国外PPP办学推动我国学前教育发展探析

张杰?许碧涵

【摘 要】 文章介绍了国外PPP办学融资模式以及应用现状，以国内陕西省安康市岚皋县柑竹坝幼儿园项目为例，分析了柑竹坝幼儿园项目失败的原因，总结经验教训：管理上，应管办分离；建立质量保证，完善法律监管机制；合理选择社会资本是关键；成功的PPP公私合营办学模式需要结合本地区实际情况进行项目遴选，整体规划、公开竞标，依法签订合约，同时相关部门严格监管，确保项目成功实施。

【关键词】 PPP模式；学前教育；融资；柑竹坝幼儿园

一、前言

学前教育PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是鼓励私营企业、民营资本与政府在学前教育领域进行多种方式的合作，从而缓和目前中国学前教育资金链短缺的现状，以拓宽融资源头解决“入园难”，“入园贵”问题的一种创新办学融资模式。介于此种定义，PPP模式在现实生活的运用中，在其中国化的过程中，能够让投资参与方即私营民营企业拥有的健全资金链参与到学前教育发展领域中，为学前教育发展和其后续质量的提高提供强劲的物质基础，最终达到让投资方和政府双方双互惠共赢的目标，[1]也为人民大众提供更优质更方便的服务。

PPP学前教育融资模式，可以让教育资源分布更为均衡，尤其是对于东西部经济、文化、教育、信息等多种资源都严重分布不均的中国来说，该模式已经成为缩小地区教育发展差距的重大助推器。[2]虽然当前PPP模式更集中地运用在能源、交通、水利、市政等基础设施建设方面，在学期教育领域的应用率较低，但不可否认，PPP办学融资模式已经被视为弥合学前教育不良状况和实现缩小区域教育发展差距的重要举措之一，受到了联合国有关组织和各国政府的高度关注。

二、国外PPP办学融资模式的应用现状

1、国际基础教育PPP模式的兴起条件

随着各国政府对基础教育发展的重视程度普遍提高及PPP模式在其他发展领域的成功运用，许多成熟度较高的国家开始将该模式的运用重心扩大到了学前教育范围。2004年和2005年分别在巴西和法国召开的基础教育PPP国际圆桌会议即主要探讨了PPP模式运用于学期教育领域时需要注意的符合各国国情的特殊性和其一般适用性。

2、国外基础教育PPP模式办学类型

从PPP办学模式在国外基础教育实践上的情况看，当前国际基础教育PPP模式有如下几种类型：一、学校领养计划，即私人慈善机构捐款资助基础教育，如美国的慈善计划。二、公校民营，即教育当局直接与私营机构立约，对公立学校进行经营或负责管理公立学校某些方面的运作，特许学校就是一个很好的例子。三、教育服务协议供给，即政府为公立学校学生在私立学校立约以公共经费购买教育服务。四、代用券与仿代用券行动计划，即政府资助学生到私立学校就读。五、学校基础设施行动计划，即私人投资方可以根据事先制定的合约计划，在一定合约期内政府付费租用，合同期满后移交给政府等公共部门。[3]

三、中国学前教育PPP模式的运用现状

1、发展背景

基础教育等公共服务的有效经营对一个国家的社会经济发展十分重要，但学前教育作为非义务教育中的重要阶段，其现实中的发展问题却往往容易被忽视。我国学前教育发展中提倡并实行公私合作经营模式，其中，学前教育发展中的矛盾与需求是该模式形成的直接动力，这个问题在县级以下幼儿园表现尤为突出。我国学前教育发展中“入园难”、“入园贵”现象突出，学前教育质量总体偏低，尤其是不少民办园教育质量堪忧；其中，经费投入不足、配置不公是制约学前教育发展的瓶颈。在此基础上，PPP模式在学前教育领域中的应用突破了政府和行业组织对PPP融资概念的理解，[4]其将PPP公私合营的根本属性运用到与政府合作办学及学校管理机制的改革之中，使公共资源与企业资源充分整合，政府资本与企业资本互为补充，公办体制与民营机制有效贯通，双方合力，共同打造符合时代发展的优质教育，从而满足社会和地方经济发展的需要。

2、运用案例研究——以陕西省安康市岚皋县柑竹坝幼儿园项目为例

（1）项目实施背景。岚皋县位于陕西省安康市，是国家扶贫开发重点县。由于地方财力有限，多年来学校发展停滞。调研结果显示，雖然整个县区有24所幼儿园（县城内公立幼儿园有3所，私立幼儿园有4所），但不论何种幼儿园，在师资力量、教学设备等方面都与大城市幼儿园建设差距巨大。柑竹坝地区居民问卷结果显示，有90%的家长都为孩子的学前教育问题担忧，集中于教学资源匮乏、入学名额有限、入学费用较高等问题；虽然有75%以上的居民对PPP模式并不知情，但都对该项目的建设寄予较高期待。县政府也希望借助PPP模式，通过向社会吸纳资金的方式，在一定程度上缓解居民子女入学需求和办学资源极度不平衡的矛盾。

（2）项目概况。2015年3月27日，岚皋县首个政府和社会资本合作（PPP）项目——县城柑竹坝幼儿园项目（BOO合作模式）签约成功。该项目总投资2000万元，安康市博新文化教育有限公司顺利中标，这一项目的签订标志着社会资本进入县域公共领域，从而为社会有效投资拓展了更大发展空间，为企业加快转型升级开辟了有效途径。该项目计划建园面积6600平方米，政府为企业免费提供国有土地，建设用地列入城镇建设规划，经营模式采用BOO模式（即建设—拥有—经营）。公共部门按照政策规定按同类公办学校减免相关报建费用，投资人按照一类幼儿园建设标准为教师提供公租房宿舍，通过审核后政府一次性补助幼儿园建设资金200万元，同时按照国家现行政策对该民办幼儿园进行政策补助（学前一年免费补助、贫困幼儿补助、民办教育公用经费补助）。据悉，该项目于2015年5月正式动工，2016年9月竣工运营。但通过实地调研，在项目实施过程中，因合作商对项目前景持悲观态度，该项目被迫停工，模式应用失败。

（3）项目失败原因分析。在对该项目进行二次实地调研的过程中，我们结合相关的访谈结果和资料调查，对县城柑竹坝幼儿园项目失败原因进行了如下分析：一、缺少项目供给和成熟的管理者，财务投资者和管理者之间缺乏信任。访谈发现，当地教育主管部门在开发该项目之前并没有进行深入思考，选择此模式的主要原因是为了响应国家政策的号召。县级教育主管部门在国家倡导下，吸引社会资本与政府合作，在县级财力无法完全修建高办学质量幼儿园的情况下进行融资共同创办，以求提升教育质量；但随着教育政策及国家财政补贴力度的不断加强，中标方对该项目的预期盈利持悲观态度，从而对当地政府的信任程度降低，这成为该项目失败的重要原因之一。二、给予企业的优惠和奖励措施不足，企业难以发现盈利空间。岚皋县区发展落后，常住人口少，即使政府已经同意给予土地购买上的优惠，但仍难以吸引企业进行投资。三、缺乏有关部门及第三方的监督。据悉，此项目本已成功签约，企业撤资的行为属于违约行为，按理应该承担相应的法律责任和经济赔偿。但因为没有有关部门及第三方的监督，加之该投标方属于当地知名民营企业家，因此政府并未追究企业的责任。

3、对比国外基础教育PPP应用模式的经验教训

（1）管理上，管办分离。合作后学校引入民营机制，由企业按协议内容承担办学责任和办学风险，自主管理，自负盈亏，独立承担民事责任，独立享受民事权利。政府给予政策支持和业务指导，行使监督和管理职能，政府与学校管办分离，学校办学自主权得到充分保障，这是创设良好的基础教育PPP模式环境的重要条件。

（2）建立质量保证，完善法律监管机制。建立独立的质量保证和监管机制，对经营者的业绩和计划结果进行评价，有利于基础教育 PPP 模式的成功实施。这将保证对 PPP 计划的效益进行独立、公平的评价。在岚皋县项目的失败中，我们可以清楚的知道，PPP项目前期的协约必须有法律效应，否則后期的工作是缺乏保障的，最终难以实现期初的实际目标。

（3）合理选择社会资本是关键。融资是 PPP 项目重要特征，社会资本方的经济实力、信用评级是项目融资关键。[5]在对政府进行访谈时了解到，幼儿园项目合作商违约主要是资金周转失灵，难以有足够的财力支持该项目的建设运营。因此选择经济实力强、信用评级高、管理经验丰富的投资人作为社会资本方有利于项目融资、项目策划和风险管控；这样既可以争取社会公众利益的最大化，又能关注社会资本的建设营运能力，把项目建设经营风险降低，切实推进项目落地。当然，更重要的是，可以使得引进的PPP模式更具中国特色，区域特色以及地方特色，从而提高PPP模式的利用效率和引入价值，尤其是在扩大学前教育领域的应用范围。

四、结语

总之，PPP公私合营办学模式的重点是合营，目的是合力，前提是合心，结果是共赢。实践证明，成功的PPP公私合营办学模式需要结合本地区实际情况进行项目遴选，整体规划、公开竞标，依法签订合约，同时相关部门严格监管，确保项目成功实施。国内外成功的PPP办学融资项目对地方教育和经济发展起到了重大的推动作用，是创新办学体制机制的先进模式。因而希望岚皋县柑竹坝幼儿园项目的失败教训能为中国PPP办学融资模式在学前教育领域的改革和发展提供一些参考。

【参考文献】

[1] 论基础教育领域的PPP模式[J].袁静.科教导刊（中旬刊），2014（04）.

[2] PPP模式促进西部地区职业教育发展的实践与策略[J].辛越优.中国职业技术教育，2016（06）.

[3] 李辉.我国学前教育发展中的公私合作：模式与特点[J].教育发展研究，2012（20）.

[4] 倪琳，唐祥来.基础教育服务合约供给模式的国际实践及启示[J].外国教育研究，2014（06）.

[5] 付洪伟.贵州：乌当区教育PPP项目的实践与思考[J].产权导刊，2016（05）.

【作者简介】

张 杰，女，陕西安康人，西北大学2014级公共管理学院档案学专业本科生.

许碧涵，女，陕西西安人，西北大学2014级公共管理学院档案学专业本科生.