公益性事业单位资金管理的困境及创新实践

徐颖

【摘 要】 公益性事业单位由国家出资成立，是国家公共体系的重要组成部分。资金是组织机体中循环流淌的血液。通过有效的筹资渠道，保持充足的、合理的运营资金，进行科学的财务管理与内部控制，是公益性事业单位顺利开展生产经营活动，落实战略目标、实现发展愿景的必要条件。当前在外部筹资环境、资金来源、预算编制、成本控制、收支核算、内部控制等方面，存在现实困难。本文以差额拨款事业单位为研究对象，指出了其国家资本性质。在国内缺乏筹资环境的情况下，通过成立专职部门、完善制度、积极调研、赞助商分级管理来突破瓶颈；针对预算编制缺乏科学性的传统局面，根据战略目标规划收支规模；在额度分配上突出重点；利用盈亏分析，实现预算平衡；设置预算科目使收支相对应；对合同执行全过程管理。加强成本管理，强化内部审计，保障和促进组织战略目标的实现。财务职能分解成预算与合同管理、会计和费用核算、销售核算和分析、辅助经营核算，从而形成科学完整的财务管理体系。

【关键词】公益性事业单位；资金管理；筹资管理；预算管理；内控机制

一、公益性事业单位资金来源

公益性事业单位资金来源主要分为三种：即全额拨款、差额拨款、自收自支三类。其资金管理是否科学合理除了影响事业单位的效益和发展外，同时对于社会公共事业的发展和国家财政有一定的影响。公益性事业单位本质特征分析如下：

首先，公益性事业单位由国家出资成立，承载着满足人民物质文化需求、保障公众权益这一社会责任，是国家公共体系的重要组成部分，其财务管理的体系框架严格遵循事业单位会计制度、相关的法律法规和国家财政政策。

其次，公益性事业单位由于其机构性质、业务生产的特点，业态定位等因素，财务管理体系带有明显的行业传统和特点，以及针对该行业业务生产的创新之处。

由于这两个特征同时存在，业务生产的需求、市场化的运作与公益性的保障間常常发生矛盾，在财务方面表现为资金压力、销售压力、市场化运作压力等。这就要求公益性事业单位通过财务体系的科学设计努力实现两个特征的协调融合，包括：多元化的资金来源；统筹兼顾、重点突出的预算及资金分配；精细化的收支核算；科学的财务分析；严格的内部审计和经济活动的内部控制等。这些方面构成了资金管理的整个过程。

以某差额拨款演艺类公益性事业单位的现有资金结构为例，来源包括政府财政运营补贴、文化创意资金补贴及其他各专项资金补贴等，统称为财政补贴，但其总和仅能弥补此单位年度经费开支的30%。在剩余的70%中，业务销售收入、多种辅助经营收入、赞助收入的比例分别为50%、9%、11%。由此可见，该机构对财政资金的依赖程度较低，自己面对市场组织收入的能力较强，70%的资金来源于自主盈利，在世界范围内比较罕见，也符合我国对于事业单位改制的整体预期。

二、加强公益性事业单位资金管理的意义

公益性事业单位使用国家财政资金投资兴建，是国家公共服务体系的重要组成部分，承担着满足公众需求、保障公众权益的社会责任。其为公众服务，利益返还公众，应该将社会效益放在首位，兼顾经济效益。

通过有效的筹资渠道，保持充足的、合理的运营资金，进行科学的财务管理与内部控制，是公益性事业单位顺利开展各项经营和生产活动，落实战略目标、实现发展愿景的必要条件。公益性事业单位在运营实践中必须探索一套与机构性质、业务生产和业态定位相适应的财务管理与筹资体系，用以平衡政府、市场、机构与艺术之间的关系，平衡公益性与经营性之间的关系，在资金维度上最大限度赢得资源优势和效率优势，从而为自身的生存和发展提供持续不竭的动力。

三、公益性事业单位资金管理存在的问题及其成因

1.国内缺乏筹资传统和筹资环境

世界范围内的大型演艺类公益性机构的资金来源和所占比例通常为：自营收入、财政补贴、筹资各占三分之一。在英国，筹资有良好的传统环境，政府提倡，有地位的人和普通民众都积极解囊。在美国，非营利性演艺机构收入的60%来自于捐赠，剩余部分来自于票房，联邦政府的税法会对其捐赠者给予减税奖励。国内演艺机构的筹资水平与国外相比差距很大。根据《2015中国演出市场年度报告》，如表1所示，2015年全国文艺表演团体总收入196.11亿元，较2014年193.87亿元上升1.16%。其中赞助收入上升了6.84%，但赞助收入占总收入的比例不到2%，如果再平均每家演艺机构，其作用几乎可以忽略不计。

产生上述差异的原因是：客观上国内缺乏筹资相关的政策环境，对公益性演出的捐赠没有免税政策，难以调动筹资对象的资源和积极性；主观上很多公益性演艺机构自身没有充分认识筹资的积极意义，没有组织架构设置，缺乏对先进筹资模式的学习借鉴和探索实践。

2.预算编制的科学性和合理性有待提高

每年的预算编制工作开展的较早，为了最大限度的争取财政资金的支持，各部门在立项上绞尽脑汁。而预算和决算缺乏相互对应关系，对未来预算编制工作参考价值不大。

原因分析如下：

（1）预算编制表格式不统一，导致财务部门在对资金使用情况进行汇总时任务量大且繁琐；

（2）普遍采用增量预算编制法，缺乏对当前经济形势分析，这种脱钩式的编制方式，有可能在未来造成投入的浪费；

（3）在核算专向资金时，未设定资金支出明细账，各项资金记录混乱，核算工作面临较大难度；

（4）预算和决算的编制人员素质良莠不齐，专业知识水平有待提高，同时需要增强资金控制意识；

（5）无完善的预算绩效评价机制和监督机制、资金浪费、超支现象严重。

3.成本控制意识薄弱，方式落后

资金的使用效率很大程度上体现在成本控制上，由于事业单位多数拥有国家财政资金的支持，不直接面对市场竞争以及成本管理的压力，因此主观上普遍成本控制意识薄弱，有可能会造成浪费现象和资金使用效率低下。endprint

另外，事业单位成本管理手段比较落后，一般采取与同质业务的历史数据作简单比较的方式，且各自为政，没有从战略的高度合理安排成本结构；对相关成本的历史数据缺乏梳理和分析，没有形成有参考价值的样本数据库。

4.监管体制不完善，缺乏有效的内部审计和外部监督评价机制

内部审计是事业单位资金管理的重要手段之一，但是有些事业单位的内部审计部门缺乏权威性和独立性，制约了内部审计对财政资金管理的监督效率的发挥。

另外，内部审计大多处于事后监督，没有形成一套完善的监督机制，这严重制约了审计作用的发挥，给资金的管理和控制带来诸多不足。同时，外部审计部门和财政部门大多重视对单位财政资金使用情况的事后审计和监督，而对事业单位的资金管理和控制水平进行实质性监督和检查，没有形成有力的外部监督和指导，制约了事业单位资金的保值增值和运营增效目标的实现。

5.财务管理工作能力偏弱

财务管理人员中有一些不注重学习，有一些来自企业缺乏事业单位工作经验，缺乏驾驭工作的领导力、执行力。在财务管理中存在作风不够扎实、工作不够深入的现象，不注意细节，经不起检查，导致一些问题管理不到位，有些问题长期得不到有效解决。比如，只追求销售业绩，不及时清理往来款项，使一些款项由于各种原因核对不清，造成较大财务风险。

四、完善公益性事业单位资金管理的对策

1.积极开拓筹资渠道，降低对财政拨款的依赖程度

（1）设置筹资部门和完善筹资体系。这种做法在欧美发达国家较为普遍。部门在机构负责人的直接管理和指导下，结合机构整体经营规划，制定并实施年度筹资和大型活动计划。以某差额拨款演艺类公益性事业单位为例，年均筹资额为7000万元，远远超过国内业界的平均水平。

（2）积极开展调研，探索未来筹资模式。随着近几年国内政策、经济环境的变化，原有企业赞助、会员赞助的组织架构和业务模式已不能适应新情况。筹资部门面对变化可以从两方面入手：一是对公益性基金会组织进行调研，走访知名基金会，如中国青少年发展基金会、中国光华科技基金会等，研究新颁布的《慈善法》及事业单位财务制度等文件，对设置基金会进行可行性调研。二是借助第三方的力量，通过专业公关公司与企业建立联系渠道，分析企业背景、主营业务等，事半功倍。

（3）积极建制。筹资部门以单位现有制度为依托，结合赞助商分类管理理念，可以制定《筹资管理工作规则》《企业赞助管理办法》《项目赞助管理办法》《赞助者回报办法》等制度，提升工作的标准化和可操作性。

（4）对赞助商进行分级管理，不同层级的企业对应的赞助内容和回馈权益不同。赞助是双方资源重新配置的深层次合作，进一步提升双方品牌价值。以某差额拨款演艺类公益性事业单位为例，它将企业赞助根据合作方式、合作深入程度不同分为五级，分别是：战略合作伙伴、单位专用产品、长期合作伙伴、项目赞助商、小额赞助商。

2.全面科学预算，提高资金使用效率

（1）根据单位的战略目标制定计划，通过预算规划收支规模，有效保障战略目标实现，规避财务风险。

（2）在机构的快速发展期，业务调整和优化措施成为常态，通过全面科学预算管理，评估项目在资金管理维度上的可行性，提前筹划资金来源，能够大大提高项目的成功率和抗风险能力。

（3）在预算编制上，需要通盘考虑，通过收支测算对项目盈亏进行预测分析，努力实现预算平衡。

（4）设置精细化的预算科目，使收入类一级预算科目与支出类一级预算科目相对应，在一级科目下根据具体业务设二级科目。这种设置，有利于进行预算执行、预算控制和预算评价。

（5）在预算额度的分配上，统筹兼顾，突出重点，满足机构的经营战略和管理意图。以某差额拨款演艺类公益性事业单位2016年预算安排为例：业务运营系统安排预算占全院资金总比为48%，行政保障系统安排预算占全院资金总比为42%，其他系统占比10%。从上述资金占比可以看出重点支持的是业务运营这一核心业务，行政及工程物业支出是人员及资产管理支出属于刚性支出，也消耗着大量的资金资源。

（6）在预算控制上，对项目预算及采购实施的合规性进行事前审核，对合同进行全过程管理，尤其对较大金额的重大事项进行重点审核，有效降低成本。如：某差额拨款演艺类公益性事业单位的财务部门根据全年的演出排期，通过提供标杆项目历史数据，结合当年市场行情，从收、支两个维度对排期的合理性进行预测，实现了机构内部历史纵向对标管理；对于年度重点预算板块，如常规的音乐节等，提前布置预算编制任务，以历届预算为基础，结合当年实际变化，审核预算可行性。

3.开源还需节流，实现成本控制

从战略角度看待事业单位的成本管理。在成本管理上主要考虑成本结构和成本标准管理，成本管理旨在结构最优的基础上确保标准最优。

成本结构管理以预算约束为条件，通过业务拓展调整结构或剥离，使成本结构更加合理。比如市场销售部门对销售渠道进行调整，减少分销渠道售票份额，加大官网、前台等自有渠道售票份额，是销售成本最优；餐饮服务，通过调整营业时间和优化非关键岗位，使人员成本最优。这些本质上都是在预算约束下的成本结构调整。

成本标准管理以合同管理和月度财务分析为抓手，对重点项目和关键过程进行监督。以某差额拨款演艺类公益性事业单位为例，一是制定了事前审核制度，对成本50万元以上的演出项目进行逐一审核，对超过5万元以上的采购项目进项前置审核。二是建立了项目人考核体系，對其引进的项目进行盈亏平衡分析，并与个人绩效挂钩，有效控制了演出项目的损益。三是实行严格的采购管理制度，通过选定目标、性能对比、替代品分析、严格招投标采购方式、合同谈判、控制支付节奏，挤出价格水分，有效控制采购成本。四是对于专业性极强的采购项目引入第三方专业机构进行审核，把住价格和质量关。五是设立合同台账，按项目进行合同管理，付款按照时间节点逐笔登记，监督合同执行进度，有效降低支出风险。

4.强化内部审计，建立内控机制

内部审计是组织内的一种独立客观的监督和评价活动。一般来说内部审计的重点对象是预算执行、资金收支、资产管理、采购事项等，并对各项制度设计及运行有限性进行评价，促进制度完善，从而保障经营效率和效果、资产安全、经济活动合法合规，进而实现机构的发展目标。比如：内部审计部门对停车场进行专项审计，对其收支根据合同进行清晰的收入分割，促使资金回笼；在财务管理上，坚持不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评控制等措施，监督完善财务管理体系。

5.构建职能化财务管理体系

财务部门是财务管理体系核心部门和组织基础，根据职能划分预算与合同管理、会计和费用核算、销售核算和分析、辅助经营核算。预算与合同管理职能，负责拟定并实施预算编报流程，分析并修正各部门预算，监控预算执行进度，组织内部预算考评，配合上级部门对机构的预算绩效评价；根据预算和业务实际，进行合同审核、归档、登记收付款台账。会计和费用核算，负责各项支出费用审核，以事业单位会计制度为基础，建立和完善会计科目，编制财务报表，进行财务经营分析。销售核算和分析，负责项目收支核算，项目分成结算，盈亏情况分析。辅助经营核算，负责核算下属子公司的会计核算、税务统筹、报表编制、财务分析，各经营模块的收入、费用、成本、利润核算，存货管理系统监督等。

参考文献：

[1]李晖霞.事业单位财政经济的资金管理存在的问题及解决对策分析[J].经营管理者. 2017（4）.103.

[2]羡小利.事业单位专项资金管理存在的问题及对策[J].企业改革与管理.2017（3）.133下转139.

[3]王新宇.事业单位资金管理工作存在的问题和对策[J].中国乡镇企业会计.2015（2）.51-52.

[4]中国演出行业协会，《2015年中国演出市场年度报告》.

[5]北京演出行业协会，《北京市演出市场统计和分析》（2007年-2014年）.

[6]陈平.剧院运营管理[M].北京：人民音乐出版社.2015：440-450.endprint