PPP在公路建设中的应用

刘黎明

摘要：PPP项目（PublicPrivate Partnership）即政府和社会资本合作，是公共基础设施中运作模式。在该模式下，鼓励私企、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。1992年英国最早应用PPP模式开发城市公共基础设施建设。随后澳大利亚、美国、日本、加拿大、法国等发达国家也在摸索中建立了适合本国PPP的政采框架和实施要件。

关键词：PPP；公路建设；融资

一、前言

我国PPP模式被世界银行和亚州银行作为一种新兴的项目融资方式，引入中国后开始大力推广该模式在公共基础设施建设和服务领域的运用。政府、私企融资者共同承担责任和融资风险。PPP现行尚无统一定义，但其本质归纳为政府公共部门、私营部门、合作关系、提供公共项目、风险分担和利益共享。简单的讲：PPP是指政府与私人部门组建特殊项目公司（CPV）。引入社会资本、共同设计开发建设公共产品或服务，全程合作，共担风险，共享利益，期满后移交给政府的合作模式。

PPP模式主要应用于公共基础设施项目，特别是投资额大、建设及投资回收期长的大型项目，由项目参与的各方共同承担责任和融资风险。运用PPP模式双方共出本金，一方面可以解决政府资金不足问题，一方面因政府参与，企业或私人可以最大限度地规避政策风险，达到双方利益最大化的目的。在PPP投融资模式中，企业或个人从项目立项阶段就参与策划，可以把行业先进的管理经验引进来，降低投资，同时在与政府反复谈判过程中，把今后可能遇到的风险提出来，双方合理承担责任。政府通过给予项目公司特许经营权（高速公路一般为25年），来换取高速公路的建设，从而促进地方经济的快速发展。

二、PPP项目适应高等级公路建设

高速公路一般均为收费性公路。国家一直提倡多元化投资主体，多元化投资渠道，多元化筹资方式。高速公路每公里投资6000～12000万元，地方财政预算有限，项目建设周期长，建设环境复杂，技术含量较高，国家财政部明确提出在交通基础设施建设中引入PPP融资模式。高速公路既不属于社会公益性项目，也不能等同于竞争性投资项目。作为基础性建设项目，其建设都由政府为主导，资金来源仍靠国家财政补贴和地方政府筹资，国家和地方财政预算已经无法满足所需的大量资金。因此PPP融资模式为高速公路建设的方式之一。优势在于扩大非公有制资本在高速公路建设中的作用，推动政府职能转变，明晰各利益方责、权、利提升运营和管理水平。

三、PPP融资在高速公路应用体制不完善

目前我国还没有建立起高效的金融市场体系，政策环境和投融资体制不完善，存在的最大问题：（1）没有系统的公路相关法规，对于民间资本进入高速公路建设领域的合法保护。（2）政府一直充当着管理主体和投资主体的双重角色，垄断的供给模式造成了建设资金严重短缺，使政府不堪重负。（3）投资融资风险大，法律和政府的稳定性相对较差，出现矛盾情况，导致经营管理过程遭遇政策和法律障碍。企业、个人不敢投资。（4）诚信度差，政府、企业、私人没有形成合作关系，合同约束不了政府，保证不了双方的权利和义务。

四、PPP模式在高速公路的目标

PPP模式的目标有两种：（1）低层次目标，指特定项目的短期目标。（2）高层次目标，指引入私人部门参与高速公路建设的综合长期合作目标。

PPP模式的组织形式有很多种，包括私人营利性组织、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的需求。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的各参与方进行指导和约束。金字塔中部是政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、政策目标和政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。

PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是组织机构在项目生命周期中，设置、提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕雷托”效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。

五、PPP模式在高速公路中的运用

PPP模式使政府部门和企业能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力，与企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。

PPP模式的优点

（一）消除费用的超支

在项目初始阶段，非公企业与政府共同参与的项目识别、可行性研究、设施和融资等项目建設过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短了前期工作周期，有效降低项目费用。PPP模式只有当项目已经完成，并得到政府批准使用后，私营企业才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价，能够消除项目完工风险和资金风险。与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府节约17%的费用，并且建设工期都能保证。

（二）推动政府职能转变

政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管者，从而保证质量，并在财政预算方面减轻政府压力。endprint

同时，政府部门和非公部门可以取长补短，组成战略联盟，发挥各自的优势，弥补对方身上的不足，协调各方不同的利益目标。双方还可以形成互利的长期目标，以最高效的成本为公众提供高质量的服务。

（三）促进投资主体多元化

我国公路建设的投融资模式主要由中央政府、财政部门、地方、银行、外资、民营企业等几方面构成，目前仍需继续推行多元化、多渠道的高速公路建设投融资体系。

利用非公部门来提供资产和服务，能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，非公部门参与项目还能推动在项目设计、施工、設施管理过程等方面的革新

（四）合理分配风险

与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

（五）PPP模式风险应对

PPP融资模式的风险主要在于政府部门与民营企业或个人之间的风险分配和风险转移。就经营者而言，做好项目的可行性研究，是正确立项的基本途径，同时通过募集筹资的方法筹措资金，是项目资金来源的有效途径。

六、结束语

PPP模式是多方合作参与，以实现“双赢”或“多嬴”为目的的合作形式。其核心是政府与社会资本之间建立长期稳定的合作关系，以合同为基础实现风险共担、利益共享，总体收益最大化，社会效益最大化。真正实现建造者+投资者+群众，从打工者到老板的转变。

就目前情况来看，高速公路和其他PPP项目在项目运作和管理上，还存在着亟待分析和研究的问题。实现良性循环，既要拓宽国内外融资渠道，地方政府村民也不可忽视，实现融资多样化潜力很大。但私人部门怕什么：法律变更风险，审批延误风险，政治决策失误，政治反对风险，政府信用风险，不可抗力风险，融资风险，收益风险，项目唯一性风险，收费变更风险，腐败风险。目前全国至少有230多个PPP模式项目由于种种因素搁浅，有的项目已经延期，其主要因素是政府没有认真依法行事和项目的唯一性，先修一条高速公路，接着再修一条高速铁路，形成实质性商业竞争而产生风险，最终导致PPP模式难产。政府和社会资本方不能遵循契约，社会资本不能按时获得足额补贴和收入，谁还愿意按PPP模式实施。综上，只有将风险值降低，PPP模式才能推行。endprint