普惠金融视角下榆林精准扶贫实施研究

边琳丽

摘 要：精准扶贫是打赢脱贫攻坚战的重要举措，普惠金融与精准扶贫目标相一致，实施金融扶贫是我国农村精准扶贫开发的重要举措之一。从阐述普惠金融和精准扶贫的政策内涵及宗旨入手，围绕榆林市贫困发展现状，从贫困户、金融机构、政府三个方面分析榆林普惠金融推进精准扶贫面临的问题，并针对这些问题提出相应的对策建议。

关键词：普惠金融；精准扶贫；榆林市

中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）24-0096-02

一、普惠金融与精准扶贫的政策内涵及宗旨

（一）普惠金融的政策内涵及宗旨

“普惠金融”最先出现于联合国“2005小额信贷年”，旨在提倡“能有效地、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系”，强调其金融服务覆盖的广度。2006年“亚洲小额信贷论坛”上，我国首次使用“普惠金融”这一词汇。2013年，“普惠金融”在中共十八届三中全会上正式成为我国全面深化改革的内容之一。2016年，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，具体阐明了“普惠金融”的总体思路、主要措施、服务对象等。至此，我国彻底拉开了重点建设“普惠金融”的序幕。国家鼓励发展普惠金融，核心宗旨在于让全体老百姓享受到均等、便利的金融服务。

（二） 精准扶贫的政策内涵及宗旨

长期以来，贫困问题始终困扰着各国政府，我国同样需要面对这一尖锐性的社会问题。改革开放以后，我国的扶贫精准开发经历了不同的内涵变化，最先在农村推行区域性扶贫开发，后发展为针对贫困县的扶贫，再精确到贫困村的扶贫。目前，扶贫开发工作已取得显著成效，我国成为了世界上减贫人口最多的国家。在此基础上，我国政府进一步提出到2020年全国实现小康社会，农村贫困人口全部脱贫的目标，扶贫开发工作任重道远。2013年，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”，并在之后几年的调研和论坛上不断强化和深化“精准扶贫”的内涵，重点解决“扶持谁、谁来扶、怎么扶”等问题。国务院扶贫办随后制定了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，在全国开始推行“精准扶贫”工作。精准扶贫是扶贫开发工作向下一阶段奋斗目标挺进的具体措施，力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更持续。

（三） 普惠金融与精准扶贫的关系

普惠金融的特性在精准扶贫中才能得到重复施展；精准扶贫依靠普惠金融支撑，打赢脱贫攻坚战才会更有胜算。二者在目标价值上保持着高度的一致性，只有二者紧密结合，脱贫攻坚才会效果显著。

二、榆林市贫困区发展现状分析

榆林市位于陕西省最北部，东临黄河与山西相望，西连宁夏、甘肃，北邻内蒙古，南接本省延安市。辖1区11县、176个乡镇、7个街道办事处、5 474个行政村，总人口364.5万人，其中农业人口295.8万人。长期以来，由于自然地理条件的制约，白于山区和黄河沿岸土石山区交通不便、信息闭塞，群众以农为主，广种薄收，难以摆脱贫困。20世纪“八七”扶贫攻坚期间，全市12县区均为国定贫困县，2000年，国家“八七”扶贫攻坚结束后，全市国定贫困县减少到10个。经过21世纪前十年连续不断的扶持，截至目前，全市仍有8个国定贫困县。

“十二五”以来，榆林市委、市政府进一步加大了扶贫开发力度，以扶贫开发统揽贫困县农村工作全局，将农村工作重心向扶贫开发倾斜。主要领导率先垂范，做到逢会必讲扶贫、下乡必看扶贫、定期检查扶贫。

在精准识别方面，榆林市针对底数不清、情况不明、指向不准、针对性不强等长期困扰扶贫开发工作的问题，按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，各县区分别组建了进村入户调查小组，对贫困户、贫困村进行精准识别认定，将贫困户家庭情况、致贫原因、扶贫方法等信息逐户建立了档案，同时将建档立卡信息全部录入了贫困户信息系统，实现了资源共享、动态管理。真正做到了“谁是贫困户，群众说了算”。

在整合资源方面，吕梁山片区7县和白于山区2县是榆林扶贫开发的重點区域，也是扶贫开发工作的重点和难点。榆林市抓住国家实施片区扶贫攻坚的重大历史机遇，全面推进片区攻坚。在片区投入各类行业项目资金301.03亿元，实施项目995个，有力地推动了片区县域经济发展。市级财政安排专项资金2 866万元，新栽山地有机苹果4.1万亩，配套建设苗木基地185亩、果园灌溉项目5处、果库2个、养猪场6个、养羊场2个。山地有机苹果项目覆盖农户7 350户，其中贫困户3 310户，贫困户占45%。

在移民搬迁方面，4年来，榆林市累计财政投资21.34亿元，其中省财政11.02亿元、市级财政10.32亿元，搬迁4万户16.3万人，先后建成了定边县衣食梁、靖边县海则畔二区、横山县兴丰社区、子洲县颐和小区和佳县王家砭工业园移民社区等一批千户以上现代化集中移民小区。积极创新移民模式，实施多元化战略，将扶贫移民搬迁与保障性住房政策相衔接。

在特色产业方面，榆林市依托羊子、红枣、杂粮和设施蔬菜等地方主导产业，将大力发展现代特色农业作为贫困户脱贫致富的治本之策，通过科技引领、示范带动、点面结合，持之以恒做大做强主导产业，确保村村有增收产业、户户有增收项目。“十二五”期间，全市投入财政扶贫资金1.58亿元，累计发放小额扶贫贴息贷款4.07亿元、互助资金借款2.21亿元，扶持农户11.78万户，扶持企业和农民专业合作社335个。投入财政资金2.7亿元，实施农业综合土地治理25.2万亩。

“十二五”期间，榆林市抓住工业经济快速发展的历史机遇，走工业反哺农业、城市支持农村的扶贫开发路子，贫困区域面貌发生了深刻变化，广大贫困人口正在全面小康路上阔步前行。

2016年7月，榆林市明确提出三年率先脱贫，五年全面建成小康的战略目标任务。然而，“脱贫致富，剩下的都是硬骨头。”要想实现全市20.4万户贫困户，60.19万贫困人口，1 074个贫困村率先稳定脱贫并非易事。

三、榆林市普惠金融助推精准扶贫的困境

（一）贫困户方面：贫困主体信用意识淡薄，“普惠金融”不敢介入

贫困主体数量众多，分布广泛，加之受贫困地区经济发展落后、自然环境条件差、银企间信息不对称、民间借贷经济链断裂等因素的影响，贫困地区整体信用意识不高。近年来，榆林地区“老赖”现象屡见不鲜。“普惠金融”的顺利实施需要有牢靠的信用担保体系做后盾，否则面对不良贷款、失信违约等压力，金融机构只能望而却步。

（二）金融机构方面：扶贫获利有限，“普惠金融”不愿介入

金融机构开拓业务的主要对象为大中型企业和优质客户，对于扶贫开发所针对的“无担保、无高收益、无经营规模”的“三无”贫困户而言，根本无法享受金融机构所带来的便利与快捷。就榆林目前情况来看，具有一定规模的银行均设有榆林分行，但深入经济落后的农村，银行业则是少之又少。贫困户无优势产业，使金融机构无利可图，缺乏金融产品的创新，进而反作用于扶贫对象，使其“贷款难、贷款贵”。

（三）政府方面：扶贫政策缺乏，“普惠金融”不能介入

“普惠金融”支持“精准扶贫”，不仅需要金融机构自身的努力，政府、财政、扶贫办等部分的大力支持同样不可或缺，甚至需要各部门进行协调与通力合作。纵观榆林扶贫开发工作，脱贫思路仅限于依靠“政府专项资金、移民搬迁”等政府输血式短期补贴，未能出台相关鼓励政策，充分利用金融扶贫的造血式长效机制。扶贫政策与普惠金融脱节现象突出，使得“普惠金融”爱莫能助。

四、榆林市普惠金融助推精准扶贫的路径选择

（一）贫困户方面：建立健全信用担保体系，保证“普惠金融”助推“精准扶贫”

一方面，作为贫困户应建立信用档案（内容主要涉及其实际持有多少信用抵押物）。采取博弈方式，在贫困户之间开展信用评级工作，完善贫困户的信用担保信息，使信用档案透明化。金融机构了解情况，即可根据贫困户的信用级别制定不同类型的金融产品。只有明确扶贫对象的需求，对症下药，才能做到“对象精准”。另一方面，作为金融机构可适当降低对贫困户的准入门槛。普惠金融重在“普”字。贫困户处于产业链和价值链的末端，受自然环境影响大，经营风险大。因此，面对各种不确定因素，金融机构可拉长还贷年限或降低贷款利率，真正做到“产品精准”，雪中送炭。

（二）金融机构方面：加强金融设施建设，争取“获利扶贫两不误”

“普惠金融”不等同于“扶贫救济”，而是将金融机构与贫困户紧密联结的一种可持续金融政策，形成“农民丰收，则金融获利”的局面。因此，金融机构需要从硬件设施、软件服务两方面雙管齐下。

在硬件设施方面，金融机构可加大金融基础设施的建设，扩大营业网点覆盖面，同时加强、推广ATM、网银的应用，以及创建类似于“民间借贷”的规范性金融产品，将贫困户的闲置资金聚拢起来。“渠道精准”，贫困户才能真正受益。

在软件服务方面，送服务、送知识、送信息到贫困户，发散其投资理财思维，激发扶贫对象的创业热情。让农户了解脱贫不止可以依靠种田、养羊，还可以通过打造榆林特色产品、参与规范化的金融借贷，购买理财投保产品等多种途径。“服务精准”，最终实现金融机构与贫困户荣辱与共。

（三）政府方面：建立有效的激励约束机制，创新银企合作模式

一方面，政府应明确自身在“普惠金融、精准扶贫”等政策中的地位。政府是宏观调控中的“无形的手”，起到牵线搭桥，引导疏通的作用。因此，政府可以制定针对扶贫对象或金融机构的补贴政策，或为基础设施建设提供经济支撑，从而鼓励、促进金融机构与贫困户的融合，创建“银行+企业+贫困户”的合作模式。让金融机构直接服务于小微企业，也让分散的贫困农户集中于企业。三方责任明确，“责任精准”，各司其职。另一方面，政府应出台相应的惩罚措施，既要限制金融机构的普惠金融专项资金确实用于贫困户，又要杜绝扶贫对象因资金易得而引发惰性及失信现象。

[责任编辑 陈丹丹]