社会治理创新视域下的社区养老服务有效供给机制研究

摘要：随着我国社会化养老服务进程不断加快，社会多元主体已广泛参与到养老服务领域中，极大地满足了老年人的需求，但实践中经常存在供给和需求不匹配现象，极大地影响了政策效率，必须推进体制、机制以及手段、内容方面的创新。文章从社会治理创新的角度，从制度层面、工具层面、政策层面构建了社区养老服务的一个分析框架，且分别从构建社会多元主体合作治理机制、信息化网络技术工具的采用、社会政策和社会服务内容创新三个方面，就养老服务有效供给的相关问题提出了具体的政策建议。

关键词：社区居家养老服务；有效供给；社会治理创新

中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1004-1494（2017）03-0096-07

一、引言

基于我国人口年龄结构老龄化和高龄化程度不断加剧的事实，我国政府初步构建了“以居家养老为基础，社区为依托，机构为支撑”的养老服务体系框架，并且致力于通过“社会福利社会化”的理念积极引导社会力量的参与，进入21世纪我国相继颁布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》等多个政策文件，极大地推进了养老服务社会化进程。在此进程中，以社区为依托的居家养老作为政策支持重点得到快速推进，社会化资源正日益向社区聚集和集中。可以说，养老服务体系的发展在很大程度上与社区“共同体”的治理能力密不可分。

对于社区来说，“麻雀虽小，五脏俱全”，政府的各部门都有工作落实到社区，因而政府资源大量向社区输入，但这也造成社区工作几乎完全依靠行政力量的外部推动，社区工作行政化倾向严重[1]。其功能也呈现复杂多元化，诸如政治控制、经济生产、社会保障等，这使得基层政府与社区之间存在“事责分离、权责分离、事财分离”现象。社区往往疲于应付各种检查和评比，不仅管理效率低下而且难以发挥社区“自我管理自我服务”的作用；同时，社区作为自治组织对于社区居民的内聚力和吸引力来源于优质的社区服务，然而政府职能转变进程的滞缓和主导性强势行为影响了社区自身的主动性和积极性，抑制了社区自治的进程[2-3]。这些问题的解决有赖于重塑基层政府在社区治理中的角色，培育和支持社会化主体参与到社区服务供给中来，并且努力加强政府、社区、社会组织等多元主体之间的协同合作，提升社区的资源和服务整合能力，推动传统社区管理向现代社区治理转变，而这离不开社会治理创新。

党的十八届三中全会提出了“社会治理”的概念。从“社会管理”到“社会治理”思想的转变深刻体现了我国政府执政理念的变化，意味着“社会”在国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥着越来越重要的作用。这种治理方式不仅改变了政府与社群团体、公众在传统行政生态中的管理与被管理、控制与被控制的关系，而且强化了政府与社会各方的相互协作与相互协调以促进各方利益的有效融合[4]。在社会治理框架体系中，其主体构成从“一元”到“多元”，其中党和政府是社会治理的领导主体，社会力量包括社会组织和公民等，是社会治理的具体运行主体[5]。在治理手段上则从平面化向网络化转变，倡导多主体之间的分工合作和“双向互动”，尤其重视推进社会组织管理制度改革，激发社会活力，强调治理体制和机制上的创新，在这过程中重视云计算、物联网、互联网、“大数据”等信息化手段的采用[6-7]。在治理目标上，则着眼于维护最广大人民的根本利益，通过创新基层群众自治模式和社区治理模式不断提升社会公共事务的治理能力，为公民提供高质量、差异化的社会公共服务，以更好地保障和改善民生、调理社会关系、促进社会公平正义[8]。基于这种社会治理思想，可以通过不断推进社会治理体制、机制和手段等方面的创新，提升社区共同体的治理能力，进而提升和改善社区在居家养老服务供给和递送中的效率。

当前，我国政府不断加大居家养老服务的财政投入，同时鼓励和支持社会化主体的广泛参与，极大地满足了老年人的多元化需求。尽管如此，在政策实践中仍旧存在着“有效供给不足”的现象，主要体现在以下三个方面：从主体建设看，多元主体的责任分担机制建设问题突出，尤其是社会组织的发育和成长问题明显[9-11]；从社区功能定位看，服务资源如何在社区层面实现整合和衔接以及配置效率问题突出[12-14]；从服务内容和系统建设看，以政府主导的正式照顾体系与家庭、邻里等非正式照顾系统的互动衔接存在问题[15-16]。这要求我们对以下几个问题进行思考：如何实现政府与多元社会主体分工和合作（包括社会组织的能力培育）？如何实现正式照顾部门内部的资源整合？如何实现正式照顾对非正式照顾系统的支持？对于这些问题，笔者从社会治理创新角度构建了一个分析框架进行讨论，试图通过提升社区治理能力来提升供给效率进而实现老年人多元化需要的满足。

二、社会治理创新和社区居家养老服务：一个分析框架

社会治理概念和思想在西方国家已经有了成熟的体系和框架，但在我国其思想却是从“社会管理”转变过来的。2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，党的十七大、十八大进一步确立了“社会管理”和“社会管理创新”的整体思想。学界也从不同学科视角对其进行了充分的讨论。社会学视角大多强调从结构和功能方面进行调整和创新，致力于发挥社会组织、企业等多元主体的积极作用[17-18]；哲学角度则多从主体性角度进行思考，强调通过重建公共事务的多元主体决策机制、尊重法律规定的公民权利和责任以及建立不同主体之间的共识来实现主体性的重建[19]；社会政策研究则从公众的基本需求和福利需要出发，通过社会政策的制定和实施来推进创新[20]。这些制度层面和理论层面的讨论为从“社会管理”走向“社会治理”提供了基础条件。

为了应对社会管理环境的深刻变化，我国政府不断深化改革。党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，要求实现从社会管理转向社会治理的创新。相较于“社会管理”，社会治理既有延续，又有开拓，在治理的方式、方法上比社会管理更具备现代化的特征[6]。其表征“政府不再是权力唯一中心”，社会治理的主体由单中心向以政府为主导的多中心转变，政府管理公共事务的方式将更多地依靠与多主体的合作。某种意义上说，国家或政府嵌入到网络状的政策环境中，必须通过与其他社会团体进行合作才能达到治理的目标[21-22]。这种社会治理思想并不仅仅是理念上的转变，它更需要面对当前我国经济社会领域出现的新问题，持续在体制、机制和方法方面进行创新。对此，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在治理方式中强调了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的重要性，并且突出了社会治理创新的总体性目标即“着眼于维护最广大人民根本利益”，这要求我们正确处理好政府、市场、社会三者的关系，改变政府的“管控”思维，注重政府与多元主体之间的平等协商和合作，构建治理的民主化基础，通过法律制度的完善确保制度的有效运作和民众的权利保障，并以社会服务创新和社会政策的不断完善，寻求社会需求的满足或社会矛盾的解决为最终归宿。首先，可以说，社会治理创新的核心在于构建政府与多元主体之间的合作治理机制。这要求政府不斷转变职能和角色，从“管制型”政府转变成“服务型政府”，从政府的单一主体管理模式走向“多中心治理”，坚持参与主体的责权利明晰和匹配。在这个过程中，政府需要不断推进行政管理机制的革新，积极构建政府与社会多元主体协商合作平台和机制，通过社会主体的能力培育和广泛参与来寻求社会问题的解决。其次，社会治理创新需要在方式方法上不断创新，通过网格化管理、社会化服务、信息化支撑等不断实现不同主体的衔接和资源融合，尤其需要强化现代信息网络技术对于系统治理的功能意义。最后，社会治理创新要借助社会政策工具和手段，以公共服务内容的创新来回应公众日益增长的需求。人的需要是社会政策的起点，而满足人的需要则是社会建设和社会治理的核心任务。因此，社会治理必须考虑不同群体、不同层次的需要，这要求在政策内容方面不断进行创新。

基于以上社会治理创新的理解，社区居家养老服务这一制度化安排与其具有内在的契合性[23-24]，具体表现在如下几个方面：制度层面上需要依靠治理理念、体制和机制的创新，形成多元社会主体之间的合作治理机制；工具手段层面则需要依靠治理工具手段的创新（譬如信息技术手段），实现养老服务的结构性和功能性调整；政策层面上则需要依靠社会政策和社会服务创新，通过提供优质的产品和服务来满足老年人的异质化需求。与此同时，从“创新”概念本身来说，其关于技术创新和社会创新的分类[25]，不仅需要强调技术手段创新，还需要强调治理理念、体制和机制等社会创新的重要性，因为这两者都是提升社会治理水平的重要工具手段和方法，都强调社会需求的满足是其创新的动力机制和目的[26]。因此，社会治理创新中不仅要强调制度层面，还应该从工具手段层面、政策层面来系统考察。基于这种分析思路，笔者从社会治理创新角度构建了一个社区居家养老服务的分析框架（见图1）。

从图示可见，本文基于社会治理创新视角，从制度层面、工具层面和政策层面对社区居家养老服务中的“有效供给”问题进行了回应。在制度层面，主要面对的是政府、社会组织、企业等多元主体之间的关系问题，即如何实现政府与社会主体的良性互动，形成一种合作治理的理想形态[27]。对于政府来说需要改革和创新行政管理机制，同时通过税收、财政、技能培训等多方面的政策手段鼓励和支持其他主体的发育和成长，而社会组织和企业等多元主体在加强与政府互动的同时，还需要不断提升自身能力以更好地承接原有政府公共服务的职能。在工具层面，主要体现于政务信息化和融合不同主体的服务网络信息化两个方面（包括信息技术系统化解决方案的提供）。在政策层面，基于居家养老服务中正式照顾和非正式照顾系统的分野以及当前我国大多数老年人居家养老的事实，政策内容创新应该不断改善和优化正式照顾服务体系，同时加强对非正式照顾系统进行支持，形成良好的政策衔接和互补机制。以下将基于该框架，对社区居家养老服务中存在的问题进行深入分析。

三、社区居家养老服务有效供给的机制和策略

（一）制度层面：合作治理机制的形成

党的十八届三中全会决定把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，其中国家治理体系、治理能力说到底是制度的现代化、人的现代化[28]。社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，其治理现代化的关键同样在于制度建设。无论是治理主体的功能定位还是职责范围、目标诉求都应落实到制度化、规范化、程序化上[29]。这要求通过制度、体制和机制的创新，推进政府与多元主体之间的合作治理机制的形成进而不断提升社会治理能力。具体体现在如下几个方面：首先，政府必须进行行政体制的改革和创新，从传统的“全能政府”走向“有限政府”，同时从“管制型”政府走向“服务型”政府，不断提升自身的行政效能[30]。其次，需要改进社会治理方式。鉴于当前“强政府弱社会”尤其是社会主体发育不足的情况，当务之急是重建主体性，意味着作为主导者的政府要为社会组织和企业等多主体的发展壮大提供有力的支持，只有这样才能真正实现主体性的增强，否则带来的就是政府权力的无限扩大和社会多元主体力量的弱化，甚至可能是政府和社会的双向失灵。最后，需要加快社会组织、企业等多元主体的自身发育和成长，通过提高自我管理、依法自治的能力和水平，真正与政府主体在角色方面实现协同合作。

在社区居家养老服务中，社会组织、企业等主体通过政府购买或委托的形式进入养老服务生产者行列，与政府形成极强的依赖或庇护关系，以致这些养老服务组织对政府存在非常强的依赖性，也使其在服务生产、供给以及组织建设等多方面容易受到政府行为的干预，这违背了政府培育社会组织和企业等主体的初衷，也难以真正形成与政府的互动。要真正实现政府主导下的多元主体合作治理，就必须不断增强社会组织、企业等多主体的自组织能力，政府应为这种发育和成长提供有效的平台和财力支持。在政府体制改革和社会组织、企业等主体性重建的基础上，可以搭建不同主体结构的政府和社会互动模式。当然，在养老服务中由于基本服务和非基本服务的区分而产生的服务对象和服务类型划分，政府与社会多元主体在供给结构中的地位会有所差异。据此，一般会形成两种基本模式：根据基本养老服务的政策目标分类而形成政府与社会的依赖模式；以老年人的多元需求为引导而形成的政府与社会力量分工合作模式。

政府与社会的依赖模式主要存在于政府购买模式中政府与其他主体之间的关系。政府先天作为服务的供给方，同时通过购买、委托等多种形式引进社会组织和企业，为特殊老年人提供基本养老服务，但是大多情况下社会力量仅作为参与方，缺少政策的参与协商和服务价格的议定权。虽然政府和社会组织及企业有一定的互动合作，双方形成养老服务的“供销”关系，但实践中这种模式更有点“左手”倒“右手”的性质，从政府直接供给转变成通过政府购买来进行，同时由于社会组织的独立运作能力较差以及企业的盈利属性很大程度上影响了服务的质量。要理顺这种合作机制，就必须从如下几个方面实现转变：首先，加大政府购买支持力度。目前我国已经开始强调将特殊老年人的居家养老服务纳入到政府购买，但社会组织或企业这些服务提供商往往需要从市场上购买服务，依照当前的购买价格难以确保项目的正常运作或获得较高的服务质量。在价格约束机制下的服务生产和投递必然是低效率的，这要求政府进一步加大政府购买的财政支持力度，以确保有足够的人力、财力和物力投入到社区养老服务中，这也成为刺激多元主体共同参与的利益基础。其次，强化社会多元主体在政策拟定、服务议价中的参与和协商。在社区居家养老服务中，政府购买的價格往往会考虑自身的财力以及辖区内的老年人数等因素，由物价部门制定相应的购买价格。但由于这种购买政策和价格缺少服务提供商的参与，缺少科学性，也使得政策落地中往往由于各种因素而出现偏差，甚至政策执行的结果违背了初衷。再次，加大对社会化主体的培育和扶持，推动其自我管理和自我独立运作。政府可以通过购买和补贴、项目委托、以奖代补等多种形式对其进行扶持，或者由专门的孵化平台通过社会创投的形式来实现社会组织的培育，在此过程中政府可在前期孵化阶段为其提供从场地设备、法律服务、拓展培育等一系列服务，在后期则通过购买或补贴的形式提升其持续发展的能力，促发社会组织自我独立运作。

政府与社会的分工合作模式主要依靠政府、社会组织、企业等之间的分工合作，某种程度上来说，更加强调社会组织和企业的主体作用。在养老服务实践中，对于具有公益色彩的社会组织进行培育和扶持已经达成共识，社会组织通过政府委托或购买形式深度加入到养老服务供给的行列中，但总体力量比较弱小。对于企业这一具有盈利特征的组织，由于常常受制于老年事业和老年产业严格区分的既有思维，如何引导、规制以及发挥其在社区居家养老服务体系中的作用仍旧缺少一个有效的行动框架，同时也由于当前养老服务的专业化水平较低，企业的介入空间比较有限，仅局限于政府购买的居家养老服务多呈现出一种零散的状态。这些现象要求政府要进一步转变角色和职能，实现社会治理手段和方式的创新，应从以下几个方面着手改变：一是澄清养老事业和养老产业概念，从观念上认识到社会组织和企业介入社区居家养老服务的重要性，尤其是民营机构养老服务组织进入社区提供专业化服务的意义。要真正实现居家养老，除了基本照料服务还必须强化专业化服务的提供，这些很大程度要依靠政府、社区以及社会组织、企业的共同合作来实现，尤其要强化企业在专业化服务方面的作用和意义。二是降低准入门槛，增强社会力量介入社区居家养老服务的动机。政府应该进一步放开养老服务领域，通过政策组合鼓励社会力量积极参与到社区居家养老服务中来，并允许适当盈利，还可以在基础服务之外的超额服务中实现真正的市场化定价。三是基于老年人的人口学特征，建立不同主体主导的服务合作机制。由于老年人在不同的生命周期阶段具有不同的需求，同时也由于老年人在经济收入、慢性病情况、家庭结构特征等方面存在着差异，以政府为主导的居家养老服务可以在一定条件机制下让社会组织、企业扮演主导作用，政府只是发挥监督和规制的作用，这可以发挥不同组织的主体性作用，从而在减轻政府负担的同时推动养老服务市场的发育和成长。

（二）工具层面：信息化网络技术工具的采用

在当前全球化和信息化的大潮中，整体社会结构呈现出网络化的发展趋势，其组织情境更加处于不确定和动态变化之中，使得传统的治理方式已经不能适应社会发展的需要，这要求社会治理结构需要从金字塔型（科层制）的简单范式向网络结构型的复杂范式转变[31]。在这种转变过程中，要将信息化工具作为推进社会治理体系和治理能力现代化的重要举措，同时这也是“社会治理精细化”的内在要求。目前，信息化正被广泛采用于社会治理行动中，其依靠独有的开放式创新，对各主体和各要素在空间和时间上进行分立和整合，通过管理创新网络，整合各方资源以获得较高的效益产出[32]。这种强调资源、要素以及治理主体等多方面的整合，通过改善社会治理各个主体之间的信息传递和资源共享，最大可能地改善投入产出比，提升了公共服务递送的效率，进而有利于目标群体服务需求的满足。

在养老服务领域，信息化技术工具正以前所未有的深度和广度改变了治理生态。2011年在党中央提出加强和创新社会管理的八点意见中，明确提出要“加强和完善信息网络管理”，以期通过适用技术、装备和产品以及系列标准的开发，切实提高社会治理的科学化水平。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中明确提出地方政府要支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式。2015年国家发改委、民政部和全国老龄辦联合下发的《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》明确提出养老领域要推进“互联网+行动”，将信息技术、人工智能和互联网思维与居家养老服务机构建设相融合，对传统业态养老服务进行改造升级，通过搭建信息开放平台，开发适宜老年人的可穿戴设备等，通过供需衔接，扩大服务范围，提供个性、高效的智能养老服务。可以说，信息网络技术具有的网络化、智能化以及动态性、共享性特征，使其在信息交换上具有极大优势，而且通过与互联网的结合，能在老人日常生活照料、医疗保健服务以及精神娱乐活动等各个方面发挥作用，从而可以改进养老服务中存在的部门分割和服务资源缺乏衔接等问题[33]。其作用主要体现在两个方面：

第一，通过政务信息化，实现主体协同合作。政务信息化主要体现于“三网一库”建设，重点强调信息技术手段创新来实现人力、财力和服务资源等数据的充分交换和共享，以流程再造来实现服务效率的提升。在社区养老服务中则主要涉及到政府公共服务的信息数据以及不同部门（尤其是民政局、卫计委、人保局、财政局）之间的数据交互和共享，同时还涉及到政府采购和公共服务交易的信息化平台建设，这种信息技术创新和应用正依托于城市基础信息化平台建设而推进。例如杭州市将信息共享和协同作为解决“信息孤岛”和“电子政务”相脱离等问题的重要手段，初步形成了基于四大基础数据库的以格式化数据为主的共享信息目录，已经基本实现从市民卡、企业基础信息到社会保险、流动人口、低保户的认定等诸多项目的协同应用。此后不断推进“智慧杭州”和“政务云”平台建设（例如西湖区养老服务信息管理系统、助老呼叫中心、智慧养老云三位一体信息化养老服务平台），推进社会化主体和资源的协同和整合。

第二，通过服务网络信息化，实现服务递送的协同合作。基础信息整合和信息化网络系统的构建，可以积极发挥社区内容搭载、资源整合及转化以及标准化评估等功能。在社区居家养老服务中，可以采用大数据、云计算、RFID技术等实现老人数据信息动态管理、智能感应传输、多终端服务响应、全自动预警、远程视频监控、动态电子地图标识、无线音画传输、多平台无缝接入、安全追踪定位、实时线路优化求助等，从而根据老年人不同生命周期的照护需求形成社区养老服务系统化整合的具体技术方案。在从健康到疾病的老龄化发展过程中，不同年龄段的老年人呈现不同的特点。对于健康老年人来说，由于具有较强的自理能力，主要涉及到的是社区基础设施的网络化、星光老年之家以及居家养老照料中心的老年教育和培训、老年娱乐等相关信息化技术。随着老年人自理能力的下降，老年人将更多地与医院、家庭、敬老院和日托所以及临终关怀等场所联系在一起，现代技术的应用也将更多地与这些场所和机构联系在一起。这种网络信息技术在老年人不同生命周期阶段的应用，有利于形成线上和线下服务系统化的技术解决方案，从而保证老年人可以获得便捷、高效的照护服务。

（三）政策层面：社会政策和社会服务内容创新

社会治理创新应该更多地关注服务，因为社会治理的根本目标在于满足人的需要，而随着原有社会管理向社会治理思想的演进和转变，以满足需要为目标的社会政策在社会治理创新中的重要程度越来越明显。

在社会政策领域，服务供给一般按照社会福利资源的提供方式可分为现金给付（in cash）和实物给付（in kind）两种，前者主要指的是财政资金的补贴、转移支付等；后者则包括助餐、家政服务、陪医问药到情感慰藉等多样化的服务[34]。目前空巢、独居、失能等低保老人可以享受政府购买的实物给付，包括家政、送餐、陪医问药服务等，大多数老年人只能依靠家庭赡养，很少主动从市场购买服务，往往因为其较低的消费能力和习惯，限制了老年人对多元化和专业化服务需求，因此还需要特别强化现金给付（in cash）的重要性，即通过养老服务补贴来提升老年人的购买能力，这也必将实现养老服务市场的培育，从而激发更多社会多元主体参与的主动性和积极性。与此同时，随着高龄和失能老年人占比日益提高，老年人对健康咨询、临终关怀、家庭护理、家庭康复、心理指导等专业护理服务的需求也随之大幅增加，因而要特别强化“医养结合”服务和机构专业化资源进社区等问题，从而要求打破不同部门、不同服务资源、养老方式之间的分隔，需要持续推进社会治理创新，不断提升正式照顾服务系统的效能。

当然，考虑到当前大多数人倾向居家养老的现实以及服务供给的有限性，正式照顾服务系统的效能在很大程度上将取决于其对于非正式照顾系统的支持力度。目前，很多城市基本实现了居家养老服务中心、星光老年之家等全覆盖，但是这种服务终端往往沉淀在社区，并没有将服务的终端延伸至家庭，提供的上门服务十分有限，主要是家政服务、送餐服务等，对于失能老人所能提供的服务还比较少，配偶、子女成为长期照顾者，但往往由于经济、情感压力和照顾服务的专业性要求使得照顾者难以承担，极大地影响了老年人的生活质量，因而迫切要求对家庭等非正式照顾系统提供政策支持。基于这种事实，许多城市开始推进诸如“喘息服务”“家庭病床”“银龄互助”等政策项目，依托社区对老年人的非正式网络进行支持，但往往受制于社区治理能力而效果不佳，这要求实践中进一步推进社会治理创新，加强社区共同体在链接内外部资源方面提高能力，从而更好地实现正式照顾网络对老年人社区邻里、家庭等非正式网络的良好支持。

综上所述，社会治理在制度层面、工具层面、政策层面给予的视角，对于社区居家养老服务具有重要的建设性意义。社会治理创新正以一种制度化、系统化、工具化的方式不断推进社区居家养老服务主体结构的协同合作、服务系统的“无缝化”和精细化、服务内容的多元化，回应了社区居家养老服务供给和递送中的主要问题，这将极大的改善供需匹配状况，提升养老服务的供给和递送效率，从而满足日益增长的老年人多元化、多层次的服务需求。

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