大势·对象·路径
—— 加快养老保险全面覆盖的步伐

大势·对象·路径
—— 加快养老保险全面覆盖的步伐

人社部月度统计快报数据表明，到今年5月底，全国城镇职工养老保险参保人数为3.85亿人，加上城乡居民养老保险人数，合计参保8.94亿人。这比2015年底猛增3000多万人，主要得益于各地陆续启动实施机关事业单位养老保险制度改革；但与“十三五”规划确定期末90%的覆盖面、即覆盖9.45亿人的目标相比，还有5100多万人的差距。也就是说，在未来3年零7个月时间里，平均每月要新增参保120万人。这是一个十分艰巨的任务，仅靠传统的扩面方式和手段恐怕难以完成，需要在研判规划期及更长时期经济社会发展形势基础上，细致分析游离在外群体的主要特征、保障需求和吸纳方法，切实加大“全民参保计划”的推进力度。

历史回顾

自养老保险制度改革以来，扩大覆盖面始终是一个首要课题。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定职工养老保险制度“适用于全民所有制企业”，但也留出了扩展的“口子”，即“城镇集体所有制企业可以参照执行；对外商投资企业中方职工、城镇私营企业职工和个体劳动者，也要逐步建立养老保险制度”。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》前进了一大步，提出“基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工，城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度”。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，又把原先的指导性方针变为强制性规定——“城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险”，并明确要求“当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围”。这15年迈出的三大步，为城镇职工养老保险制度扩面指明了方向，注入了强劲动力，推动参保人数从1990年的6166万人迅速增加到2006年的1.88亿人。此后，更具有里程碑意义的重大举措是2009年至2012年间，经过试点，全面建立了城乡居民基本养老保险制度，迅速覆盖到近5亿人，真正构建起惠及全民的基本养老保险制度体系的框架。

在养老保险扩面工作中，农民工是一个极特殊的群体。2006年国务院在研究解决农民工问题的若干政策时，关于农民工的社会保障，把工伤和大病医疗保障放在优先位置，而对其养老保险持很慎重的态度，强调实行自愿参保原则。这是鉴于农民工就业具有高度流动性的特点，而且在农村又有承包地作为最大的“保险”，不能贸然把他们的养老都在城市包下来。因此，2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求“探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法”；但同时也提出“有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费”。到“十一五”末期，结合新农保开始试点，形成了解决城乡养老保险问题的“三大板块”思路——城镇职工及在城镇稳定就业的农民工参加职工制度，农村居民实行新农保，为流动就业的农民工建立单独的养老保险制度。但随着新农保的方向逐步明朗，研究发现：如果养老保险制度设置过多，可能导致相互交叉、权益累计不明，管理成本过高，不如让农民工依据其就业稳定程度，在城镇职工制度和新农保之间作出适当选择，而不另建新制度。据此，2009年底，中央把思路调整为“探索农民工参加社会养老保险的有效途径”；同时提出针对农民工流动性特点，“抓紧制定全国统一的社会保险关系跨地区转移接续办法”。

后来的实践证明，中央这一决策是完全正确的——2010年出现的“富士康事件”，从一个侧面凸显出新生代农民工不同于老一辈的价值取向，他们期望融入城市社会、享有公平社会保障和公共服务的诉求亟需在相关制度安排中得到逐步满足；2010年施行的养老保险转移接续办法，破解了农民工流动就业中社会保险权益累计的难题，扫平了其参加职工制度的政策障碍；2012年普及的新农保以及后来实行的城乡养老保险衔接政策，在更高的平台上完成了重大制度的对接。几十年来，党中央、国务院有关扩大养老保险覆盖面的思路不断优化、深化，闪烁出从实际出发、与时俱进的思想光芒。

闪回现实

“全民参保计划”实施以来，各地推进工作如火如荼，成效喜人，并创造出许多新经验。把历史与现实结合起来，瞄准2020年“基本实现法定人员全覆盖”的目标，各级社保部门需要进行更深层次的思考，尤其要分析社会结构的显著变化，进而确定扩大覆盖面的主攻方向，不断完善政策、创新方法、优化机制。

人口结构变化。2000年至2016年，我国60岁以上人口从1.3亿人增加到2.3亿人，占总人口比重从10.46%提高到16.7%；这一期间职工养老保险制度抚养比也从3.3∶1降低到2.75∶1。今后几十年，老龄化趋势将进一步加剧。党的十八届五中全会提出“积极开展应对人口老龄化行动”，昭示出多重深远含义——应对人口老龄化高峰期的严峻挑战，不仅是党和政府的责任，而且是全民面对的重大课题；不仅老年人、中年人要有危机感，各个年龄层的群体都应有紧迫感，从现在起就作出全生命链条、全职业周期的准备；这种准备不仅限于财务方面，还包括理念、产业、社会服务体系、人力资源供给等，是全方位的战略预置过程。人口结构变化，使社保部门责任更加重大，在研究完善制度、提高统筹层次、促进基金保值增值的同时，要坚持把着力扩大覆盖面列在首位，抓紧不放，努力维持抚养比不过快降低，做好这项保证制度更加公平、更持续性的基础工作。

城乡结构变化。2000年至2016年，我国城镇化率从36.22%提高到57.35%，城镇就业占比也从32%提高到53%。这一进程还将延续和加速，呈现城镇人口持续增长、农村劳动力进城就业更加稳定的态势，尤其是新生代农民工愈益成为新成长劳动力的主力。从实践数据看，城乡居民养老保险参保人数已连续4年维持在5亿人上下，基本饱和，不可能设置大幅增长的目标；而城市随经济社会发展、人口聚集，扩大覆盖面的潜力仍很大。因此，今后养老保险继续扩面不宜再延续“十二五”期间城乡双向出击、同时发力的策略，而应突出重点，在稳定城乡居保参保规模的基础上，把主攻方向锁定在城镇职工养老保险方面。

产业结构和就业方式变化。我国产业结构正处于突变阶段。过去25年，与前述国务院有关养老保险改革几个重要文件相对应时点的三次产业就业比重变化情况是：1991年为59.7∶21.4∶18.9；1997年为49.9∶23.7∶26.4；2005年为44.8∶23.8∶31.4；到“十二五”初年，第三产业就业人数跃居首位，2015年的结构为28.3∶29.3∶42.4。照此趋势，到“十三五”期末，第三产业就业人数占比有望超过50%。在第三产业发展中，一个现象特别值得关注——随着互联网经济兴起，越来越多的人选择“非正规就业”，自主创业、灵活就业、多重劳动合同、分时就业、间断就业等形态大量涌现。其中网店店主和“快递小哥”是两个最具典型性的群体，而他们大多数至今仍游离在养老保险制度之外。这引起我们的思考：由雇主雇员双方缴费建立社会保险关系的模式起源于工业化时代的德国，也被后来者奉为圭臬。而进入后工业化时代，以往带有贬义的“非正规就业”已从边缘状态变为常态。原有参保模式是否仍是必需的？社保组织方式是否需要变化？如果我们判定今后扩大覆盖面的主要对象是各种形式的灵活就业人员、新生代农民工，那么答案就自然应当是：在继续推进正规就业群体参保的同时，大力发展个体参保；突破单纯按单位参保缴费的组织方式局限，完善“自雇者”单方缴费的政策。这方面过去就有一些经验，但一直被作为辅助性政策，今后可能要当作主体性政策来研究。在机制安排上，要吃透个体参保者的特点，防止低进高出、频繁中断等既有损其自身利益、又不利于制度稳定的倾向；在技术支持上，更多采用互联网、移动通信认证等方便快捷的方式。

我国社会经济结构三大变化和经济发展进入新常态，是客观大势，也是社保部门扩大覆盖面工作面对的新挑战、新课题，任务繁重，时间紧迫，特别需要树立新思维、探索新路径、创造新方法。■

社保公曰：

《礼记·大学》有言：“苟日新，日日新，又日新。”故天子设辟雍，法天而教化。吾学经也浅，窃以为：新者，在术，更在心。唯有志存高远，不囿旧制，日日思新，时时谋新，方能治雍疏堵，开创新格局。