促进城市基础设施规划投资的管制政策

段芳

摘要：为促进城市基础设施投资，我国政府允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，而且大力推进城市基础设施领域政府与社会资本合作。但是当前这种投资模式存在一定的弊端，导致社会资本的投入非常有限，达不到预期效果。这需要进一步从政策层面加以改革，完善促进城市基础设施规划投资的管制政策，从而理清政府与社会资本之间的关系，促进合作的顺利达成，从而为城市基础设施建设投入更充足的资金。

关键词：城市基础设施；投资；管制政策

当前随着城镇化的发展，城市基础设施投资需求与政府财政资金短缺的矛盾不断激化，政府逐步对一些基础设施行业实施市场化改革，引入社会资本。然而政府对基础设施投资体制的改革却明显滞后了，与行业的发展不匹配，还存在一些问题需要改革，比如配套的法律法规建设落后，缺少详细的相应的基础设施投资管理办法和法律法规方面的支持：城市基础设施管理体制不完善：再有，中央政府与地方政府事权划分与支出责任不匹配等。文章主要从问题出发，提出有针对性的管理政策。

1完善城市基础设施投资相关的法律法规

当前我国已经出台了一批关于城市基础设施建设、基础设施民营化、基础设施投资社会资本参与等法律法规，尤其是2013年-2015年之间出台的比价多，也填补了一些社会资本进入城市基础设施的法律法规空白，但是整体上来说内容过于简单、笼统，缺乏实施细则。这就需要地方政府着手制定配套的政策以及有针对性的、符合当地实际经济发展水平、符合城市基础设施发展现状的实施细则。这些城市基础设施投资的相关法律法规要形成一个完整的体系，从中央到地方，从地方到县市区，一定要完整、详细，包括基础设施投资规划的目标、实施程序、社会资本准入制度、投标程序、定价机制等等，目的就是为城市基础设施的规划投资提供可执行的、可操作的法律法规规范。同时，基于城市基础设施的垄断性特点，每个城市制定法规与政策时要注意地域性，要具体情况具体对待，因此来配合中央法律法规的深入观察实施。在政策上，也要向社会注资人倾斜，包括降低准入门槛、优惠土地政策等。

2完善城市基础设施投资的管理体制

管理体制可以从横向和纵向两个方面看，横向上存在建设管理权力分化、分裂严重的问题，本来这个基础设施建設工作就非常复杂，所涉部门颇多，如果没有统一的协调，必然会乱入散沙，各自为政；从纵向上看，许多管理城市基础设施的工作被分级、被下放，工作被割断，极大破坏了基础设施的完整性与系统性，增加了管制的难度。因此需要从横向、纵向管理体制两个方面，完善城市基础设施投资管理体制。

（1）理顺横向管理体制

各市政府一定要理顺横向的管理体制，每个政府部门要各司其职，做好自己的岗位职责，比如城市发改部门要对城市基础设施项目的规划投资进行宏观的审核、备案，但是不要干预项目的资金来源以及债务等问题：城建部门以及交通部门主要负责具体的建设事项，同时要负责考核建设绩效，也不对城市基础建设项目的资金来源以及债务进行干预：国资部门重点负责城市基础设施的投资事项，并负责资金的管理，但是不具体参与非经营性的投资活动：财政部门主要负责非经营性基础设施建设的资金筹集、投资及其债务预算等问题。

（2）协调纵向管理体制

纵向是指从中央部门到地方部门的垂直管理体制，这就需要协调好二者之间的关系，做好指导与实施的角色。中央政府对地方城市基础设施的投资是一种指导与监督的作用，但真实情况是中央

地方，这两者在财权与事权方面存在着不匹配的问题，需要重新考量和协调好我国的财税机制，即重置二者之间的财权和事权关系，使其相互匹配。

当今我国的城市基础设计建设的投资事权明确规定了在这方面问题上的统一政策，地方政府支出责任大，中央政府支出责任小，在这种情况下，应当遵照以下几个原则：第一，中央在一定程度上要放权，适当减少税种，增加政府的自由裁量权；第二，增强地方税源建设，特别是房产税的推进与实施，在更大程度上增强地方财政收入的范围，从而缓解对土地的过度依赖，保障基础设施建设实施的资金来源。

3强化合同管理，规范社会资本投资与运营

作为一种政府与社会资本在城市建设领域建立起来的财政关系，PPP（Public-Private-Parnership）模式起到了极大的作用。因此我国必须在工作中不断提升对PPP模式的实施，特别是全过程的管理与监控，提升社会资本合同管理的规范性与有效性。通过有效的合同分配与风险管理，同时妥善履行其权限与业务，保证政府与社会资本的合作与管理，同时保证PPP项目的顺利进行。其一，在实行中严格遵守双方法律地位色平等，因为政府和社会资本都是合同的平等法律主体，两者在法律地位及权利义务上对等，防止政府因强制参与，将一些社会资本强制移交给政府，而将责任推给社会资本；其二，注重政府与社会资本的协调与建设，积极组织与加强政府与社会资本的参与合法性，强化这方面的培训与学习，从而保证两者法律责任与义务的顺利实施，逐步提升各方对PPP的了解，降低谈判损耗。

4加强中央政府的责任，增强其引导作用

当今的政府投资建设中，中央政府只能占到其中的极少部分，大部分地区不足1%，这和其他发达国家的经验是不符合的，因此中央政府应当积极强化建设责任，努力将比例提升到1.5-4.5%，同时设置专项城市投资建设转移支付策略，从而增强地方政府的财政能力。另外，中央政府还应当适当的收回一些地方政府基础设施建设管理的权利，从而加强对地方政府的引导与基础设施建设的调控，避免因地方政府的盲目投资导致资源的浪费，地方经济发展不均衡等等。