各界人民代表会议研究述评

孙雨

[摘要]各界人民代表会议是1949年前后民主建政的重要形式。近年来学界对各界人民代表会议给予了一定的关注，并进行了多样而广泛的研究，包括从时代背景出发探究各界人民代表会议的形成与演变，从组成要素出发探究各界人民代表会议的组织运作，从产生效果出发探究各界人民代表会议的历史意义。然而，关于各界人民代表会议的研究，其深度与广度还显不够，还有一定的理论研究空间。

[关键词]各界人民代表会议 研究 述评

“历史越向前发展，就越深入到它自己的过去”。各界人民代表会议作为通向人民代表大会的一个重要过渡，是人民代表大会召开前人民群众民主参政的重要形式，成功解决了新中国应采用什么样的形式保证人民当家作主的问题，指明了新中国地方民主建政的方向。但同各界人民代表会议的重要性相比，目前对其研究尚显不够。本文就国内对各界人民代表会议的研究进行梳理和评述，力求让学界对这一领域的研究状况有一个了解，以便进一步深入研究。

一、背景与渊源：各界人民代表会议的形成与性质

工农兵苏维埃代表大会是各界人民代表会议产生的制度基础。各界人民代表会议是对工农兵苏维埃代表大会的继承与发展。苏维埃，意即会议或代表会议。俄国无产阶级在1905—1907年革命时期创造的领导群众进行革命斗争的组成形式。十月革命后，苏维埃成为苏联权力机关的名称。19世纪30年代初，中国共产党在共产国际的指导下于江西瑞金成立了中华苏维埃共和国，采用工农兵苏维埃代表大会的政权形式。这样的政权组织形式符合当时中国的历史环境和中共建政的理念[1]p43。新中国成立后，毛泽东结合中国的实际情况将其改为“人民代表会议”[2]p4。这就是说，工农兵苏维埃代表大会是各界人民代表会议的雏形。

时代环境是各界人民代表会议产生的现实基础。随着解放战争的发展和解放区面积的增大，解放区政权问题引起中共中央的高度重视[3]p68。一方面，原来适应抗日战争需要而建立的参议会制度已经不适应政治格局和阶级关系的变化，急需建立代表工农和爱国人士的人民政权[4]p5。另一方面，新解放的城市千疮百孔，阶级成分复杂[3]p4，城市中潜藏着土匪、恶霸、特务等反动势力，社会秩序混乱、治安问题严重，经济也遭到国民党的极大破坏，人民生活还未稳定，客观环境十分恶劣。而在主观方面，共产党人缺乏城市治理经验，对新城市很陌生，中共接管城市工作面临很多困难[5]p56。社会民主改革运动还未大规模举行，党与广大人民群众联系也不够。面对这样的局面，巩固政权成为亟待解决的问题，各界人民代表会议的召开是客观形势的需要。

各界人民代表会议作为1949年前后党和政府有效联系群众的重要桥梁，学界对它性质的界定主要有三种：第一，各界人民代表会议是党和政府征询群众意见、了解群众需求、协调各方利益、传达政府决策的协议机关和咨询机构，由于出席会议的代表主要由协商产生，不具备充分代表人民的性质。因此，它不具有地方国家权力机构的属性，还不是政权机关[1]p43。第二，各界人民代表会议是中国共产党领导的新民主主义性质的地方政权组织形式[6]p1，是中华人民共和国建立之初人民参政议政的政权组织形式[3]p68-69。“基于广大人民群众意志建立起来的人民代表会议”，是真正代表人民的利益。“这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关”[7]p32。因此，人民代表会议是权力机关[8]p11。第三，各界人民代表会议在建立之初是人民民主统一战线的组织形式，属于半政权机关性质，当条件具备代行人民代表大会职权时，成为过渡性的权力机关[9]p39。

二、要素与机制：各界人民代表会议的结构与运作

各界人民代表会议作为1949年前后地方民主建政的重要形式，在当时发挥了举足轻重的作用，其作用的发挥离不开各界人民代表会议的组成要素和运作机制[6]15。

各界人民代表会议的首要组成要素是主体，即参加会议的各界代表。各界人民代表会议的代表是指由军管会、人民政府邀请及经过各党派、各团体、各机关自行选举产生，符合相关组织文件中规定的资格和职权，代表选举人参加会议、表达利益诉求的人[10]p9。学者基于不同地区的情况，对各界代表的研究各有侧重。张晓明以上海各界人民代表会议的代表为例，重点对上海市第一、第二、第三届人民代表会议代表的产生、代表构成及变动情况进行了分析与比较，没有涉及代表具體构成情况。王亚慧以北京市各界人民代表会议的代表为例，从北京市各界人民代表会议代表的界别构成、性别构成、成分构成、民族构成等不同角度深入分析了北京市各界人民代表会议代表的具体构成情况[1]p30-41。值得肯定的是，王亚慧不仅阐述了各界人民代表会议代表的产生方式和构成，还指出了其中存在的问题。叶陈钦则立足于重庆市各界人民代表会议的代表，深入探讨了重庆市各界人民代表会议代表的自然结构、社会经济结构、地区结构，重点解读了各界代表参政议政的实践过程。

各界人民代表会议的顺利召开离不开会议组织机构。目前关于各界人民代表会议组织机构的研究，主要见于两篇学术论文：一篇是博士论文，黎见春的《制度与运作：湖北各界人民代表会议研究（1949-1954）》；另一篇是硕士论文，郭东的《河南省各界人民代表会议研究（1949-1954）》。黎见春和郭东都将组织机构分为会议期间的机构和闭幕后即休会期间的常设机构。郭东基于河南省史料记载，将会前机构主要分为大会主席团、秘书处、提案审查委员会、文电起草委员会等机构，休会期间以省协商委员会为会议常设机构，内设驻会委员会、秘书处、经济委员会、学习委员会；并具体论述了各个机构的主要职责以及怎样保证会议正常有序进行。黎见春以湖北省档案资料为据，将其分为会议期间的大会主席团、各种办公机构、专门委员会和会议结束后的协商委员会或常务委员会。与郭东不同的是，其一，黎见春区分了办公室和专门委员会的性质，指出办公室直接为会议的正常开展进行服务，属于主席团的下属组织或者说是服务型组织；而专门委员会则主要负责专项工作，属于技术性或业务性质的部门[11]p99。其二，黎见春揭示了主席团存在的不足之处：主席团成员不能充分体现各界的性质；主席团的领导能力欠缺；会议重形式轻内容，百姓的意见不能被纳入决策之中[11]p97-98。endprint

实践是检验真理的唯一标准，理论终究要从理论层面落实到现实层面，各界人民代表会议的运作方式便是其实现转化的载体。学界关于各界人民代表会议运作方式的研究有多重视角，季劲松以史料为基础，通过纪实的写法，简单描述了1949年松江县各界人民代表会议的运作概况：代表先被分为十个小组进行分组讨论，然后召开大会，所有代表在会上就讨论结果进行发言，在利益博弈、思想碰撞中营造民主氛围，最终由主席团作出决议[12]p53。张青红透过崭新的视角，从协商民主的独特视域出发，将各界人民代表会议看做协商民主的制度载体，揭示了协商民主的内生性质。文章以会议进程为脉络，论述了会前的代表产生与提案征集、会中的提案通过与决议形成、会后的决议落实等协商运作方式[13]p52-57。黎见春则以各界人民代表会议的职权为切入点，通过分析提案形成机制、民众利益表达机制、利益整合机制，考察了公共利益在实际运作中的实现过程。黎见春跳出会议的固有框架，站在整体的高度，探讨了实际运作中执政党如何指导各界人民代表会议运作。

三、效果与价值：各界人民代表会议的作用与意义

各界人民代表会议作为人民代表大会的雏形和准备，毛泽东多次强调把组织召开各界人民代表会议当做一件大事去办。这不仅源于各界人民代表会议对推进中国民主建政的理论意义，更源于各界人民代表会议对当时恢复经济生产、稳定社会秩序、巩固统一战线、团结人民群众等产生的实际效果。

首先，关于各界人民代表会议的现实效果研究。主要分析了以下几点：第一，推进了地方公共事务的有效治理。各界人民代表会议是团结各界人民和动员群众完成剿匪反霸、肃清特务、恢复生产、发展文化教育的重要工具[14]p68，可以有效解决共产党进入城市后遇到的货币问题、物价问题、经济生产问题及乡村的借粮问题、治安问题等。第二，促进了抗美援朝和镇压反革命等运动的顺利开展。各界人民代表会议使代表们对抗美援朝有了新认识，增强了各界人民的爱国热情，使抗美援朝运动逐渐深入到各民族各阶层[15]p44。在镇压反革命运动中，人民政府通过各界人民代表会议使群眾认识到反革命分子与反革命活动的危害性，进而依靠群众的力量，推动了镇压反革命运动的深入开展[16]p80。第三，巩固扩大了人民民主统一战线[16]p80。各界人民代表会议的代表具有广泛性，包括社会各个行业、阶层、民族，扩大了民主参与面，团结了社会各界力量，巩固了民主统一战线的群众基础[15]p44。

其次，关于各界人民代表会议的历史价值研究。主要集中于以下几点：第一，加快了各地的民主建政进程[15]p43。各界人民代表会议第一次实现了劳动人民真正意义上的当家作主，人民群众切身体会到政治地位的根本转变[6]p58。各界人民代表会议的全面召开，加快了召开人民代表大会条件的成熟，推进了中国特色民主政治的发展。第二，提高了群众的民主觉悟。各界人民代表会议赋予普通百姓以选举权、被选举权、言论自由权和政治参与权，在参与会议过程中，代表们逐渐熟悉民主程序、掌握民主知识[17]p37，增强了主人翁意识，民主参与热情、民主意识和民主觉悟得到了极大的提高[16]p79。第三，有效改善了某些干部的不良工作方式和官僚主义作风。一些干部没有意识到人民的重要性，习惯于“拍脑袋”决定，排斥人民的意见与建议，思想上难以接受人民当家作主的事实，认为人民的权力是“领导赐予”的。各界人民代表会议密切了党和政府与人民群众的联系，在会议召开前对干部进行培养和教育，改善了某些干部的官僚主义作风[18]p47，提高了他们为民服务的意识。

再次，关于各界人民代表会议的历史经验研究。主要有以下几点：第一，始终坚持中国共产党的领导。中国共产党带领人民推翻三座大山，建立了中华人民共和国，使人民当家作主成为可能[12]p54。人民当家作主与坚持党的领导是统一的，“建设人民民主是党的领导的内在要求，党的领导是建设人民民主的根本保证”[3]p74。第二，坚持实事求是的原则。在推行各界人民代表会议过程中，各地区坚持从实际出发，因地制宜，形成适合本区的选举原则和方法[19]p6，实际地而不是形式地建立起各界人民代表会议，使其更好地发挥自身作用。第三，完善制度和法律保障。中共中央规定了各界人民代表会议的召开频率、召开时间、召开范围及讨论内容，保证会议能依法按期举行，使会议流程具体化、可操作化[18]p48，为民主建政提供制度依据和法律保障。

四、未来与发展：各界人民代表会议的问题与展望

回顾学术界对各界人民代表会议的研究，从仅有的宣传资料和史料到学术论文和期刊文章，我们为学者孜孜以求的精神而感动，为取得的丰硕成果而自豪。同时，对于各界人民代表会议的研究还处于探索阶段，通过对各界人民代表会议研究成果的梳理，笔者认为还存在几点不足之处。

其一，研究各界人民代表会议的著作数量与其所处的地位不相符。经搜索，专门研究各界人民代表会议的图书仅有6本、期刊文章50篇、学位论文8篇。作为人民代表大会的雏形，各界人民代表会议开创了我国地方民主建政的新时代，在推进人民民主进程中占有重要地位。学界对各界人民代表会议的关注，远未彰显各界人民代表会议对中华人民共和国政体基本格局和未来走向的重大贡献。

其二，对各界人民代表会议的个案研究成果多，整体研究成果少。当前学术界大多是立足于某一地区对各界人民代表会议进行解读，例如《河南省各界人民代表会议研究（1949-1954）》《从湖北各界人民代表会议看人民民主的成长》《新中国成立初期北京市区各界人民代表会议的历史考察》《宁夏人民代表大会的前身：各族各界人民代表会议》等，从整体上对各界人民代表会议进行深入研究的论著还不多，进一步研究空间较大。

其三，现有研究成果中缺少对各界人民代表会议生成机理的研究。前人大多是基于历史学的方法对各界人民代表会议的产生与演变、机构与运作、作用与价值进行一般的研究或史实梳理和概括分析。由于受学科的局限，即使对史实的整理和分析也还不细致不全面，对各界人民代表会议深层理念与生成机理的理性分析还不充分。endprint

其四，未放在毛泽东毕生追求的人民共和国视域中对各界人民代表会议进行深入探讨。毛泽东毕生为实现人民民主而奋斗，其根本目的是建立人民共和国。各界人民代表会议构成人民共和国的关键环节，现实地为人民共和国的建立提供了思想共识和前进方向。但是当前学术界以毛泽东人民共和国视域把握各界人民代表会议的论著暂时没有，未揭示出毛泽东共和理想的历史和实践逻辑。

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责任编辑/陈 洪endprint