大国议会制度比较研究
——以两院立法权分配关系为视角

赵碧琳

大国议会制度比较研究
——以两院立法权分配关系为视角

赵碧琳

英、法、美、德、俄五国作为资产阶级代议制的国家，因各自政体的差异，议会的组成及特点都有着极大的差异。议会的首要职责是立法，通过分析英、法、美、德、俄五国议会的立法程序与比较研究各国议会制度，议会两院在立法过程中的权力分配遵循着特定的规律。议会两院立法权力分配关系与国家的纵向结构制度具有相关性，联邦制国家议会两院立法权力分配关系趋于平衡，单一制国家议会两院立法权力分配关系相对不平衡；在联邦制国家中，议会两院立法权力的分配关系与联邦制程度，即地方相对中央的独立与自主程度具有相关性，具体表现为：地方的独立自主性越强，上院与下院的立法权力越趋近平衡。

议会制度 立法程序

西方国家的议会制度是民主制度的核心组成部分，在国家政治生活中发挥着重要作用。西方国家议会的组成，大致可以分为一院制和两院制两种类型。截止2015年，全世界有略少于一半的国家实行两院制。[1]从地区分布来看，采用一院制的国家大多是亚、非、拉三大洲战后新独立的国家，采用两院制的国家则主要是西欧、北美等资本主义经济比较发达、资本主义民主发展比较充分的西方资本主义国家。在两院制议会中，对议会的权力都作出相应的分割，赋予两院的权力也不尽相同，两院的权力实际上存在着不平等现象。本研究重点探讨两院制下议会内部立法权的分配关系。

一、英法美德俄五国议会制度概述

（一）英国的议会制度

1、英国议会的组成及其产生方式

英国的两院制议会是由封建等级议会演变而来的，两院的权力在不同时期有着不同的分配。英国的议会由国王和两院组成。两院是主要立法机关，包括上院（或贵族院）与下院（或平民院）。上院现有819人（2015年10月），由两类贵族组成，即神职贵族和世俗贵族，其中世俗贵族包括两部分：世袭贵族和终身贵族；绝大部分上院议员（尤其是终身贵族）由国王根据首相或上院任命委员会的提名而任命；神职贵族于其保有神职身份时续任，而世俗贵族为终身制。下院作为英国的主要立法机构，其议员由公民普选产生，任期5年（可以提前解散），目前下院议员共有650人。

2、英国议会的立法程序

英国的立法过程大体有三个环节：准备并提出议案；审议并通过议案；批准议案使之成为法律。1911年《议会法》规定，如果一项财政法案已经由下院通过，并在议会会期结束前至少一个月送达法院，而上院没有在一个月内给以无修改通过，则该项法案虽上院未表同意，亦可经国王批准而成为法律，而认证法案是否属于财政法案的权力属于下议院长。[2]现在，几乎所有的重要议案都由内阁向下院提出，只要是下议院通过的法案，上议院能做到的最多也只是拖延一段时间，但是却很难完全推翻有关的法案。[3]总体看来，下院在立法过程中占据主导地位，决定法案最终的通过，因此，在立法过程中下院的权力大于上院。

（二）法国的议会制度

1、法国议会的组成及其产生方式

法国议会是从中世纪的等级议会演变而来，直到1789年，议会成为最高立法机构。法国议会实行两院制，由国民议会和参议院组成。国民议会共有577席，由公民直选产生，每届任期五年（可以提前解散）。参议院目前共有348席，由间接选举产生，每届任期六年（每三年改选一半；不可提前解散）。

2、法国议会的立法程序

当代法国议会的立法程序分为四个步骤：立法议案提出程序，法律草案审议程序，法律文件表决程序，法律文本公布程序。《法兰西共和国宪法规定》，法律的创议权同时属于总理和议会议员；法案需经国民议会和参议院分别通过，假如两院的决议存在分歧且通过调解也无法达成共识，“在这种情况下，政府可以在国民议会和参议院再读之后，要求国民议会作出最后的决议。”[4]可以看出，法国议会中国民议会的立法权大于参议院。

（三）美国的议会制度

1、美国议会的组成及其产生方式

美国国会是美国最高立法机构，实行“两院制”，由参议院和众议院组成。参议院设有100席，每州2席，由公民直接选举产生，任期六年（不可提前解散），每两年改选1/3；众议员设有435席，每州按照人口规模分配席位，由公民直接选举产生，任期两年（不可提前解散）。

2、美国的立法程序

按照美国宪法的规定，国会众议院和参议院地位完全平等，彼此独立，互不隶属，各自独立决定本院的议事活动。[5]国会立法程序实行“三读”：提出、登记和公布法案，委员会审议和表决法案，大会辩论和表决法案。法案须经国会两院分别通过，任何一院对另一院通过的法案均有否决权。“两院各自享有平等的法案提出权和法案否决权，都有权提出他们各自认为合适的法案，都有权修改和否决另一院提出的法案。”[6]可以得出，参议院与众议院在立法过程中权力制衡。

（四）德国的议会制度

1、德国议会的组成及其产生方式

德国联邦议会由联邦议院和联邦参议院组成，前者作为全体公民的代表行使国家权力，而后者则代表各州参与国家政治活动。联邦议院设有598席，由公民普遍直接选举产生，任期四年。联邦参议院设有69席，由各州政府从政府成员中任命一定数量的代表组成，没有固定任期。

2、德国议会的立法程序

德国基本法规定了其立法程序：法案的提出，联邦议会对法案的审议，法律的公布。《德国基本法》规定，“法律提案由联邦政府、联邦议院议员或联邦参议院提出。联邦政府的提案应首先提交联邦参议院。”[7]政府在对联邦参议院的表态作出声名之后，将法律草案及其说明、联邦参议院的决议和政府的解释一并呈送联邦议院议长。法案提交到联邦议会后，由联邦议院对法案进行审议，联邦议院通过的法案要经过联邦参议院的第二轮审议。对于涉及各州利益的法案，联邦参议院在第二轮审议时可行使否决权；对于不涉及各州利益的法案则不需要联邦参议院的批准，但其可以提出异议，此时联邦议院须以全体议员的绝对多数推翻联邦参议院的异议方可使法案生效。总体来看，在立法过程中，德国联邦参议院与联邦议院的权力基本平衡；在不涉及各州利益的立法中，联邦议院的权力稍大于联邦参议院。

（五）俄罗斯的议会制度

1、俄罗斯议会的组成及其产生方式

《俄罗斯联邦宪法》规定，“联邦会议即俄罗斯联邦议会是俄罗斯联邦立法代议机关。联邦会议由两院即联邦委员会和国家杜马组成。”[8]国家杜马由450名民选议员组成，每届任期五年（2011年以前为四年），国家杜马议员为专职常任工作，不得兼任内阁成员。联邦委员会由每个联邦主体分别派遣2名代表组成，目前共有170名议员，没有统一的任期规定。

2、俄罗斯议会的立法程序

俄罗斯的立法程序分为三个阶段：法案的提出，俄罗斯联邦议会对法案的审议，法律的公布。立法创议权属于总统、政府、两院议员、各联邦主体立法机关等。法案先提交国家杜马通过；国家杜马通过的法律在5天内移交联邦委员会审议，联邦委员会则拥有对此表示赞成或否决的权力；在联邦委员会驳回的情况下，国家杜马须以议员总数2/3多数推翻驳回从而使法案通过。“根据这种体制，议会上院即联邦宪法委员会实际上对议会下院即国家杜马起到了某种‘制动器’的作用。”然而，就法案的最终通过而言，国家杜马的权力具有稍许的优势。总体来看，俄罗斯国家杜马在立法中的权力稍大于联邦委员会，联邦委员会反过来对国家杜马的立法权力起到了一定程度的制约作用。

二、英法美德俄五国议会两院立法权分配关系之比较

综上可得，英国、法国议会两院的立法权力分配表现出突出的不平衡，其中下院的立法权力大于上院，而美国、德国及俄罗斯议会两院的立法权力分配相对平衡。通过比较研究，前者均属于单一制国家，后者属于联邦制国家。从两院的组成及产生方式来看，联邦制国家议会上院议员多由联邦国家各州产生且分别代表各州的利益，下院则体现联邦国家的利益；而单一制国家议会上院议员多由贵族、上层阶级及各界精英人士组成，下院议员多为人民代表，代表特定地区或领域人民的利益，是代议制的集中体现。联邦制国家议会两院分别代表不同的群体，具有较强的相对独立性，而单一制国家则多以体现代议制民主精神的下院为主。

其次，美国、德国与俄罗斯均属于联邦制国家，但就两院立法权力而言，上院与下院权力虽趋于平衡却仍有些微的差异。从立法程序中可以看出，美国下院与上院的立法权力相互制衡，德国下院权力稍大于上院，俄罗斯两院的立法权力在总体平衡下表现出立法权向下院最大程度倾斜的现象。这与其各州相对中央的独立自主性程度保持一致，三国中美国各州拥有最强的独立性与自主性，而这种独立自主程度在德国与俄罗斯依次减弱。

三、结 语

综上所述，议会两院立法权力分配关系与国家的纵向结构制度具有相关性：联邦制国家议会两院立法权力分配关系趋于平衡；单一制国家议会两院立法权力分配关系相对不平衡，具体表现为下院权力相对于上院具有优势地位。在联邦制国家中，议会两院立法权力的分配关系与联邦制程度，即地方相对中央的独立与自主程度具有相关性，具体表现为：地方的独立自主性越强，上院与下院的立法权力越趋近平衡；相反，地方的独立自主性越弱，上院的立法权力较下院则处于越弱势的地位。这一结论仍与联邦制国家议会上院议员多由联邦国家各州产生且分别代表各州的利益、下院则体现联邦国家利益的特征有关。

[1]“IPU PARLINE database: Structure of parliaments”[Z]．www．ipu．org． Retrieved,2015-10-25．

[2]唐健敏．英国议会制度的演进及两院权力的历史变迁[J]．社科纵横,2010(2)．

[3]胡康大．英国议会权力的转移及其特点[J]．西欧研究,1991(04)．

[4]Constitution of 4 October 1958,incorporates the modifications by the Constitutional revision passed by Congress on July 21,2008(2)．

[5]田洪俊．美国议会制度[J]．海外了望,2011(9)．

[6]晓禾．美国两院制议会制度概说[J]．山东人大工作,2003(10)．

[7]Basic Law for the Federal Republic of Germany, Service provided by the Federal Ministry of Justice in cooperation with juris GmbH [Z]． www．juris．de．

[8]The Constitution of the Russian Federation[Z]．1993(12):25．

（作者单位：天津师范大学政治与行政学院）