刍议国库集中支付制度的建立与实施

高真

摘 要：从国库集中支付制度以及公共财政理论方面考虑，财政支出活动既要符合公平原则还要符合效率原则。由于我国的财政支出管理制度源自于计划经济体制，因此不管在体系的建立方面，还是在理念的接受以及转变方面都存在一定的阻力和困难，在国库集中支付制度的推行过程中，不能过于急躁，需要结合实际情况，由易到难，一步步推行。

关键词：国库集中支付制度；会计财务

之前的国库管理制度，资金在进行入库过程中存在很多的环节，付款方式也需要经过多重账户层层拨付才能实现，出现了资金运作时间长以及大量沉淀现象。这种管理制度很难适应我国市场经济体制的发展需求，随着国库集中支付制度的建立和实施，取得了许多骄人的成绩，有效的缓解了这种情况的出现，但是国库集中支付制度属于一种新的制度，在实施过程中还会出现这样那样的问题，还需要进一步去完善。

1 国库集中支付制度建立的基本原则

（1）要服务于政府职能的转变，满足公共财政需求

政府职能的主要体现方式之一是财政职能，财政的支出一定要符合政府对职能的履行需求。21世纪，政府的职能逐渐发生转变，在公共支出方面，不仅包含有政府的各项基本行为，还能从一定程度将政府的基本活动方向反映出来。国库集中支付制度要基于公共财政基础进行建立，同时将对资源的优化配置优势体现出来，发挥出积极的财政政策作用，满足政府对经济的宏观调控需求，推动整个社会主义建设的进步，为社会各项活动带来保障。另外，还需要对财务的公开性适当增加，简化资金拨付环节，一方面能满足预算单位对资金的需求，另一方面还要增强资金的利用率，将政府职能的高效、透明以及快捷充分的体现出来。

（2）制度的建立要符合规范以及科学原则，有可操作性

国库集中支付制度在国际上使用非常广泛，我国国库集中支付制度的建立，必须要借鉴国外一些国家的成功经验，还需要与我国的实际国情有效的结合在一起。不仅在各个单位部门职责的划分方面，还是对资金的使用和监督方面，国库集中支付制度既要能满足科学性原则，同时又要符合可操作性原则，保证国库集中支付制度在实际的应用过程中，将政府职能的高效、透明以及便捷性充分的体现出来，进而促进国库集中支付制度在我国的顺利实施应用。

（3）制度的建立要积极稳妥，逐步推进

国库集中支付制度在国外经过了几十年的发展，能够很好地进行应用。但是在我国，国库集中支付制度刚刚建立，尽管能够借鉴国外成功的实践经验，避免我们过多的走弯路，但是由于国库集中支付制度本身涉及到非常大的范围，影响面十分广泛，要对多方面的利益进行重新分配，同时做好各个单位权利的调整工作，因此具有十分大的难度，属于一项复杂而困难的系统工程。一方面要积极进行国库集中支付制度的推进工作，另一方面，在推进过程中不能过于盲目，要掌握好推动的节奏，及时发现推行过程中出现的一些问题，制定好相应的计划措施，同时灵活选择工作方法，借助先进的计算机网络以及集中的支付机构，保证整个国库集中支付制度的改革工作顺利有效的进行。

（4）要便于财政管理和监督

国库集中支付制度的建立要将资金直接支付给商品和劳务供应者或者用款单位，将以往资金支付的许多环节进行简化，提高资金支付的效率，增强对财政资金的调度能力，避免财政资金出现分散以及闲置现象。同时国库集中支付制度的建立，要为部门的预算工作以及政府的采购改革工作提供一定的便利。建立起一套完善、精确、高效的资金运行信息反馈体系，保证财政资金时刻处于有效的监督下，避免出现占用、挪用等現象。

二、国库集中支付制度的基本内容

国库集中支付制度主要是通过国库单一账户来实现度资金的支付，也可以说单一账户的实现需要通过国库集中支付来完成。在支付形式上，依照由分散到集中的原则来进行。将以往的支付方式由财政内部相关主管部门分别进行支付改为由国库财政支付机构进行统一支付。对预算单位而言，原有的支付形式为财政拨给预算单位，再由预算单位支付给商品和劳务供应者，国库集中支付制度下，将支付形式改为由财政部门直接支付给商品和劳务供应者。就支付内容而言，由传统的“批发”方式转变为了现今的“零售”方式，将以往的专项以及定额支付等形式转变为了财政部门按照项目的实际花费来进行支付。这两种支付方式的共同点在于财政的支出单位都是由统一的财政支付单位来进行，但是国库集中支付制度下，能够对资金的支付环节进行简化，减少资金的沉淀，从而提高资金使用效益，并且对资金的使用过程实施有效的监控。

另外，从对资源以及生产要素形成的直接需求标准方面来进行考虑，集中支付制度分为两大类别，分别为购买性支出以及转移性支出。按照支付管理要求进行划分，还能分为工资性支出，工资性支出主要是指单位各种工资福利的支出；购买性支出，除去工资、福利以及零星支出外的其他购买费用以及工程款项等支出，指的是政府采购部分；零星支出指的是预算单位用在日常小额购买时的花费；转移性支出，指的是部分资金拨付给预算单位或者下级财政部门，这部分支出并没有具体的用途。

3 国库集中支付账户体系

国库集中支付基于国库单一账户体系来实现，国库单一账户并不是指单一账户，也不是指只能在人民银行国库中开始的账户，而是指有财政部门在多个银行开设的账户构成的一个统一国库账户体系。

（1）国库集中支付账户体系构成及其功能

第一，国库支出账户，财政部门在中国人民银行所开设。有专项资金账户以及工资基金专业账户等。主要来进行财政支出活动的记录、核算以及反映，应用在零余额账户中，进行清算，实现支付功能。

第二，零余额账户，可以是财政部门根据对资金的使用性质在其他银行所开设，也可以是在制定银行专门为预算单位所开设。这类账户主要用于政府的直接支付或者授权支付，能够实现与国库支出账户的清算功能。不管在什么时候，账户内都不存在资金。

第三，预算外资金账户，有财政部门在商业银行开设。主要用来对预算外资金进行记录、核算以及反映，实现对资金日常收支的清算功能。

第四，小额现金账户，由财政部门在商业银行专门为预算单位所开设。主要对预算单位事业现今进行零星支出的记录、核算以及反映。

第五，特殊过渡性专户，这类账户的开设需要经过国务院以及省级政府机构授权。用来记录、核算以及反映预算单位特殊专项支出。

（2）国库集中支付账户的管理

根据财政部的相关规定，国库集中支付体系中的财政单位以及预算单位开设的账户需要由人民银行选择统计具有投标资格的商业银行借助招标的方式来进行确定。在完成国库集中支付账户体系的建立之后，可以将财政机构预计预算单位的各类支出账户取消，按照相关的规定实现账户的统一集中管理，同时履行银行所提出的审批手续。零余额账户以及小额现金账户的开设，需要在制定的银行系统进行，同时还应该到同级财政部门报备。

4 国库集中支付方法和程序

根据不同的支付主体以及不同的支付类型，实行财政直接支付以及财政授权支付这两种支付方式。财政直接支付以及财政授权支付在实际的应用过程中，需要结合当地的实际情况，制定相应的实施办法，进而满足改革的需求。

（1）财政直接支付方法和程序

财政直接支付首先要由财政部门开具相关的支付证明，借助集中支付账户体系，完成资金向收款人或者收款单位的支付。支付的内容有两个方面：第一个方面是工资支付、购买支付等，主要是用来进行大型项目的建设或者大型设备的采购，直接向收款的人完成支付。另一个方面是转移支付，这种支付方式主要用于中央对地方的补助等，或者企业的补贴以及没有明确具体花费的资金，向用款单位完成支付。

在进行支付时，预算单位先要拟定好相关的资金使用计划，再向财政部门提出支付申请，财政部门根据相关的政策制度对资金使用计划进行审核，在完成审核之后，向代理银行发出支付指令，借助国库部门，实现清算功能，将资金直接划分到收款人的账户中。这种支付方式主要借助转账来实现，还能选择“国库支票”支付。资金发放单位结合预算单位的需求，进行支票的签发，再由预算单位向收款人进行统一发放。收款人凭借支票进行资金的收取与转移。支付的对象主要集中在下级财政部门以及预算单位，直接从国库集中支付账户来完成资金的拨付。

（2）财政授权支付方法和程序

财政授权支付，预算单位根据财政部门的授权，开具支付令，从集中支付账户体系中完成资金向收款人账户的转移，包括购买支出以及零星支出。

财政授权支付程序，预算单位的资金使用计划在获得审批之后，向财政支付执行机构申请月用款限额，执行机构在完成批准后给代理银行通知，预算单位在限额内可以自由开具支付令，借助财政国库支付执行机构完成向收款人付款，在与国库集中支付账户完成清算工作。

5 国库集中支付制度实施过程中存在的问题

（1）政策还不够健全

随着我国国库改革工作的不断进行，很多相关的业务也面临着新的局面，比如会计核算制度，在这种情况下，尽管国家出台了一些管理条例以及实施办法，同时对相关的法律规定进行了修改，但是这些修改的内容有很都无法与改革相适应，我国国库集中支付改革几乎处于没有相关法律依据的情况，很多相关的规定都无法跟得上改革的脚步，进而影响到国库职能的发挥。

（2）集中支付的需求还不能得到满足

在实行国库集中支付制度之后，国库在资金划拨的控制方面比以往更加严格，但随之出现的，是一些新的弊端和不足。首先，在进行预算编制以及审批时，社会参与度不高，同时缺乏科学的理论指导，同时预算的编制时间过短，所编制的预算在可操作性方面存在很大的不足，没有进行具体的细化，导致资金的实际使用情况与名义上的支出有着过大的误差。其次，预算缺乏规范性，国库集中支付制度的改革，需要各个单位部门制定出科学规范的预算编制计划，将新制度的优势充分的发挥出来，但是实际工作中还存在很多问题，使得预算的编制没有达到预期规范。最后，在追加资金方面，其过程较为繁琐，有着非常多的中间环节，导致工作效率十分低下。

（3）国库集中支付制度的覆盖面不足

自国库集中支付制度试行后，大多数预算单位都能有效进行落实并执行，但是还有一些部门没有将国库集中支付制度实施到位。部分工作人员片面的认为国库集中支付制度实施之后，账户上的资金就会清空，进而限制了对国库资金使用过程中的随意性，还失去了资金的利息收入，進而导致一部分工作人员对这种新的制度产生抵触情况，影响了国库集中支付制度的落实。

6 国库集中支付制度的改善措施

（1）完善国库集中支付制度

国库支付制度的改革一定要依照依法治国的理念来进行，做到有法可依。国库集中支付制度在我国实行了多年，但是这个制度的相关规定还缺乏法律制度。因此，要加强对《预算法》等法律法规的修订工作，将国库集中支付制度纳入其范围内，理清这一制度的法律地位以及与其他相关部门、职责之间的关系。只有加快完善法律建设，才能促进国库集中支付制度的完善，满足社会主义事业的发展需求。

（2）健全会计核算制度

会计核算制度是国库集中支付制度改革工作中的重点，对国库集中支付制度的改革会给会计核算方式带来巨大的变化，需要将会计核算制度进行集中统一，借助会计统一核算制度做好国库支付部门的搭建工作。对国库制度的改革，推行国库集中支付制度，会在短期对国库资金支付业务造成影响，导致业务量的增大，健全会计核算制度，能够更好的面对新的挑战。另外，还需要对监管职能进行健全，将资金的管理单位与支付单位分开，避免两者之间有过多的联系，实现相互协调相互监督的目的。同时，对会计核算制度的健全，能够起到提高效率以及节约成本的作用，能够对现有的会计核算机构进行重组，使其具有更多的先进性。

（3）扩大国库集中支付范围

国库集中支付制度的实施，满足社会公共管理发展需求，在欧美等国家有着非常广泛的应用。需要将政府全部收支行为都纳入国库单一账户体系来进行管理，避免预算外资金的出现。就目前来说，政府负责管理所有的社会事务，管理代价太大，对国家财政造成了巨大的负担。为了有效解决行政单位资金短缺问题，管理部门通过采取相应的收费措施来进行缓解，但是在收费数量上，没有统一的标准，存在很大的随意性。而且很多经费会直接流入机构内部账户，变成该机构的福利，甚至会被不正当利用和侵占，进而影响市场经济体系的发展。对预算外资金的管理，能够扩大国库资金支付范围，对国库集中支付制度的完善起到很大的促进作用。

（4）提高国库资金使用率

我国国库收支受到季节影响，现金余额并不固定，国库现金管理工作要在满足对资金拨付工作的前提下，增强资金的使用效率，避免造成资金的浪费。借助国库单一账户系统，大多数事业单位都可以保证财务管理制度实施中的科学规范性。与欧美国家相比，我国的各项管理制度以及市场流通方面还存在很大的不足，一定要做好市场化操作的实践工作，更好的发挥出国库资金的社会效益。

7 结束语

国库集中支付制度属于一项复杂的系统工程，有着非常广的涉及面，同时具有很强的技术性，需要对多方面利益进行调整和平衡，同时，人们对于原有的国库制度存在很大的依赖性，导致国库集中支付制度在实施过程中会存在很大的阻力以及困难。从长远角度出发，国库集中支付制度的推行符合社会主义市场经济发展要求，同时也满足现代社会发展的需要，属于我国国库体制改革的重点内容。因此，相关单位、部门需要有计划、有步骤的做好国库改革的推行工作，进而保证国库集中支付制度顺利实施。

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