甘肃省生活废弃物回收利用法制对策探析

摘 要 我国生活废弃物回收利用立法涉及法律、行政法规、部门规章和地方性法规规章等多个领域，具有立法分散化、立法全程化和地方性法规规章多样化的特点。甘肃省生活废弃物回收利用尚处于发展初期，立法不足明显。甘肃省生活废弃物回收利用的法制对策涉及加强立法的针对性和可操作性、健全完善相关配套制度和增强法律责任的约束力。

关键词 甘肃省 生活废弃物 回收利用 法制对策

基金项目：2015年甘肃省高等学校科研项目“甘肃省废弃物回收利用法制对策研究”部分研究成果，主持人张小军，项目编号：2015B—156。

作者简介：张小军，甘肃林业职业技术学院副教授，研究方向：环境资源法、经济法等。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.380

一、生活废弃物的内涵、特点及分类

（一）内涵及特点

生活废弃物是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生且在一定的时间和空间范围内基本失去使用价值的排放物。生活废弃物具有四个特点：一是来源特定性。生活废弃物产业于日常生活或者为日常生活提供服务的活动之中，具有来源特定性。二是种类多样性。生活废弃物多种多样，既包括生活垃圾、包装材料，也包括餐厨废物、废家电等。三是潜在利用性。生活废弃物虽然在一定的时间和空间范围内基本失去使用价值，但其仍然具有潜在的利用价值，可以回收利用，是放错地方的“资源”。四是形态多样性。生活废弃物的形态多种多样，既包括废纸、废塑料，也包括废家电、废金属等，形态各异。

（二）分类

生活废弃物主要分为以下四种类型：一是可回收生活废弃物。主要包括纸类制品、金属制品、塑料制品、玻璃制品、橡胶制品等，可以通过回收利用实现综合利用，从而减少环境污染，节约资源。二是餐厨生活废弃物。主要包括剩菜剩饭、菜根菜叶、动物残余、果壳瓜皮、残枝落叶、废弃食用油等，可以通过生物技术制成有机肥料。三是有害生活废弃物。主要包括废旧电池、废旧电器、过期药品、过期化妆品、废弃水银温度计等，可以通过特殊安全处理减低其有害性。 四是其他生活废弃物。主要包括砖瓦陶瓷、渣土渣灰、妇女卫生用品、废弃家具、一次性餐具等不可降解又难以回收的生活废弃物，可以采取卫生填埋等方法有效减少污染。

二、我国生活废弃物回收利用的立法现状及立法特点

（一）立法现状

我国生活废弃物回收利用立法涉及法律、行政法规、部门规章和地方性法规规章等领域，主要有《环境保护法》、《清洁生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》，该法规定：国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品；县级以上政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施，提高生活垃圾的利用率和无害化处置率，促进生活垃圾收集、处置的产业化发展。《城市生活垃圾管理办法》规定：城市生活垃圾治理实行减量化、资源化、无害化和谁产生、谁依法负责的原则；国家采取有利于城市生活垃圾综合利用的经济、技术政策和措施，鼓励对城市生活垃圾实行充分回收和合理利用。除此之外，各地制定的地方法规规章主要有：《广东省城乡生活垃圾处理条例》、《贵州省城镇垃圾管理暂行办法》等。

（二）立法特点

一是生活废弃物回收利用立法分散化。我国生活废弃物回收利用立法分散规定在《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》等不同法律法规之中，其中《固体废物污染环境防治法》则全面具体规定了固体废物，包括生活废弃物的污染环境防治措施。二是生活废弃物回收利用立法全程化。我国生活废弃物回收利用立法从生产者、销售者、进口者、使用者和监管者全程立法，全程监管，全程防治，促进生活废弃物的减量化、资源化和再利用。国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中生活废弃物的产生和排放，提高资源利用效率，促进清洁生产和循环经济发展。三是地方性法规规章多样化。广东省在我国最早进行了生活废弃物地方立法，其立法相对完善。《广东省城乡生活垃圾处理条例》规定：单位和个人应当尽量减少生活垃圾产生，按规定分类投放生活垃圾，缴纳生活垃圾处理费。市、县（区）人民政府应当制定并公布可回收生活垃圾目录，合理布局再生资源回收网络，制定低价值可回收生活垃圾回收利用优惠政策，鼓励企业参与低价值可回收生活垃圾的回收利用。其余各省立法较为简单、名称也各不相同，条例多为地方立法机关——省市区人大或其常委会制定，办法多为地方行政机关——省市区政府会议制定。

三、甘肃省生活废弃物回收利用现状及立法不足

（一）回收利用现状

近年来，伴随甘肃省经济社会的快速发展和生活废弃物的大量产生，甘肃省生活废弃物回收利用发展迅速，回收網点较多，生活废弃物回收利用网络体系初步形成。但由于生活废弃物回收利用尚处于发展初期，产业基础相对薄弱，生活废弃物回收率低，产业准入门槛较低，回收企业经营规模小，回收企业任意布点，回收资源随意堆放、回收资源污染严重、加工分拣设施落后、加工技术人员缺乏、集散加工能力不足，产业管理不太规范，甘肃省生活废弃物回收利用产业低端微利，产业市场波动较大、个体经营模式较多，抵御风险的能力弱，全省各地回收产业整体上规模小、层次低、发展不平衡。

（二）立法不足

一是立法的可操作性不强。甘肃省十届人大常委会2007年通过了地方性法规——《甘肃省资源综合利用条例》，对各类资源的综合利用进行了详尽规定。2010年甘肃省人民政府公布施行的地方性规章——《甘肃省再生资源回收综合利用办法》，对各类再生资源的回收综合利用做出了全面规定。但纵观上述地方性法规和规章，规定较为原则和抽象，宣示性内容较多，可操作性不强，尚未覆盖生活废弃物所有领域，存在立法不足和欠缺，法规和规章实施的预期效果不理想。二是相关配套制度不健全。两部地方性法规和规章的相关配套制度不健全，制度刚性不强，未突出立法的全过程管理，源头治理减少生活废弃物的具体措施不多，末端治理的制度刚性不强，缺乏有效的约束和激励措施，难以有效调动生产者、销售者、消费者和管理者对生活废弃物回收利用的积极性和主动性。三是法律责任的约束力不强。两部地方性法规和规章的法律责任多表现为责令停止生产、责令限期改正、逾期不改正的，处以罚款、取消认定资格、给予警告等行政责任，缺乏其他法律责任的规定，而且处罚力度偏轻，约束力不强，威慑力不大，实践效果较差。

四、甘肃省生活废弃物回收利用的法制对策

（一）加强立法的针对性和可操作性

首先，增加生活废弃物回收利用的相关规定。《甘肃省资源综合利用条例》和《甘肃省再生资源回收综合利用办法》两部地方性法规和规章可以针对生活废弃物的特点，适当增加生活废弃物源头控制、收集运输、回收处置和综合利用的相关规定， 促进生活废弃物的减量化、资源化和无害化。其次，制定《甘肃省生活废弃物回收利用办法》。由于综合性立法难以面面俱到，考虑周全。因而，可以制定一部甘肃省地方性法规——《甘肃省生活废弃物回收利用条例》，或制定一部甘肃省地方性政府规章——《甘肃省生活废弃物回收利用办法》。专门规定生活废弃物的控制、倾倒、分类、收集、运输、回收利用和处置等全过程，突出生活废弃物的源头治理、全程控制和综合治理，从源头削减生活废弃物污染，提高生活废弃物资源的利用效率，加强各类主体的责任、权利和义务的规定，完善监督保障机制和法律责任，切实保护生活环境和生态环境，实现经济和社会可持续发展。

（二）健全完善相关配套制度

首先，制定生活废弃物回收利用专项规划。由于甘肃省城乡的生活废弃物产生量越来越大，各地县级以上政府应制定生活废弃物回收利用专项规划，明确工作原则和分阶段工作目标，引导社会公众主动参与，加强生活废弃物源头控制，完善生活废弃物分类收集、资源回收、无害化处理和运行保障机制，促进生活废弃物日产日清和综合利用，实现城乡人与自然和谐发展。其次，引入生活废弃物回收利用相关产业的市场机制。加强地方政府的宏观调控和政策支持，积极培育生活废弃物回收利用循环经济产业链。通过构建生活废弃物回收利用相关产业的市場运行机制，发挥市场机制的作用，充分调动民间资本和民营企业发展生活废弃物相关产业的积极性和主动性，开发、开放和规范生活废弃物收集、运输、贮存、回收、处置和综合利用等各个环节，提高生活废弃物回收利用相关产业集中度，使源头控制、分类回收与后续利用相互衔接，形成一个完整的生活废弃物回收利用循环经济产业链。再次，制定并公布可回收生活废弃物目录。市、县（区）人民政府应当制定并公布可回收生活废弃物目录，对可回收生活废弃物进行产业分类引导，合理布局生活废弃物资源回收网络。制定低价值可回收生活废弃物强制回收利用的政府补贴等优惠政策，鼓励企业参与低价值可回收生活废弃物的回收利用。据调查，德国将垃圾分为839种；日本将一个矿泉水瓶分为瓶盖、瓶身、瓶上塑料纸三种资源回收。 最后，健全生活废弃物回收利用经济激励制度。一是健全生活废弃物排放收费制度。适当提高生活废弃物排放收费标准，通过经济手段从生活废弃物产生源头抑制其产生量，改变目前主要由国家和地方财政支持生活废弃物处置和回收利用费用的现状。二是建立回收押金制度及其他激励制度。回收押金制度是应用经济激励机制促使消费者承担回收生活废弃物责任的制度，是指向购买能产生可利用生活废弃物的消费者收取一定的附加费用，当消费者把可利用生活废弃物送回回收系统时即退还其所收附加费的制度。可合理确定收取押金的比例，并建立一个简便易行的押金退还系统。其他激励制度包括财政补贴、无息贷款或低息贷款、表彰奖励制度等。

（三）增强法律责任的约束力

首先，增强行政责任的威慑力和约束力。《甘肃省资源综合利用条例》和《甘肃省再生资源回收综合利用办法》两部地方性法规和规章的针对违法行为的行政罚款额度较低，通常为处以500元以上2000元以下罚款、处以500元以上3000元以下罚款、1万元以上3万元以下等罚款，总体上看罚款额度较低，难以有效制约和制裁违法行为。因而，应综合考虑违法行为地的经济社会发展状况等相关因素，适当提高罚款额度，增强行政责任的威慑力和约束力。其次，增加民事责任的相关规定。应规定政府主管部门、生产者、销售者、回收者和消费者违反生活废弃物回收利用的有关规定应承担的民事责任，建立共同承担生活废弃物回收利用责任的有效法律机制，尤其是促进消费者积极参与，养成良好的消费习惯和生活方式。

注释：

江源、刘运通、邵培.城市生活垃圾管理——推进循环经济的前沿领域.北京：中国环境科学出版社.2004.31-37.

马艳艳.论我国城市垃圾处理的法律对策.知识经济.2013（7）.71-72.

王湛、林清容.可回收垃圾目录为何迟迟不出台.深圳特区报.2013-10-31.