与监督问责体系不完善或执行不到位等，乡村生态旅游中这种资源过度开发利用与环境污染现象越来越普遍，这些问题的解决最终都需要相关法律法规制度的健全与严格的执法机制来协同解决，本文的研究目的即在已有的生态旅游法治体系框架下，就乡村生态旅游有关的法律机制的完善问题提出自己的观点。

二、 广西地区乡村生态旅游发展的概况与主要障碍

近些年来，广西地区的乡村旅游产业得到了迅速的开发，截至2009年底，目前，广西旅游、建设、农业等多部门协同开发了20条以上的农业生态旅游精品路线，并且成功形成了一批具有较大影响力的旅游地域品牌。当前广西地区乡村旅游的开发利用类型主要为以下几种：一是现代农业新村；二是农家乐（渔家乐等）；三是包含体验、观光、购物多种功能于一体的农家园林；四是民俗（族）文化古村寨等；五是依据地域优势形成的乡村红色旅游等；六是拥有名胜古迹的乡村旅游。广西地区的乡村生态旅游虽然起步晚，但较其发展初期，其变化可谓是翻天覆地的，但由于其薄弱的基础，及管理体制、执法机制、法律法规体系的不足，这情况必将制约广西旅游业的可持续科学发展，总结其原因，主要有以下几点：

第一，对于乡村生态旅游的本质、深层次内涵、基础的资源条件与旅游市场的认知不深入，不能准确认知并把握自然资源的开发利用程度，并且没有针对客源市场进行科学开发。

第二，整体规划缺失，宏观的管控力度不强，小规模、分散化无序经营普遍。

第三，基础设施建设不能与现实的需要相一致，交通、卫生等事业的滞后发展成为乡村生态旅游持续高速发展的重大阻碍。

第四，旅游业的整体服务质量偏低，从业人员素质参差不齐。

第五，相关乡村生态旅游的法律法规缺失，监管不到位，缺乏总体规划及与之相配套的详细发展规划。

目前出现的这些问题，较大地阻碍方兴未艾的乡村旅游业的发展，使乡村生态旅游难以成为广西旅游业中的特色细分产业，从而一直处于广西地区较低的位阶。想要解决这些难题，我们需要认真审视并完善符合当前旅游业与环境协同发展规律的法律制度，从而在根本上解决有关矛盾，促进广西乡村生态旅游产业协调、可持续健康发展。

三、广西乡村生态旅游业与生态环境保护协同发展的法律路径

（一）建立健全完善的乡村生态旅游法律保障体系

建立与广西乡村生态旅游的需求相吻合的乡村生态旅游相关的法律、法规是建设乡村生态旅游法律保障体系的前提条件。对于乡村生态旅游发展中所发现的问题，相关的部门应当加强全面的规划建设、加大环境的卫生监督，并根据各地实际的情况有效的制定有关的行政法规，如乡村生态旅游大纲的制定、环境的保护条例等，保护好乡村生态旅游的生态资源环境与乡村生态旅游人文环境。

（二）旅游环境资源资本化

我国可参照土地使用权的制度制定有关自然环境资源使用费的征收制度，旅游企业若需要开发利用广西地区的生态环境资源，那就应当依法支付因使用有关自然资源产生相应的费用；属于农村集体部分的自然资源，有关个人或企业则需要和此地的集体组织签订承包协议。如果当地的农村居民经营自然资源的开发利用项目，考虑到其经济条件，除特殊情形外可不需要像旅游企业一样支付相关的资源使用费，但应上缴适当的保证环境资源可被良好使用的保证金。

（三）设置高门槛的准入機制

当前，广西的乡村生态旅游主要形式是当地农民自发性的小规模个体经营。其有限的经济实力决定了其小规模、分散性经营的特点，由于缺乏长远规划，意图快速致富的急躁心态，往往会将环境保护问题抛之脑后。因此，针对这样的情况有必要进行地方立法，形成高门槛的准入机制，同时吸引规模化、科学运营的旅游经营企业进行科学地可持续性开发。地方政府在对旅游项目进行招商引资的时候，应当重点考察其旅游开发与环保能力，促使环境资源得到合理的开发利用，并将环保成本纳入经营企业的运营中去，进而形成经济、环保、旅游产业协同发展的多赢局面。设置高门槛的准入机制并不是指投资多的旅游企业方可经营乡村生态旅游业，继而把农村居民排除在旅游业之外，而是通过高门槛限制规范不合乎乡村生态旅游业健康发展需求的行为。

（四）发展乡村旅游业的地方政府成立高效运转的监管机构

自然资源转化为资本以后，环境资源经市场调节得到高效的开发、利用和保护，政府的环保压力可大为减轻。这并不意味着政府对此就应当毫不作为，政府要做的是转变职能，将自己从执行者转型为监管者，从而使得市场的有序、健康地运行。基于当前广西乡村生态旅游发展的现状，政府的监管组织应涵盖以下几个方面的职能：

1.制定、推广乡村旅游服务的行业量化标准。

2.依据有关法律法规，通过公开招投标的方式引入具有开发和保护能力的旅游开发经营企业。

3. 监督、管控自然资源开发、使用权利交易行为。

4.高效监管经营企业与当地农村居民的开发利用行为，对破坏环境或资源的行为，依法进行行政处罚。

5.对农户的旅游经营组织必要的培训。

当前，政府青睐于拥有“运动员”、“裁判员”的双重身份，毫无疑问的，这是由于政府直接参与经济活动，在很大程度上可攫取更大的经济利益。立法应当明确地方政府的裁判员身份，督促其当好市场的监督、管控者，依法制止恶性竞争或其他破坏竞争的不良行径。对一些难以形成资本、具有浓厚公益色彩的公共资源，如果不能用市场手段进行调节，那么政府就应当发挥好自身环保作用，充当环境保护的马前卒。

（五）就乡村生态旅游的可持续健康发展制定并严格实施有关司法对策

基于我国目前乡村生态旅游存在的司法难题，我们可以考虑借鉴国外的相关成功经验，例如，完善我国的环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公权力机构或其他法人、组织及个人的不作为或其他违法行为，导致环境的公共利益被侵害或者有被侵害的危险之时，法律允许具备相应资质的公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。显然，这可以解决农村生态环境保护中出现的没有适格原告的问题，利用法律的明确规定，可以有效提高公众积极参与生态环境保护工作的积极性。从而有力带动广西乡村生态旅游的进一步发展，不仅如此，民众也应相应强化自己的生态环境保護意识。人民法院系统应当依法充分发挥主观能动性，在权限范围内尽快制定、修改相关法律法规以及司法解释，并将其落到实处，从而在司法领域形成对乡村生态旅游的良好保护，高效发挥司法在促进生态经济可持续发展的作用。

四、结语

自然资源与民族风情优势是广西地区发展乡村生态旅游得天独厚的条件，但其优势若存在于没有合理完善的配套开发利用和保护制度的环境下，则其功能的发挥很可能受限或被破坏，继而成为制约广西乡村生态旅游产业发展的绊脚石，最终成为旅游产业地经济发展难以逾越的阻碍。本文在传统的环境保护理论的基础之上，以全新的“生态经济”为出发点，对广西农村生态旅游产业的发展提出或有裨益的法律建议，将原本被视作无市场价值的自然资源转化为资本，从而解决在旅游产业管理与环境保护领域“政府失灵”与“市场失效”这一难题。当然，与之有关的法律法规制度的具体构建还需要后来人不懈努力，本文仅仅是对广西生态旅游产业与农村环境保护法律制度的构建现状与未来的发展趋势作一个初步的探究。

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