精准扶贫视角下转移支付的吸收能力
——来自贫困县的证据

李 铮 邓晓兰 金博涵

(西安交通大学 经济与金融学院,陕西 西安 710061)

精准扶贫视角下转移支付的吸收能力
——来自贫困县的证据

李 铮 邓晓兰 金博涵

(西安交通大学 经济与金融学院,陕西 西安 710061)

转移支付制度作为财政分权体制的重要机制，对精准扶贫与缓解区域发展不平衡意义重大，而我国规模庞大的转移支付是否发挥了应有作用？通过引入吸收能力概念，并利用人力资本、社会资本和政府能力三个维度刻画吸收能力，基于国家级贫困县的面板数据进行实证分析，研究发现：吸收能力对转移支付资金使用效率的解释力至少为50%，人力资本和社会资本基本上都对转移支付的经济增长效应起到促进作用，政府规模的膨胀则反之；约有至少66%、30%以及40%的贫困县分别受制于人力资本匮乏、社会资本不足和政府规模膨胀因素影响，导致一般性转移支付资金的浪费，而专项转移支付因直接驱动政府投资增加受到的约束更加严重。据此，在设计转移支付制度时，还应该重视不同地区吸收能力，从精准扶贫上下功夫，并加强专项转移支付管理,从而完善转移支付制度。

转移支付；吸收能力；经济增长；精准扶贫

一、引言及相关文献回顾

1994年的分税制改革对我国的经济发展产生了深远的影响，这一改革重新界定了央地政府间的财权划分格局，导致财权事权划分的不匹配，使得转移支付制度得以建立。作为财政分权制度的重要组成部分，转移支付旨在矫正外部性，平衡地方政府财力，保障地方政府提供最基本的公共品，并最终缓解区域发展不平衡。因此，在具体运行中，转移支付制度需要更多地向财力较弱的地区倾斜(贾晓俊 等，2012)，这些地区受制于地理环境、自然禀赋等因素经济发展较为滞后，转移支付对这些欠发达地区便显得格外重要，其最终是否能够促进当地的经济增长，推动落后地区实现“追赶效应”，对我国缩小区域发展差距，使社会主义的发展成果惠及所有人民具有重要意义。

长期以来，尽管对贫困县各类转移支付的资金支持力度一直在加大，其经济绩效却并不尽如人意。在2005—2009年间，一般性转移支付和专项转移支付的平均增速分别为85%和48%，而其间贫困县GDP平均经济增速仅为18%。在转移支付规模急剧增加的时间段里，贫困县的经济增长并没有表现出受到刺激的迹象。转移支付的效率低下问题不仅会造成资源的浪费，而且严重影响到国家扶贫脱贫战略目标的实现*此处的效率指的是资本的效率或者资本的生产率，更具体的可以用资本产出比或者资本产出弹性来表示，如果投资的增加能够带来同样快速的产出增加，那么就称之为有效率，反之则反是。。

虽然研究转移支付的文献很多，但鲜有触及这一问题。已有文献对转移支付这一政策的评估多集中在财力均等化效应及对地方政府财政行为和经济增长影响的考察。均等化地方财政差距是实行财政分权国家转移支付的基本目标(尹恒 等，2007)，已有研究通过比较转移支付前后人均财政收入、财政收支变异系数、基尼系数等指标(曾军平，2000；刘溶沧 等，2002；贾晓俊，2009)，基本上都肯定了转移支付在平衡财力中的作用，但这一作用仍有待加强。地方政府财政行为方面的研究则基于转移支付的激励作用，一些文献考察了转移支付对地方政府财政努力的影响，基本上都认为转移支付对地方政府的财政努力起到了抑制作用，扭曲了地方政府的征税行为(乔宝云 等，2006；胡祖铨 等，2013；李永友，2015)。另外，有文献研究了转移支付对地方政府支出行为的影响，包括对支出“总量”的影响即对“粘蝇纸”效应的探讨(张军 等，2010)和对财政支出结构的影响(付文林 等，2012)。最后，转移支付的经济增长效应也是不可回避的研究方向。郭庆旺等(2009)基于内生增长理论构建的博弈模型分析表明，1995—2002年，转移支付起到了促进经济增长的作用但并不显著，而2002年后的转移支付甚至对经济增长起到了抑制作用。范子英等(2010)采用线性和非线性的实证方法，发现转移支付比重每增加1个百分点将使得地方经济的长期增长率降低0.03个百分点，而且这种无效率的水平在西部地区更甚。

本文的研究同转移支付的经济增长效应联系紧密但又有所不同。如上文所述，既有文献并不否认转移支付资金存在效率低下的问题，但对其背后理论机制的解释仍是值得商榷的。郭庆旺等(2009)认为转移支付的经济增长效应取决于财政分权的水平，地方政府承担的事权越大，则最优的转移支付规模越大，但其并没有交代为何“超出”最优规模的转移支付没能促进经济增长。何璐等(2015)基于环境治理的视角指出过度分权降低了转移支付的效率，但同样没有交代其背后的原因。张军等(2010)梳理了三种理论机制。其一，转移支付使地方政府放弃了市场分割而采取策略性分工，降低了自身在经济发展中的相对份额。但根据这一逻辑，必然有部分区域经济从分工中获利，对转移支付为何总体上没能显著促进经济增长的解释仍然模棱两可。其二，转移支付增加政府公共支出“挤出”了私人投资。这一论断在发达地区可能成立，但对于资本尤其是民间资本存量薄弱的欠发达地区，比如本文的研究样本“贫困县”中，“挤出效应”的存在性有待检验。其三，转移支付降低了地方政府发展本地经济的激励。在转移支付是本地政府主要收入来源的落后地区这一机制可能存在，但同时应当注意到，这些地区的财政努力对本地经济增长的贡献本就十分有限*根据笔者的计算，2009年，在本文研究样本中的贫困县，转移支付在地方政府财政总收入中所占的比重平均为85%。，因此有理由相信本地政府努力减少对经济增长的边际影响还不足以解释庞大的转移支付资金的低效率。而且，并没有文献对于这一机制进行定量分析，也就无法证实这一影响到底有多大，是否足以导致大量转移支付资金的无效率，在本文的分析框架中，则试图将这一因素考虑进来。

本文的贡献在于为转移支付没能显著促进经济增长提供新视角。根据经济增长的相关理论，易知资本的边际产出取决于其他的生产要素存量，比如雇佣的劳动，技术进步和良好的制度等。本文通过将“吸收能力”的概念引入到转移支付尤其是对落后地区的转移支付上，考察究竟是哪些因素制约了转移支付的经济增长效应，即降低了转移支付的“吸收能力”。首先选取人力资本、政府能力和社会资本三个维度来表征吸收能力，然后分析这三者将对转移支付的扶贫与经济增长效应产生怎样的影响。结果表明，吸收能力对转移支付资金的使用效率至关重要，很多地区因为没能具备足够的吸收能力而抑制了转移支付的经济增长效应。比如本文的研究显示有2/3的贫困县因不具备足够的人力资本水平而降低了一般性转移支付资金的效率，而几乎所有的贫困县都因当地贫乏的人力资本存量造成了专项转移支付资金的低效。另外，本文的研究特色还包括对贫困县数据的使用，这既能较好克服内生性问题，同时县域层面的数据相比目前大多数文献中主要使用的省级数据还具有更好的微观基础。本文的研究意义首先在于能够直接评估对贫困县转移支付的政策效果，从而优化扶贫资金配置，实现精准扶贫；更重要的是，本文能够为完善转移支付制度，优化转移支付资金效率提供决策参考，并最终推动落后地区实现“赶超效应”，促进我国区域经济平衡发展。

二、吸收能力的研究文献、理论分析和研究假说

本文要回答的核心问题是为什么大量的转移支付没能相应显著地提高经济增长水平，参照类似文献的做法，将转移支付近似视为(公共)投资比较便于研究与阐释(Presbitero，2016；Becker et al.,2013)*需要说明的是，转移支付是为了满足地方公共财政支出的需要，但财政支出并不局限于投资性支出。不过，限于数据的可获得性，本文无法将非投资性的政府支出剔除。但是，一方面，投资性支出是政府支出的主要部分，尤其是对于专项转移支付引起的公共支出；另一方面，其他形式的公共支出，如社会保障、教育、民生支出等可以通过增加消费等形式促进对投资的引致需求。事实上，如果将转移支付视为一个整体，而不区分“投资”与否，仅仅考虑转移支付的吸收能力也是可以的，做这样一种近似是为了同相关文献在研究对象和语言表述上接近，便于比较、理解和说明。。这样一来，丰富的现实经验和研究文献有助于更好理解我国贫困县接受巨额的转移支付资金和经济增长之间并不显著的关系。Devarajan et al.(1996)就发现在发展中国家，公共资本支出与经济增长负相关。Presbitero(2016)指出低收入发展中国家大规模的公共支出增加并没能显著地促进经济增长，其以世界银行1970—2007年间在150个国家(地区)提供资金支持的6750个项目为研究对象，发现这些项目绝大多数并不成功，尤其是在贫困与资本匮乏的地区。Becker et al.(2013)研究了欧盟对低于特定收入水平的成员国的转移支付，发现只有30%的地区能够有效利用这一转移支付，将转移支付转化为人均收入的增长。Warner(2014)的研究显示，在公共投资暴涨的时间段里，没有证据表明公共投资能够促进经济增长。而对此一个可能的解释就是受限的吸收能力(limited absorptive capacity)(Horvat，1958；Rosenstein-Rodan，1961)。

(一)吸收能力的概念与存在性

“吸收能力”的概念几乎与现代经济学的发展同步。第二次世界大战后，这一问题在复兴欧洲的“马歇尔计划”中逐渐显现，其后在非洲的一些欠发达国家和地区得到更广泛的体现。世界银行1948—1949年发布的一份报告称，在工作中其得到的最大的收获是如何让一个吸收能力受限的发展中国家有效地利用资本(Berg，1983)。相关研究大多认为“吸收能力”这一概念包含如下内容：第一，存在一个最优的金融和技术支持水平；第二，存在一系列的约束条件，使得接受国能够有效利用的投资或者国际援助水平有一个上限(Berg，1983)。Adler(1965)将吸收能力的概念和最优投资水平、资本预期报酬率联系起来，认为最优的投资水平是指给定其他的生产要素，能够获得可接受的预期报酬率的这一资本存量，而决定这一最优投资水平的便是吸收能力。这一解读将吸收能力与凯恩斯提出的“边际报酬递减”规律联系起来，因此，在梳理大量相关文献的基础上(Horvat，1958；Rosenstein-Rodan，1961；Adler，1965；Chenery et al.，1966；等等)，IMF将吸收能力定义为使资本的边际报酬率随着投资增速的加快而减少的一系列经济、政策和制度上的约束。

事实上，关于吸收能力并没有统一的定义，相关研究可以归纳为三个方向：国际援助的吸收能力、FDI的吸收能力以及石油国销售石油所得收入再投资于国内的吸收能力。不难看出，与本文研究对象都存在共同点：涉及资金“转移”且接受者多为落后国家或地区(Guillaumont et al.,2010)，这些地区存在技术、劳动以及制度等要素的“供给瓶颈”(supply bottle neck)。在国际援助方面，Chenery et al.(1966)首次证明了吸收能力导致国际援助资金边际报酬递减的事实。其后，基本上所有试图去检验国际援助资金边际报酬递减的文献都得到了强有力的实证支持，即证明了吸收能力的存在并且显著影响着资金的使用效率(Hansen et al.,2001;Lensink et al.,2001; Dalgaard et al.,2001;Hudson et al.,2001;Dalgaard et al.,2004;Roodman,2007;Clemens et al.,2004;Feeny et al.,2010)。FDI的吸收能力方面，Borensztein et al.(1998)指出一国的人力资本只有达到一定水平才能够从FDI中受益。Xu(2000)以美国的跨国公司为研究对象，得到了同样的结论，并指出绝大多数发展中国家或地区都没有达到这一要求。更一般的，Mello(1999)基于国际面板数据的实证分析显示，FDI的经济增长效应取决于其他互补性生产要素的存量。资源国方面，Al-Eyd(1979)认为伊拉克需要克服目前的“瓶颈”，才能对大规模的石油销售收入再投资充分利用从而维持经济增长；Richmond et al.(2015)构建了包含有限吸收能力的DSGE模型并应用到安哥拉，认为资源国应当逐渐而非大幅度地扩大公共投资的规模。

综上所述，吸收能力的约束对于落后地区利用“转移”的大规模资金至关重要，因此，提出：

H1：对落后地区(贫困县)的转移支付会受制于吸收能力的约束，从而没能有效地促进经济增长。

(二)吸收能力的影响因素与测度

吸收能力主要受以下因素的影响：第一，资本约束，包括人力资本和实物资本造成的约束。宏观层面上，人力资本的缺乏可能导致大规模转移支付资金缺乏管理，从而不能使得资金转化为资本，并且转移支付接受地的政府部门可能不具备识别、评估优质项目的科学方法(Rayes，1993)。再具体到部门层面，熟练劳动力的缺乏会降低资本的边际生产率，损害资本的效率(Dreesch et al.,2005)。实物资本则主要与基础设施有关，因为丰富的基础设施有助于提高资本的使用效率。不仅交通服务需要公路、桥梁、港口等基础设施，医疗、教育、饮水和卫生等必需服务也都需要基础设施。同样，良好的通讯设施、能源设备以及灌溉系统都对经济增长起到促进作用。这些实物资本的匮乏将降低接受地对资金的吸收能力。第二，政策与制度约束。不少研究表明乏力的宏观经济政策和制度环境侵蚀了国际援助可能带来的收益(Burnside et al.,2004;Collier et al.,1999)，因而一致认为接受国或地区应该具备合适的经济社会政策，从而最大化利用国际援助的资金。另外，健全的制度对经济增长的促进作用毋庸置疑(诺斯，2008；Acemoglu et al.，2004)，透明的负责制政府、公平法制的经济环境、有效的金融系统等对资金的吸收能力至关重要。比如透明的负责制政府可以保证政府对转移支付资金的使用得到有力的监督，避免腐败和渎职等发生造成资金的浪费；公平法制的环境可以保证资金在竞争性的市场经济中自发地流向效率高的部门。转移支付的吸收能力还与当地的社会文化因素有关，比如对教育的忽视，在一些地区尽管学校和教职工都配备齐全，但当地适龄人群依然选择不去上学(Renzio，2009)。

事实上，影响吸收能力的因素非常多，但由于转移资金形式、接受国(地区)的性质等的不同，在此只阐述了主要的、适用于我国转移支付吸收能力的影响因素*除了文中论述的以外，还有很多因素影响着吸收能力。Acharya et al.(2006)、Knack et al.(2004)考虑了国际援助中主客体之间一对多或者多对一的对应关系对国际援助吸收能力的影响。还有一些文献主要考察了接受国的不同特征对于其吸收能力的影响，比如地理位置(Dalgaard et al.,2004)、结构脆弱性水平(Guillaumont et al.，2001)、民主化程度(Svensson，1999)以及是否处于战后时期(Collier et al.，2002)。Berger(1982)指出，大规模的资金涌入可能会造成接受地经济的不稳定性以及总需求的缺乏对于吸收能力的影响，只有“互补性(生产要素)”才是制约吸收能力的主导因素。。正因如此，在不同的实证文献中，鉴于研究目标、研究对象的不同，对吸收能力的测度和相应的指标选取也不尽相同。限于数据的可获得性，并借鉴主流文献中对于吸收能力的测度方式(Becker et al.,2013；Feeny et al.，2012)，本文选取人力资本、社会资本以及政府能力三个维度来刻画吸收能力，去分析其对转移支付使用效率的约束效应，据此，提出：

H2：人力资本、社会资本以及政府能力的增加会改善转移支付的经济增长效应和提高资金的使用效率，但一些地区会因不具备足够的吸收能力导致无法有效利用转移支付。

(三)我国转移支付的吸收能力

在我国现行的财政转移支付制度中，一般性转移支付和专项转移支付是主体*2009年，我国对财政转移支付的口径进行了调整，将原“财力性转移支付”改为“一般性转移支付”。本文采用新的口径。。不同的特点决定了二者的经济效应存在不同：其一，转移支付资金用途限制与否不同。一般性转移支付不附加任何条件、不规定具体用途，资金划拨后由地方政府自主决定，因此一般性转移支付将不改变地方财政的支出偏好，同时产生的收入效应将增加对公共产品与私人产品的需求；相反，专项转移支付往往依托固定的项目，有的项目还会要求地方政府的资金配套，从而直接影响地方政府的支出结构，增加地方政府投资性支出。其二，转移支付的科目不同。2009年以前，专项转移支付包含了教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、农林水事务等科目，旨在改善当地的基础设施，与吸收能力直接相关。一般性转移支付则包含了调整工资的转移支付、农村税费改革转移支付、企事业单位划转补助等科目，对当地吸收能力的改善并无直接帮助。因此，提出：

H3：由于一般性转移支付和专项转移支付对经济的影响机制以及受到吸收能力的约束不同，导致二者的经济增长效应不同，而且专项转移支付受到的制约更加严重。

三、研究设计

(一)变量与数据来源

1.被解释变量

本文的核心被解释变量是各县的GDP，通过检验转移支付对经济增长的影响程度来判断转移支付的效率，并通过加入刻画吸收能力的变量来捕捉吸收能力对转移支付经济增长效应的边际影响。同时，为了探究转移支付对经济增长的影响机制和保证实证结果的稳健，本文还将投资和消费作为被解释变量进行了回归分析，分别用全社会固定资产投资和社会消费品零售总额来刻画。数据均来自《中国区域统计年鉴》。

2.核心解释变量

转移支付包含一般性转移支付和专项转移支付，相关的县域数据均来自Wind数据库。吸收能力方面，理想的人力资本刻画指标应该是工人的平均受教育年限，不过限于数据的可获得性，参照已有文献，本文用万人中中小学生人数来刻画人力资本，相关数据来自《中国区域统计年鉴》。社会资本方面，由于相关的县域内公路等基础设施数据难以获得，参照严成樑(2012)的做法，用每万人中拥有固定电话的户数来反映该县的社会资本水平，相关数据来自《中国县域统计年鉴》*Becker et al.(2013)认为，社会资本可以作为政府能力的一个近似，因为政府在社会资本的积累和维护工作中扮演着重要角色。。政府能力方面，Acemoglu et al.(2015)将政府能力定义为经济中运行的政府部门和机构，并从地方政府公职人员数量和地方辖区内政府机构(如邮局、电话局、图书馆、学校、消防站等)的数量两个维度对地方政府能力进行刻画。因此，本文用财政供养人口中在职人员的数量这一指标来表现县级政府能力，数据来自Wind数据库。

3.控制变量

由于县级层面的部分指标难以获得，本文加入的控制变量主要有产业结构，包括第二产业比重和第三产业比重，以及每万人拥有医院病床数。值得说明的是，每万人拥有医院病床数这一指标也经常作为人力资本的代理变量(逯进 等，2013)，本文的回归结果也显示这一指标的符号和显著性与以每万人中中小学生人数相似，因此，出于简化模型的考虑，仅将其作为控制变量。除此之外，用以刻画吸收能力的三个指标也都以控制变量的形式出现。数据均来自《中国县域统计年鉴》和《中国区域统计年鉴》。

4.数据选取说明与内生性问题

本文使用的数据为国家级贫困县2004—2009年的平衡面板数据。之所以选取贫困县作为研究样本，除了能够评估转移支付资金的扶贫效果以外，更重要的是能够缓和转移支付的内生性，保证估计结果的无偏性和一致性。在关于转移支付与经济增长关系的研究中，转移支付的内生性是一个无法回避的关键问题，一般的做法是使用其一期滞后作为工具变量，但是考虑到转移支付资金层层划拨的时间，大量的转移支付很难在当年全部转化为支出而只得沉淀到次年(刘畅 等，2015)，导致滞后项作为工具变量的效果大打折扣。而贫困县获得的转移支付与本地经济发展水平的关系不大，对欠发达地区的转移支付则与中央政府当年的财政收入联系密切，这样一来可以缓和两者之间的双向因果关系造成的内生性，因此，本文参照Guo et al.(2016)的思路，将贫困县的转移支付作为研究样本从而有效地估计转移支付的系数。另外，注意到用来刻画吸收能力的变量如人力资本、社会资本直觉上也同经济发展水平存在双向因果关系，不过通过对相关性系数的分析可以部分地缓解这种状况。样本选择方面，现有国家级贫困县共592个，为了增加可比性，剔除了直辖市(重庆)所辖的县区以及所有的市辖区。另外，由于有些县部分指标的缺失，本文也予以剔除，最后保留了548个县*限于部分指标的缺失，剔除河北省的丰宁县和围场县，内蒙古自治区的科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗、察哈尔右翼前旗、察哈尔右翼中旗、察哈尔右翼后旗、科尔沁右翼前旗和科尔沁右翼中旗，河南省的嵩县和睢县，青海省的乐都县和囊谦县。。

表1和表2给出了变量的描述性统计和主要变量相关性分析，在此对部分变量进行阐明。首先，一般性转移支付和专项转移支付具有足够的变动，从而保证本文估计结果的精确性。其次，人力资本、社会资本和政府能力波动较少，说明贫困县的基础设施等禀赋普遍较差。相关系数方面，一般性转移支付和专项转移支付的相关系数较大，可能会因多重共线性问题影响本文的估计结果。而相比之下，其余变量的相关性并不高，比如表征吸收能力的变量同GDP的相关关系都非常微弱。

表1 变量描述性统计

表2 主要变量相关性分析

(二)计量模型设定

为了考察转移支付的经济增长效应，使用如下模型进行回归分析：

gdpi,t=β0,i+β1gentrani,t+β2eartrani,t+αi,tACCi,t+δi,tZi,t

(1)

其中，i和t分别对应个体变量和时间变量，ACC表示一系列表征吸收能力的变量，Z表示除了吸收变量以外的控制变量。在模型(1)的基础上，为了考察吸收能力对转移支付经济增长效应的影响，需要引入交叉项进行回归分析，因此，有：

gdpi,t= β0,i+β1gentrani,t+β2eartrani,t+αi,tACCi,t+δi,tZi,t+λi,tgentran×ACC+

γi,teartran×ACC

(2)

模型(2)在模型(1)的基础上额外分析了吸收能力对转移支付经济增长效应的边际影响，通过控制吸收能力，观察式(2)中β1和β2系数的变化来判断吸收能力是否对转移支付的经济增长效应产生显著的影响。也就是说，如果β1和β2系数发生了明显的变化，就可以认定吸收能力对转移支付的经济增长效应至关重要。然后，通过观察各个交叉项的系数具体分析人力资本、社会资本以及政府能力对转移支付效率的影响。同时，考虑到gentran和eartran之间可能由于相关性较高导致的多重共线性问题，还需单独对gentran进行回归，观察系数是否发生显著变化，以检验多重共线性问题是否对模型估计结果造成了严重干扰，即对下式进行回归：

gdpi,t=β0,i+β1gentrani,t+αi,tACCi,t+δi,tZi,t+λi,tgentran×ACC

(3)

本文选取了双向固定效应模型，固定效应模型可以解决不随时间而变但因个体而异的遗漏变量问题，比如可以控制地理位置、自然禀赋对各县经济增长的影响，同时允许各县经济增长和公共支出具有不同的趋势，而时间固定效应可以控制随个体不变但随时间而变的遗漏变量，比如允许控制宏观经济周期、国家的财政政策和货币政策等因素在某一时间点上对所有观测对象的影响。

四、实证过程及分析

(一)初步回归：截面数据

首先，为了直观感受吸收能力对于转移支付资金的重要性，先利用2009年的截面数据进行回归。回归的思路是，将样本中的所有县分别按照人力资本、社会资本和吸收能力排序，然后将排序后的样本划分为前后两个区间进行回归，即对从小到大排列后的前274个县和后274个县利用式(1)进行最小二乘回归，结果见表3。

表3 不同吸收能力下转移支付的经济增长效应考察

资料来源：作者利用Stata计算。下同。

注：为了节约篇幅，省略了常数项、表征吸收能力的变量和控制变量(第二产业占比以及万人中医院病床数)。括号内为P值；***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平下显著。下同。

如表3所示，人力资本和社会资本都能够促进转移支付的效率，这表现为较高的人力资本和社会资本能够显著增加一般性转移支付对经济增长的正向影响。在样本中，较高的人力资本水平下1元的一般性转移支付增量使得GDP增加了3.51元，增幅约为50%，而较高的社会资本即更多的固定电话存量下1元的一般性转移支付使得GDP增加了3.49元，增幅超过50%，吸收能力的约束效应可见一斑。对于专项转移支付来说，社会资本存量能够增加其效率，这在表3中表现为其系数由负变正，尽管并不显著。不过，值得注意的是，较高的人力资本存量反而抑制了专项转移支付对经济增长的促进作用，对此可能的解释是部分专项转移支付是专门针对教育方向的，而较高的人力资本存量减少了对该县的专项转移支付，进而降低了专项转移支付对经济增长的促进作用；还有一种可能是较低的人力资本存量对专项转移支付的抑制作用较大，以致在较低的水平上提高人力资本存量并不能足以促进专项转移支付的吸收*为了检验前一种可能的存在性，本文将专项转移支付对人力资本和一系列控制变量进行回归分析，模拟拟合效果较好，结果显示没有证据表明贫困县人力资本即中小学生人数占比的增加会导致其获得较少的专项转移支付，因此更重要的传导渠道可能是专项转移支付受到的约束更加严重，以致于以贫困县的吸收能力状况，单纯地增加人力资本存量并不足以改善专项转移支付资金的效率。。最后，本文将度量政府能力的财政供养在职人口数进行排序，然后进行分段回归，得到的结果是，较多的财政供养人口或较大的政府规模对一般性转移支付和专项转移支付的效率都产生了抑制作用，这从一个角度说明了“吃饭财政”现象，转移支付的增加导致了维持性支出占比的增加(张军 等，2010)，降低了转移支付资金的效率。不过，如果按照Becker et al.(2013)的观点，将社会资本作为政府能力的一个代理变量，可以得出政府能力的增加会促进转移支付资金的吸收的结论。

综上所述，基于截面数据的初步回归结果表明了吸收能力对转移支付资金使用效率的重要作用，以及人力资本、社会资本的增加会促进转移支付对经济增长的影响，假说1得到验证，而假说2部分得到验证。同时，一个有趣的发现是，政府规模的增大抑制了转移支付的使用效率。

(二)面板数据回归结果及分析

为了解决遗漏变量问题，同时得到更可信的估计结果，本文利用双向固定效应模型对面板数据进行估计。具体结果见表4。

表4 面板数据回归结果：双向固定效应模型

表4中，列(1)、(2)是没有添加交叉项的回归结果，其中一般性转移支付和专项转移支付的系数比较接近，表明在不考虑吸收能力的边际影响情况下，估计结果较为可信；另外，列(2)用第三产业占比代替了列(1)中的第二产业占比，以控制产业结构的影响，这么做的原因主要在于担忧两者之间的多重共线性问题会干扰估计系数，结果显示，第二产业占比越高，第三产业占比越低，贫困县的经济增长状况越好。这也符合落后地区实现“赶超效应”的发展阶段规律，即先实现工业化再通过工业化实现资本积累，逐步壮大第三产业。列(3)在列(2)的基础上增加了转移支付和吸收能力的交叉项，在进行交叉相乘之前，为了避免多重共线性问题对变量进行了中心化处理，经计算，回归方程的方差膨胀因子最大为10.48，平均为4.69，因此可以认为较好地控制了多重共线性问题。同时，在表4的回归结果中，gentran和eartran的系数都高度显著为正，模型均通过F检验，再加上本文实证样本的大容量，不必过度忧虑多重共线性问题带来的干扰。通过分析比较列(3)可以发现：第一，在控制了吸收能力对转移支付的边际影响后，转移支付的系数发生了明显变化，尤其是专项转移支付。一般性转移支付的系数降低了约25%，而专项转移支付的系数上升了将近5倍，表明吸收能力对转移支付资金使用效率的重要性。同时，转移支付系数的一升一降反映了贫困县现有的吸收能力促进了一般性转移支付的经济增长效应，却抑制了专项转移支付的使用效率，而且专项转移支付系数变化幅度之大也表明这一负面效应的严重性。而且，在控制了吸收能力之后，两者系数之间的差别明显变小，这也表明转移支付因其受到吸收能力的影响不同而导致了其对经济绩效的影响程度不同。第二，观察交叉项的系数，可以得到类似截面回归中的结论，即社会资本对两种类型的转移支付都起到了促进作用，而政府规模对两种类型的转移支付都起到了抑制作用，人力资本则同样呈现出一正一负的影响效应。具体来看，增加一个标准差的人力资本存量，可以提高一般性转移支付6%的经济增长效应，一个标准差的社会资本存量增加可以分别提高一般性转移支付和专项转移支付12%、30%的经济增长效应*计算过程为：0.00047×429/3.63=6%。其后的算法相同。看上去并不是一个可观的增幅，不过这仅仅是一个标准差的提高，吸收能力的重要性已经通过比较列(2)、(3)中转移支付的系数变化体现出来。最后，限于数据的可获得性，无法全面刻画吸收能力，且人力资本的指标选取本就不够贴切，因此本文对吸收能力及其影响必然存在低估。即便如此，通过比较系数的前后变化以及交叉项的显著性都可以捕捉到吸收能力对转移支付资金使用效率的重要影响。；而一个标准差的政府规模的增大却抑制了33%的专项转移支付使用效率。相比列(3)，列(4)剔除了专项转移支付，仅使用一般性转移支付作为核心解释变量进行回归，结果发现列(4)中一般性转移支付的系数为3.87，相比列(3)中的3.63变化不大，因此，可以认为一般性转移支付和专项转移支付间的相关性不会导致多重共线性问题而影响模型估计的准确性。

为了探寻转移支付对经济增长影响的机制，列(5)、(6)分别将投资和消费作为被解释变量进行回归。列(5)中一般性转移支付的系数为0.77且不显著，而专项转移支付的系数为2.33且在1%的水平下显著，列(6)中一般性转移支付的系数为1.2且在1%水平下显著，而专项转移支付的系数为0.39且在10%的水平下显著，这揭示了一般性转移支付和专项转移支付不同的作用机制。显而易见，一般性转移支付对消费的促进作用更大，而专项转移支付更多地刺激投资，这与一般性转移支付和专项转移支付所含科目不同有关。一般性转移支付在拨付地方政府后，由其自主决定支出方向，主要包括县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等，对当地经济只会产生收入效应，却不规定这一收入的用途。相比之下，专项转移支付往往依托固定的项目，以内蒙古自治区赤峰市喀喇沁旗为例，2013年专项转移支付投入的项目总数为439个，总金额高达75360万元。本文将这一区别与两类转移支付对经济增长的效应联系起来，发现刺激消费的一般性转移支付对经济增长的贡献更大，而驱动投资的专项转移支付对经济增长的贡献要小很多，这也暗示着即便是在落后的贫困县地区，投资驱动的经济增长模式也难以为继，而消费拉动型的经济增长模式更有优势。另外，列(5)中专项转移支付和人力资本的交叉项显著为负，说明人力资本的增加降低了转移支付对投资的驱动作用，这表明在控制专项转移支付资金后，人力资本的增加反而减少了固定资产投资，而非人力资本的增加通过影响专项转移支付进而降低了固定资产投资的规模，这与上文的结论一致，即专项转移支付面临的吸收能力约束更加严重。最后，通过比较列(5)、(6)和(3)的各项的系数，可以发现符号和显著性水平基本一致，从另一个角度说明了实证结果的稳健性。

综上所述，基于面板数据的回归结果表明，吸收能力对于转移支付的经济增长效应至关重要，尤其是对于专项转移支付来说。更进一步地，本文用于刻画吸收能力的三个维度均对转移支付产生了显著的影响，且吸收能力的改善显著增加了一般性转移支付的使用效率。机制检验的回归结果表明贫困县一般性转移支付和专项转移支付对经济增长的传导渠道并不相同，从而导致了两类转移支付不同的经济增长效应，假说1、3和部分假说2得到了验证。

(三)分区间回归

根据上文的分析，吸收能力对于转移支付的效率影响至关重要，且吸收能力的各个维度均对转移支付的经济增长效应产生显著影响，不过面板数据的回归结果只是度量了这一影响的平均效应，为了捕捉吸收能力对转移支付使用效率的异质性影响，同时估算出可能存在的门槛效应，参照Xu(2000)的做法，将吸收能力的各个维度进行分段，在此基础上进行分区间回归。

表5 分区间回归：人力资本

表5给出了对人力资本进行分区间回归的结果，限于篇幅，只给出了关键变量的系数。可以观察到，对于一般性转移支付而言，人力资本存量对其都起到了正向的促进作用，但是当每万人中中小学生人数低于1800时，gentran的系数都是负的，直到这一指标超过2000时,一般性转移支付对经济增长的影响才变成显著的正值。对此的解释是，尽管人力资本对转移支付的使用效率呈正向的促进作用，但只有超过某一阈值时，才能保证一般转移支付能够促进经济增长。按照表5的结果，有2/3的贫困县因为人力资本存量的不足而无法保证一般性转移支付的经济增长效应*计算方法为2158/3288=0.656，约为2/3。下同。鉴于专项转移支付存在诸多弊端，政策制定者基本形成了增加一般性转移支付、压缩转移支付规模的态度(宋小宁 等，2012)。国务院在转发国家发改委《2013年关于深化经济体制改革重点工作意见的通知》中，要求完善财政转移支付制度，减少、合并专项转移支付。。再来看专项转移支付，专项转移支付和人力资本的交叉项在任何一个区间内的符号都为负，表明几乎所有贫困县的专项转移支付资金使用效率都受制于贫乏的人力资本存量。但是这一负向效应在[1600,1700]区间内达到峰值，其后逐渐减少，不仅系数的绝对值减小，显著性也开始降低，但囿于贫困县的样本，直到最后这一系数都没能达到正值。这说明以贫困县的人力资本存量，尚不足以有效地利用专项转移支付资金，相比于一般性转移支付，专项转移支付受制于吸收能力的程度更加严重。

社会资本方面，这一门槛效应就要小很多(具体见表6)。一般性转移支付和每万人固定电话用户数交叉项在社会资本存量小于800时并不显著，而当这一区间扩大到1000时，这一系数变得显著为正，表明约有30%的贫困县受制于社会资本存量的不足导致一般性转移支付资金的无效率。相应地，专项转移支付和社会资本的交叉项在达到1200的临界值时才变得显著为正，说明约有45%的贫困县因社会资本的不足影响了专项转移支付的吸收。再一次证明了专项转移支付面临着更严重的制约。

表6 分区间回归：社会资本

表7 分区间回归：政府能力

政府能力方面，根据之前的实证结果猜测政府规模的膨胀会降低转移支付资金的效率，因此需要估计当在职人员数大于某一值时转移支付的系数。同时，当政府在职人员低于某一数值时，预期政府能力的增加能够改善转移支付资金的效率，毕竟转移支付的资金的管理和使用需要公职人员。因此，此处同时估计了在职人员数大于和小于某一值时的方程系数(具体见表7)。首先，观察一般性转移支付和政府能力的交叉项，小于某一值和大于某一值的区间回归结果呈现出完全相反的结果，即当财政供养的在职人员存在一个上限时，基本上都能对一般性转移支付的利用起到促进的作用。相反地，当利用财政供养的在职人员大于某值的样本进行回归，却都得到了政府规模膨胀抑制了转移支付的吸收的结果。这暗示着政府规模同转移支付的吸收能力之间可能存在着倒“U”型的关系。按照表7的回归结果，当财政供养的在职人员小于280人/万人时(占比约60%)，政府规模能够促进一般性转移支付的利用，反之则起到抑制的作用。专项转移支付方面，政府规模对其使用效率的边际影响则有些含混不清，因为观察到不管是在小于某一值的区间内还是在大于某一值的区间内，政府规模对其的边际影响都可能为负，不同的是，在大于某些值时，系数可能变为正值，尽管并不显著。对此，可能的解释是，专项转移支付相比一般性转移支付需要更大的政府规模，因为专项转移支付所依托的项目数量繁多、资金零散，且项目设置存在交叉和重复，管理上难度的增加对更大的政府规模提出了要求。不过，总体来看，政府规模对专项转移支付效率的边际影响仍呈抑制状态。

综上所述，本文发现了吸收能力对转移支付使用效率的门槛效应，即部分地区因为配套的人力资本、社会资本或者政府能力没能达到某一水平或超过某一水平而造成了转移支付资金的无效率，比如2/3的贫困县受制于人力资本的不足导致一般性转移支付资金的浪费，30%的贫困县受制于社会资本存量的不足导致一般性转移支付资金的无效率，而且吸收能力对专项转移支付的约束效应更甚，基本上证明了理论假设。

五、稳健性检验

(一)分位数回归

上文的模型重点考察解释变量对被解释变量条件期望的影响，实际上只是对均值进行回归。如果被解释变量关于解释变量的条件分布不是对称的，那么极端值会对估计结果造成影响，因此为了保证结果的稳健性，利用面板分位数回归对模型(2)进行回归。

表8 稳健性检验：分位数回归

由表8可以看到，交叉项的符号与前文双向固定效应回归的符号基本一致。人力资本起到了促进一般性转移支付而抑制专项转移支付的作用，社会资本对两者都起到了促进作用，而政府规模的膨胀降低了两种转移支付的使用效率。唯一不同的是，可以看到，随着经济水平的提高，专项转移支付发挥的经济增长效应越来越大。对此可能的解释是，经济发展水平较高的地区可能正因为能够更有效地利用专项转移资金而获得了更好的发展。因为专项转移支付资金具有项目繁杂、资金散乱等特点导致对专项转移支付资金的使用普遍效率低下，而那些可以更加有效利用专项转移资金的地区便能够充分吸收如此庞大规模资金带来的好处。这也说明尽管存在种种弊端，但仍然需要依靠专项转移支付来实施宏观调控。

(二)更改解释变量

考虑到两种转移支付间的相关性，而且限于数据的可获得性，两种转移支付对公共支出结构的影响并不清晰，可能很难厘清两者的宏观经济效应。因此，将总的转移支付作为解释变量进行回归分析。

表9 解释变量：转移支付总额

表9报告了将转移支付总额作为核心解释变量得到的回归结果。列(1)是不考虑吸收能力的边际影响时的基准回归结果。参照相关文献对吸收能力的检验(Feeny et al.，2012)，列(2)在列(1)的基础上加入了转移支付的二次项，其系数显著为负，说明转移支付和经济增长存在倒“U”型关系，即当转移支付超过某一规模后，其对经济增长的促进效应开始下降，从而间接证明了吸收能力约束的存在性。根据回归系数，可以发现这一拐点大概在38266万元，而样本中贫困县获得的转移支付均值为34742万元，拐点略大于样本的均值，表明存在部分区域处于拐点以后的位置，没能有效利用转移支付的资金。列(3)加入考虑吸收能力的边际影响，转移支付的系数由2.28下降为1.23，说明吸收能力对于转移支付的经济增长效应解释力约为46%，证明了吸收能力对于转移支付的重要性。同时，发现回归的符号基本和前文一致，表明实证结果具有稳健性。

六、结论与启示

转移支付制度作为我国财政分权体制的内容之一，对于实现基本公共服务均等化、精准扶贫与缓解区域发展不平衡具有重要作用。然而，既有文献和贫困县的特征事实都表明现行的转移支付并没能充分地发挥上述作用，转移支付对经济增长的促进作用非常有限，且现有的理论解释很难令人满意。有鉴于此，本文引入了吸收能力概念，并利用国家级贫困县2004—2009年的平衡面板数据进行实证检验。结果表明，吸收能力能够在很大程度上解释上述问题，其对转移支付的经济增长效应解释力近50%。具体从人力资本、社会资本和政府能力三个维度刻画吸收能力并考察其对转移支付资金效率的边际影响，结果发现社会资本和人力资本增加基本上对一般性转移支付和专项转移支付的吸收都起到促进作用，而政府规模的膨胀对两种转移支付资金效率都起到了抑制作用。分区间回归结果显示，很多地区由于不具备足够的人力资本、社会资本或者拥有庞大的政府规模而造成了转移支付资金的浪费，比如有2/3的地区人力资本的匮乏而抑制了一般性转移支付对经济增长的促进作用，专项转移支付则比一般性转移支付受到更严重的制约，原因可能是专项转移支付更多地引起投资的增加(这一点在文中得到证明)，因此比一般性的转移支付更需要互补性的生产要素。除此之外，至少30%和40%的地区分别受到社会资本不足和政府规模过大的负面影响。

本文还探讨了一般性转移支付和专项转移支付宏观经济效应的异质性。总的来看，一般性转移支付通过刺激消费能够更有效促进经济增长，而专项转移支付主要靠驱动投资但却受制于有限的吸收能力。不过，吸收能力的改善如人力资本和社会资本的提升都需要专项转移支付的支持，实证结果也证明那些能够有效利用专项转移支付的地区获得了更好的发展。因此，尽管专项转移支付有很多不足，但仍需依靠这一形式对欠发达地区进行针对性的援助，同时有必要加强对专项转移支付的管理，规范项目的审批和立项，合并重复、交叉的项目，避免专项转移支付所涉项目的小、杂、多、乱现象发生。在优化专项转移支付结构的基础上，逐渐减少专项转移支付的规模和占比，进而完善我国的转移支付制度。

以上结果的首要启示是中央或者上级政府需要重新审视转移支付资金分配的方式，不考虑接受地的吸收能力，单纯依靠因素法计算划拨庞大的转移支付资金会造成资源的浪费。换言之，应该从精准扶贫视角上下功夫，上级政府需要充分考虑不同地区禀赋的不同，因地制宜，在提供转移支付资金支持的同时，辅以技术转移、人力支持、培训援助等形式，切实改善贫困地区的投资环境，增加其对资金的吸收能力和利用效率。另外，本文的研究还表明需要精简政府规模，提高行政效率，杜绝“吃饭财政”对转移支付资金的侵蚀。这一启示不仅仅对贫困县有重要意义，对其他欠发达地区的转移支付也具有参考价值。同时，本文研究也能为城乡差距、东西差距等区域发展不平衡问题提供新的分析思路。

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(责任编辑 刘志炜)

AbsorptiveCapacityofTransferPaymentfromthePerspectiveofTargetedPovertyAlleviation:EvidencefromNational-levelPovertyCounties

LI ZhengDENG XiaoLanJIN BoHan

(School of Economics and Finance, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710061)

As an important mechanism of fiscal decentralization, the transfer payment system plays an important role in precise poverty alleviation and regional development. This paper introduces the concept of absorptive capacity, uses human capital, social capital and government capacity to measure the absorptive capacity, and carries on the empirical analysis based on the panel data of the national-level poverty counties. It is shown that absorptive capacity explains at least fifty percent of the efficiency of transfer payment, human capital and social capital basically promote economic growth while the expansion of government scale imposes a negative effect. There are at least 66%, 30% and 40% poor counties subject to the lack of human capital, social capital and government scale expansion respectively, resulting in a waste of money of the transfer payment. Moreover, due to its direct relationship with public investment, earmarked transfer payments faces a more severe constrain. Finally, this paper points out that attention should be paid to absorptive capacity, which varies across different regions. Also, the management of earmarked transfer should be strengthened to improve China′s transfer payment institution.

transfer payment; absorptive capacity; economic growth; targeted poverty alleviation

2017-07-10

李 铮(1993--)，男，安徽亳州人，西安交通大学经济与金融学院博士生。

邓晓兰(1958--)，女，四川成都人，西安交通大学经济与金融学院教授，博士生导师。

金博涵(1992--)，女，陕西西安人，西安交通大学经济与金融学院博士生。

感谢陕西省社科基金项目“经济增长的供给侧改革财政政策着力点研究”(2016D013)的资助。

*感谢第三届公共经济学青年学者论坛暨博士生创新论坛上各位参会学者的批评和指正。

F812.2

A

1001-6260(2017)09-0087-16

10.19337/j.cnki.34-1093/f.2017.09.009