地方政府举债动机与债务陷阱规避

罗鸣令，陈怀钰

地方政府举债动机与债务陷阱规避

罗鸣令，陈怀钰

地方政府举债的问题伴随着地方经济的迅速发展而开始慢慢显露出来。地方政府债务因为跟中国经济社会健康持续发展密切相关，所以一直被全社会高度关注。政府举债的动机多种多样，地方政府举债也客观存在着“债务陷阱”问题。当前，我国政府举债规模持续膨胀，逐渐成为我国经济发展中的一个突出问题，严重影响着我国经济的安全、稳定运行以及社会的安定。因此，必须提出可靠的方案来规避地方债务陷阱。我们立足于分析当前我国地方政府的债务状况、地方政府举债的动机及其举债动机可能产生的“债务陷阱”，并结合中国的国情，提出切实可行的建议和方案。

地方政府债务；举债动机；债务陷阱；分级分税预算管理体制

一、中国地方政府面临的债务陷阱

“债务陷阱”从一个新的角度阐述地方政府举债问题，主要分析我国地方政府举债动机和举债现状。

（一）地方政府“债务陷阱”的提出

“陷阱”一词，辞海解释为：经过伪装的为捕捉野兽或敌人而挖的大坑。研究中，“债务陷阱”用来描述我国地方政府债务看似可控，却可能隐藏着深层的经济危机，进而降低社会投资效率和经济增长质量，扩大经济发展的结构性矛盾，影响政府形象和社会安定。

（二）地方政府举债动机与债务陷阱之间的联系

地方政府由于各种举债动机会盲目举债，扩大地方政府举债规模，甚至超出地方政府的应债能力。一旦地方政府债务规模超出了地方政府应债能力，那么地方政府的风险系数也会增加，此时地方政府的风险识别能力和财政可持续性会降低，地方政府的风险防控措施会处于低效率或无效率状态。地方政府债务负债率、债务率和债务依存度等都会上升，地方政府债务陷阱问题会显现，甚至会有破产的危险。

具体来说，可能导致我国地方政府落入债务陷阱的风险有3个方面。第一，地方政府债务到期后无法偿还造成政府公信力下降。第二，把本级地方政府债务转移给上级政府或者是纳税人造成社会不稳定。第三，为了偿还到期债务而挪用正常建设资金造成经济环境和社会环境恶化。这些风险实实在在存在于政府举债动机中，稍有偏颇，地方政府便会陷入困境。

（三）我国地方政府举债现状

地方政府举债问题长期客观存在［1］。地方政府在进行地方经济建设和进行城市建设时都需要大量资金，但是各个地方的财政资金是有限的。于是，地方政府会通过各种渠道筹集资金，地方政府举债由此产生。表1是近些年来我国地方政府债务的总体状况。

表1 地方政府债务情况表

从表1数据可以看出，无论是我国地方政府债务还是地方或有债务的规模都在逐年扩大。特别是地方政府有偿还责任的债务规模增长迅速。这说明该地方政府债务不仅没有得到有效偿还，每年还增添了新的债务。目前，我国地方政府债务规模庞大，债务方式和种类繁多。有些地方政府债务透明性差、隐蔽性强且没有公开。此外，各个地方统计口径不一，想要彻底弄清楚地方政府真实债务规模难度巨大。表1数据并不包括一些隐蔽的债务，从中仅能了解我国地方政府债务的大致情况。

我国地方政府财政支出有相应的税源收入支持，但为什么还有这么大规模的地方债务存在，这不得不引起我们对地方政府举债动机的思考。同时，面对如此大规模的地方政府债务，我们还要思考隐藏在地方政府债务背后的危机。

二、地方政府举债动机

（一）现行预算管理体制下地方经济和社会发展的需要

在我国，地方政府承担着重要的经济和社会发展职能。地方政府的经济社会发展，特别是大型基础设施建设，需要大量资本投入，且建设周期和回收周期十分漫长。没有地方政府支持，很难有效推动基础设施的发展［2］，因此，地方政府筹集一部分建设资金是必要的。不可否认，地方政府举债有利于承担和履行重要的经济建设职能，能够增强地方基础设施建设，创造良好的投资环境，更好地应对经济危机。我国现行的分级分税预算管理体制要义是“一级政权、一级预算主体，各级预算相对独立自求平衡”，地方政府需要自己解决财政支出与财政收入的平衡问题。但是，当前我国地方政府的财政支出远远超出其自身财政收入，财政收支存在巨大缺口且缺口在逐年加大。为了实现“自求平衡”，政府举债的规模不得不随之加大。如果地方债务的规模得不到有效的控制，一旦资金使用不当，就会引发巨大的债务陷阱。目前，地方政府通过发行债券来偿还债务，暂时避开了用地方税收收入进行资产重组，发行债券也减少了货币流通量，进而可以避免无法控制的通货膨胀。严格来说，地方政府发行债券只能暂时缓解地方政府财政压力，并不能从本质上解决地方政府的债务风险。一旦资金使用不当，选择失误，就会产生不良投资或者无效投资，这会将一些信贷和资产推向不良化。债务规模越大，失误的风险就越大，严重的话就会系统转化为复杂而又庞大的金融风险［3］，从而给经济发展带来巨大的隐患。其结果，地方政府举债不但无法实现自身经济建设的职能，反而颠覆经济社会的发展进程，使之陷入巨大的债务陷阱。

（二）政绩考核机制和攀比机制的刺激

公共选择理论认为，政府官员也符合经济社会中的“经济人”假设，政府官员也会保持着理智，在做出一些政治决策时，会考虑自身利益。一些地方领导为了追求任期内的政绩，往往会不遵守客观规律，不按当地经济发展的实际情况和地方经济发展的可持续性要求，大力建设形象工程和加大当地招商引资的力度，举债进行投资建设［4］。过度举债来打造“形象工程”以期获得立竿见影的政绩效果，往往导致劳民伤财。地方政府要想快速拉动经济增长，扩大基础设施建设与投资水平、改善投资环境来吸引投资者就成了一个必然的选择。政府官员片面注重城市发展的速度，而不重视提高发展的质量，特别是有的地方房地产业独大，经济看似繁荣，却存在泡沫危机。政府官员只注重在任期内举借债务进行建设，而不考虑偿还能力，长此以往，用于建设和发展的资金越来越少，需要承担的债务越来越多。如此循环，地方政府债务规模呈现“滚雪球”似的增长，地方政府偿债压力会越来越大，最终使地方经济和社会发展陷入困境。

（三）获取上级政府财政专项资金

专项资金是指国家或有关部门或上级部门下拨的具有专门指定用途或特殊用途的资金。随着中央对地方政府的财政转移支付力度的不断增加，地方政府获得上级政府财政专项资金的要求也越来越高。一般来说，很多专项资金立项审批后，都会要求地方政府配套资金。地方政府如果没有配套资金，那么就有可能失去上级政府专项资金的支持，对地方经济和社会的发展也会不利。因此，地方政府会为了获取上级政府财政专项资金而举借债务。

三、“债务陷阱”出现的历史原因

（一）分税制改革

自1994年我国的分税制财政体制改革以来，中央和地方的财权和事权的边界就一直模糊不清。在改革的过程中，财权不断上移，事权却不断下放。中央拿走了地方政府的“财权”，却没有相应分担地方政府的“事权”，也就是说，地方政府的财政收入变少了，需要承担的职能却一点儿都没变少［5］。地方政府不仅要承担基础设施建设、农林水利、交通运输、义务教育、社会治安、环境保护、行政管理等一系列的财政支出，有时还得分担本该由中央承担的财政支出项目。地方政府承担着当地一系列建设的职能，负有相应的支出责任，但没有对应的财权和收入。在事权方面同样划分不清楚，很多问题究竟是中央还是地方解决都难以明确。没有清晰的事权划分，当然也就无法进行明确问责和有效管理。

根据表2和图1可以明显看出，在财政收入方面，地方政府的财政收入占财政总收入的比例和中央财政收入占财政总收入比例基本相当。从2011年开始，地方政府的财政收入占财政总收入的比例才开始高于中央财政收入占财政总收入比例。但在财政支出方面，地方政府的财政支出占财政总支出的比重一直都高于中央财政支出占财政总支出的比重，并且地方政府财政支出占财政总支出的比重还在逐年提高。这是因为，一方面地方政府承担了过多的财政支出项目，收入项目却无法得到相应的满足；另一方面随着中国城市化的发展，对公共基础设施的数量要求越来越多，质量要求越来越高。地方政府为了创造良好的经济投资环境和满足社会发展需要，不得不加大对基础设施建设资金的投入，由此带来的财政压力越来越大，导致过度举债和过度依赖“土地财政”。无论是过度举债，还是依赖“土地财政”，都会为我国的经济发展埋下不安定因素。

表2 中央与地方财政收支比重

图1 2006—2015年中央与地方财政收支比重折线图

（二）地方政府融资平台

2008年下半年美国金融危机爆发后，为应对国内经济颓败形势，中国推出了4万亿元政府投资刺激计划，其中的28 200亿元来源于地方财政预算、中央财政代发地方政府债券、政策性贷款、企业债券、银行贷款和民间投资等。地方政府要落实中央政策需要大量的融资平台支持。在这种紧张的经济环境下，需通过大力发展地方政府融资平台来解决地方政府所需要的资金问题。虽然地方政府融资平台在这次金融危机中发挥了积极的作用［6］，但随后地方政府融资平台的过度扩张也带来了社会关注的巨大风险问题［7］。2014年10月国务院发文表示：要分离并去除地方融资平台公司的政府融资职能并且不允许新增政府债务。然而，在这之前，地方政府通过融资平台举借的债务已经不断累积并且大量存在，这为地方政府“债务陷阱”的出现提供了生长的环境。

四、债务陷阱规避措施

（一）完善分级分税预算管理体制，合理划分中央与地方的财权与事权范围

完善分级分税预算管理体制是化解地方政府“债务陷阱”的必然选择。但是，不能忽视预算资源在中央和地方划分不平衡而带来的地方政府债务风险。要适度修正中央和地方税收收入划分问题，还税于地方。一定要要合理划分中央和地方的事权范围和财政支出责任［8］。只要是属于中央的财政支出范围，坚决不能转嫁给地方。同样的，凡是属于地方的财政支出范围，也不能要求中央拨款支付。要通过预算安排地方政府债务风险中长期管理措施，不能只着眼于眼前的债务风险。在设计预算制度时，既然是“分级”预算，首先就有必要考虑到各级政府之间的差异，按照各级政府的实际情况，综合考虑政府当期与未来的财政收支，适时引入中期预算框架，从而解决预算资源的中长期配置，实现地方政府债务风险的中长期预算管理与控制。

建立更加有效的分级分税预算管理体制。我国现行预算体制“各级相对独立”就已经明确划分了各地方偿债主体的收入和支出规模。我们要更加清晰地划分好各级政府的职能界限，更重要的是严格履行好本级政府的职能；其次，通过改革中央与地方的财政分配权，赋予地方政府建设中的财、事、权、责统一，增加地方政府建设的资金，使地方政府应承担建设的各项支出必须要有相当的财力支撑，防止地方政府所做事情与财力不符。进一步发挥财政调控经济社会发展的杠杆作用。要正确解决好政府与市场的关系，改变职能“越位”，对市场资源的直接配置过多以及不合理的干预太多的问题。要主动有所作为，避免职能“缺位”，主要是在市场失灵的领域政府作用发挥不够，如社会管理、食品安全、环境保护、收入分配调节等方面的不足。政府要将职能集中到创造统一公平的市场环境上来，做好自己的本职工作；财政支持民生要多一些“雪中送炭”，少一些“锦上添花”，促进社会公平公正。

建立有效的分级分税预算管理体制，对抑制我国地方政府举债冲动，防范“债务陷阱”的重要性不言而喻。有效的分级分税预算管理体制可以明晰各级政府的财政收支规模和结构，进而明确自身职能范围和举债的用途，最终使得地方政府举债行为趋向合理化和理智化。

（二）加快地方融资平台的转型与发展

地方政府融资平台要先清查一下已有的债务类型，分清融资平台自身经营性债务和因承担政府项目而产生的债务，地方投融资平台必须在落实相关政策基础上去除为地方政府融资的功能。同时，对自身可以承担的其他功能进行重新定位，因地制宜寻求自身的转型方向，使自身得到更好的发展［9］。按照不同的属性，目前地方政府融资平台转型发展有2种方向：一是转型成为市场经济条件下的自由竞争主体。融资平台要剥离为政府融资的功能，划归为地方政府的债务，由地方政府承担，纳入政府预算管理，通过政府的一般预算或专项预算项目进行偿还；自身的债务由自己承担。二是特许经营合作（即PPP模式）。融资平台在褪去为地方政府融资的职能后，依旧可以寻求与地方政府合作的机会，如利用PPP模式与政府共同参与社会基础设施的建设。由此，政府可以减轻财政负担，融资平台也有了新的出路，同时，社会公众也可以享受到高质量的公共服务。

地方政府逐步探索利用产业投资基金形式，引入社会资本和银行资金开展投资建设。产业基金入股形式的新型PPP模式受到地方政府的青睐，很有可能成为未来政府融资的一条重要渠道［9］。政府引导的产业投资基金资能有效地发挥杠杆效应，撬动金融资金和社会资本，为政府投资项目提供资金支持，同时可有效规避政府债务的限额管理。对于存量项目，可以由产业投资基金设立的项目公司接手具体项目运营。尤其是，对于已到回购期的项目，原先政府的付费期是3～5年，产业基金介入项目后，政府通过授予特许经营权，政府的补贴或支付期限可以延长到10年甚至更长，大大减轻了地方政府的短期偿债压力。

（三）完善地方党政干部绩效考核机制，健全政府工作监督机制

中共中央组织部在2013年12月6日颁布的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》明确把政府负债作为政绩考核的重要指标。地方政府官员要树立正确的政绩观，改变政府官员的政绩考核晋升与当地经济发展速度之间的必然联系，综合考虑经济发展的可持续性。考核机制要与时俱进，把这几年问题日益严重的环境污染与空气雾霾问题纳入考核，而不要一味追求经济发展的速度，切切实实为老百姓谋福利，重视发展的质量。要注重考核过程，不能唯考核结果论，要把考核的过程和结果结合起来判断。

建立健全政府工作监督机制，建立起责任追究制度，强化本级人大、上级政府、社会公众、市场对地方政府债务的监督，加强政府债务透明度，吸引广大群众参与和监督［10］。强化“谁借了债谁就要承担相应的风险和责任”的意识，促使官员端正工作态度，在作出经济决策时理清发展思路。把政府的各类资金的运行状况放在科学的监督机制下，特别是政府的投资不能单凭领导个人目的去盲目投资与决策。当前，政府财政应该多倚重以技术创新为先导的高新技术产业，体现当今世界的知识经济、循环经济、低碳经济的发展潮流。

（四）建立健全地方政府债务偿还机制

在控制债务规模、建立债务最高限额的同时，有必要建立健全地方政府债务偿还机制，让地方政府举债有约束，还债有保障。这是控制地方政府债务规模的关键。为了解决当前地方债务风险，在处理地方到期债务的问题上，财政部采用了债务置换的方式，给地方延期还债的机会。然而，债务置换仅仅只是延迟了地方政府还债的时间，不能从根本上解决地方政府“债务陷阱”问题，这不是化解债务风险的真正手段。必须要建立债务偿还机制，抑制地方政府过度举债的冲动，从而使债务的产生和债务的偿还形成一个良性的循环。只有偿还得起地方政府自身所举借的债务，债务风险才能得到有效化解。

一是设立专门的地方政府性债务管理机构。有必要成立专门的债务管理机构，并安排人专门管理，来解决地方政府债务呈现的多头举借、没有人监督、管理秩序的混乱状况。要把每一级的地方政府的举债情况都掌握清楚，把各级负债情况，举债资金的使用情况向社会公开。在接受社会监督的同时，进一步抑制地方政府过度举债的欲望。二是建立健全地方债务偿债准备金制度。为了防范可能的地方政府性债务风险，必须建立偿债基金，避免地方债务到期时发生高峰期偿付危机，减少财政风险的压力。各个地方政府应当在每年的财政预算中，将偿还地方政府债务的支出纳入经常性预算支出，以此增加债务管理的透明度。

[1]吕健.政绩竞赛、经济转型与地方政府债务增长[J].中国软科学，2014（08）.

[2]井焜，芦千文.地方政府融资与债务问题研究[J].山东行政学院学报，2014（11）.

[3]赵昌会.地方债务跳出陷阱了吗[J].中国投资，2014（07）.

[4]杜思正.地方政府性债务规模持续膨胀的原因与对策研究[J].中国物价，2014（05）.

[5]韩增华.中国地方政府债务风险的预算管理与分权制度完善[J].经济体制改革，2011（04）.

[6]钱源达.地方政府投融资平台创新融资模式：融资租赁[J].经贸实践，2015（11）.

[7]李拉.我国应如何应对地方债务风险[J].环渤海经济瞭望，2012（05）.

[8]邓淑莲，彭军.地方政府债务风险控制的国际经验及启示[J].财政研究，2013（02）.

[9]董玉杰.PPP模式相关问题研究[J].企业改革与管理，2016（06）.

[10]姜宏青，韦森森.地方政府债务信息披露的问题与对策[J].商业会计，2016（07）.

（编辑：唐龙）

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1673-1999（2017）07-0050-04

罗鸣令（1981—），男，安徽财经大学财政与公共管理学院副教授，研究方向为宏观财税理论；陈怀钰（1994—），女，安徽财经大学财政与公共管理学院2016级硕士研究生，研究方向为宏观财税理论。

2017-04-18