土地股份合作模式：“落实集体所有权”的有效实现形式

刘晓玲　张璐

摘要：实行农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”，是我国农村土地制度改革的方向。就目前来说，土地股份合作制被视为“三权分置”中“落实所有权”的有效路径。这是因为土地股份合作之后，所有权人的收益权利得到了实质性的体现，而稳定的收益增长机制和完善的集体经济组织是土地股份合作制“落实所有权”的必要条件。以此为鉴，在实行“三权分置”中，要以农民集体的组织建设为载体，以集体土地的保值增值为目标，以集体和成员权益的有效实现为归宿，这样才能确保所有权的落实，保证农村土地改革的方向不走偏。

关键词：农村土地改革；三权分置；所有权

集体土地所有权及其有效实现，是我国农村土地制度改革的逻辑起点和最终归宿，事关“三权分置”改革的成败。

在目前“三权分置”的具体实现形式中，土地股份合作模式被视为“落实所有权”的有效路径，得到了中央的高度认可。2016年中央一号文件提出，“鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农民合作社……”[1]意即要继续鼓励发展土地股份合作社。在“三权分置”的语境下，土地股份合作制是指农民以入股方式流转土地经营权，把分散的承包地集中到土地股份合作社手中，委托合作社对土地进行统一整理、开发、经营。入股后，农户依然保留承包权，并按照股份获得一定比例的土地经营收益[2]。形象地说，就是“土地变股权，农民当股东，有地不种地，收益靠分红。”

一、土地股份合作前后所有权在经济上的权利变化

所有权包括占有、使用、收益和处分的权利。其中，收益权是所有权在经济上的实现，只有当这种经济利益得到实现后所有权才是现实的，没有收益就没有真正意义上的所有权。

（一）土地股份合作前：所有权的收益虚化

“分田到户”后，收益的分配方式就是一般所说的“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。其中，“留足集体的”部分就是土地所有权人享有的收益突显，其主要表现为农民上交的村提留①，其计提依据是农民的生产收入。在农民依赖土地生产生活的情况下，农民的生产收入主要就是来自土地的家庭经营收入。因此，村提留是农民集体作为土地所有人获得的收益分配，是土地所有权实现的经济表现。

考虑到农民的负担过重，2006年全国相继取消了农业税和“三提五统”，同时还给予农民种粮直接补贴。此举虽然极大地减轻了农民的种粮负担，但村提留在性质上是农民集体对土地所有权享有收益的体现，严格来说不属于农民负担的范畴。村提留的取消，实质上让村集体的土地所有权在经济上没有了实现形式。正是因为收益失去了实现形式，造成了农民集体土地所有权的利益虚化。于是，集体土地所有权“虚置”成为我国农村现实存在的一种经济现象。

与此同时，不收费、给补贴意味着土地所有权的收益被分散转移到土地承包经营人手中。随着土地流转①的流行和普及，相关政策和法律都明确规定，“流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴”。其结果是，农民集体的收益权往往仅在集体土地被征收时才能体现出来。在实践中，统分结合的双层经营体制在许多农村演变成了“分多统少”，甚至是“有分无统”，农民集体只剩下一个存在于“观念上”的名义空壳。

（二）土地股份合作后：所有权的收益落实

土地股份合作以后，所有权的代理人具体落实到重新组织化的农民集体，即土地股份合作社。土地股份合作社是通过集体股与个体股的设置，来体现产权主体对收益的分配权。从实践看，土地股份合作社主要有两种形式：一是“内股外租”型，农民单纯以土地入股；二是“作价入股”型，承包地与其他集体资产统一入股或折股量化。无论是前者还是后者，土地股份合作的收益来源主要是两个方面：经营性收益和政策性收益。经营性收益包括土地规模化种植以及加工、销售等经营环节的增量收益；政策性收益主要是地方财政对土地流转按照以奖代补的方式给予的累进奖励。

对于农民集体而言，集体股就是农民集体的收益，它是全体社员（入股农民）共有但又不具体分割给社员的整体利益，主要用于合作社的扩大再生产。在“内股外租”型模式中，土地股份合作社本质上是一个流转中介，因为合作社本身并不负责具体的生产经营，而是引入外部经营者或者转租给内部农民。因此，在此种模式中，集体股的股利主要是经营者流入经营权和农民流出经营权之间的价格差，以及并按一定比例分享流转经营者所获财政补贴资金；在“作价入股”型模式中，土地股份合作社本身参與到经营开发当中去，与前者相比，这时集体股的股利就是除去分配给农民收益部分后的利润盈余。

对于单个农民而言，集体利益不可能脱离集体成员的个人利益而空洞抽象地存在，入股农民的收益分配采取以“保底收益+按股分红”的方式。保底收益就是流出经营权的土地租金，价格为几百元/亩/年不等；按股分红则按土地经营权入股比例进行分配，以一亩为一股作标准，这体现的就是集体成员获得了集体土地经营收益的分配权。这是入股农民的最基本收益方式。另外，对于那些入股后想继续从事农业生产的农民而言，在获得基本收益的基础上，还享有土地流转和到合作社务工的优先权，以及由此获得的经营性收益和工资性收益。

因此，土地股份合作通过集体股与个体股的分设，从而使集体及其成员在集体经济中的所有权得到有效实现。

二、土地股份合作中确保“落实集体所有权”的条件分析

在农村土地“三权分置”中，土地股份合作模式是“落实所有权”的一种体制创新，突出表现为经营上的“统营”。故而绝大多数土地股份合作模式都是整村开展，有的地区甚至是整镇推广。分散的农民能否形成“统”的意愿，分散的承包地能否形成“统”的效果，是土地股份合作制“落实所有权”的必要条件。

（一）稳定的收益增长预期

农民入股意愿的逻辑起点是，预期入股后的收益要高于入股前，否则其入股的意愿将不会高。事实上，土地股份合作社之所以都是采用“保底收益+按股分红”的做法，就是为了吸引农民入股以及实现农地的社会保障功能。endprint

土地股份合作经营中，入股农民的状况大致可以分为三类（见表1）：第一类是做“单纯”的股东，第二类是既当股东又当新型职业农民（租赁土地继续种植），第三类是既当股东又当农业工人（“返聘”到合作社）。一般而言，第一类农民已经是或即将成为农业转移人口及其家属，后两类农民属于入股后依然想继续从事农业生产的农民。

在其他外部条件不变的前提下，相较而言，第一类农民通过土地股份合作获得的收益是最少的。如果这类农民入股后的收益要高于入股前，也就意味着所有入股农民的状况都会好于入股前。而实际上，处于第一种情况的农民将是绝大多数，因为土地股份合作是通过规模经营来扭转土地细碎化经营无利微利的局面，这也就意味著要减少农民。若要第一类农民收入在入股后不减反增，那么增加的财产性收入（即“保底收益+按股分红”）必然要大于或等于减少的家庭经营性收入（见表2）。

根据我国《农民专业合作社法》第37条规定：“在弥补亏损、提取公积金后的当年盈余，为农民专业合作社的可分配盈余。”[3]合作社只有在税后有可分配的盈余，才可以向股东分配红利。这就要求土地股份合作社必须有稳定的盈利能力，否则农民即使入股了，一旦发现没有稳定的收益增长预期，也会要求“退股”。土地股份合作经营的多年实践充分证明，没有获得稳定收益增长的合作社，都是失败多于成功。

（二）完善的治理结构

土地股份合作“统营”的效果如何，就是看在集体土地的处分中有否体现集体意志。因为涉及多个共有人，“统营”中的集体决策就是关键点。如果缺乏有效的集体共同决策机制，土地股份合作社的“统营”将失去基础，或者只是表象的“统”。要在集体土地的处分中体现集体意志，合作社的治理结构就必须是完善的，特别是社员大会的作用必须充分发挥出来。

从实践上看，各地的土地股份合作社基本上都比照《农民专业合作社法》制定了章程，设置了“三会”，即社员大会（股东大会）、董事会（理事会）和监事会等治理机构[4]。社员大会由全体农民股东组成，是合作社的最高权力机关，实行的是全体社员“一人一票”的民主管理方式，意味着社员（入股农户）对合作社的重大事项有平等的知情权、发言权、决策权和监督权等民主管理权利。不仅如此，社员大会负责董事和监事的选任和解除，并对合作社的经营管理有广泛的决定权，意味着合作社一切重大的人事任免和重大的经营决策一般都得社员大会的认可和批准。

实践中，要保证社员大会能够坚持民主决策并非易事。很多合作社都是由农村经济能人或农村精英发起组织的，他们自然而然地成为董事会或监事会的高层管理人员。而这些经济能人或精英又往往兼任村党支部或村委会的主要职务，“一人分饰多角”的结果是，重大事项往往由少数村干部决定，农民股东的表决权很难得到充分行使，合作社与基层政权组织“政社不分”，社员大会（股东大会）、董事会（理事会）和监事会之间本应具有的制衡作用荡然无存。

因此，只有完善的治理结构，才能避免基层政权组织干预合作社的自主决策，才能体现集体意志，土地股份合作社才能担当得起“落实农地集体所有权”的重任。

三、土地股份合作对“落实集体所有权”的启示

土地股份合作模式成功实现了“三权分置”中“落实所有权”的要求，做到了集体经济与市场经济体制的有机结合，为其他地方的探索和实践提供了有益启示。

（一）恢复和完善集体经济组织

土地股份合作的参与主体及利益主体主要有三方：农民、土地股份合作社和具体经营者。其中，“对落实所有权”起关键性作用的是土地股份合作社。“三权分置”中利益主体也主要是三方：农民、集体经济组织和具体经营者。因此，集体经济组织作为土地所有权人必须得以恢复和完善，它是“落实所有权”的权利载体。

在“三权分置”的其他具体实现形式中，也可以借鉴土地股份合作社的治理结构。在健全集体经济组织成员大会的同时，建立董事会和监事会，由成员大会选举产生董事会和监事会，董事会和监事会对村民大会负责，并受其监督。董事会（理事会）和监事会要区别于村社组织（村委会），各司其职。董事会负责入股承包地的经营，具体经营形式则可依据具体情况来设定；监事会负责对入股承包地的经营情况进行监督，并采取措施防止和纠正“返荒”、破坏地力、违法改变土地用途等行为。

（二）落实农民集体的土地收益权

在市场经济条件下，收益权是财产所有权的核心。因为“人们拥有某物，往往是为了获取物上的某种经济利益来满足自已的需要，只有当这种经济利益得到实现后，所有权才是现实的”[5]。所以在“三权分置”中，落实农民集体的土地收益权是“落实集体土地所有权”的核心内容。

我国现行农村土地制度安排，存在“重承包农户或土地经营主体个人收益，轻集体收益”的偏向。因此，矫正集体、成员、实际利用者之间农村土地收益分配的失衡，是农村土地“三权分置”改革的核心主线。在农村土地“三权分置”改革中，要探索建立公平与效率并存的价值取向，构建集体、成员、实际利用者之间公平合理的农村土地收益分配关系。

（三）建立健全民主议事机制

在传统的流转方式中，农民自行决定承包地是否要流转、以怎样的方式流转、以什么样的条件流转，只需要向发包方备案即可，农民集体事实上在集体土地的处分中变成了局外人或旁观者。土地股份合作与其他流转方式相比，最大的区别就是将农民重新组织起来，共同行使集体土地的处分权能。

体现在“三权分置”中，要通过建立健全民主议事机制，确保由农民集体根据集体成员的民主意志来决定“三权分置”的具体方式，通过“一人一票”的民主议事方式，落实所有权人的处分权能。各地政府在制定“三权分置”下位实施意见或实施办法时，可以明确赋予农民集体对“放活土地经营权”的决策权。同时，要切实落实集体成员的知情权、决策权、监督权，使最终的处分结果是集体意志的体现。

总之，在实行“三权分置”中，要以农民集体的组织建设为载体，以集体土地的保值增值为目标，以集体和成员权益的有效实现为归宿。只有这样，才能确保所有权的落实，保证我国农村土地改革的方向不走偏。

参考文献：

[1]中共中央、国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》.[OL].

http：//www.moa.gov.cn/ztzl/2016zyyhwj/2016zyyhwj/201601/t20160129_5002063.htm

[2]陈小君等.田野、实证与法理：中国农村土地制度体系构建.[M]北京大学出版社. p78

[3]中华人民共和国农民专业合作社法.[OL].http：//www.fdi.gov.cn/1800000121_23_61763_0_7.html

[4]董景山.加强土地股份合作促进农地有效利用.[J]中国国情国力.2017（4）：16—18

[5]高飞.集体土地所有权制度研究——以湖北、贵州两省的田野调查为线索.[J]环境资源法论丛.2010（3）：31

（作者单位：湖南省湘潭市委党校）

责任编辑：欣文endprint