群体性事件法治思考

摘 要： 群体性事件影响社会稳定和可持续发展，其危害不可忽视，本文从外面群体性事件的现状入手， 分析了群体性事件形成的原因，提出预防和处置群体性事件的思路。

关键词： 群体性事件；现状；原因；预防和处置

群体性事件是社会政治、经济、文化、历史等诸多因素相互交织的综合反映，是社会各类矛盾达到临界状态突然爆发的结果，是我国在经济社会转型时出现的一种超出现行社会规范的行为，是经济社会系统中出现的一种不协调、不和谐现象。群体性事件影响社会稳定和可持续发展，是不容忽视的大问题。

一、我国群体性事件的现状

随着我国经济快速发展，利益群体的形成，各种矛盾也逐步凸显，且矛盾关系错综复杂，社会稳定受到威胁，各种群体性事件也出现上升趋势。

（一）征用土地补偿纠纷引发群体性事件的风险依然存在。城市拆迁、农村征地引发的群体性事件一直是社会关注的热点。随着城市建设规模不断扩大，拆迁面积增多，失地农民随之增加，而后续补偿安置措施又常常不能令群众满意，造成上访不断。

（二）拖欠农民工工资引发的群体性事件没有根本解决。近年来，拖欠农民工工资问题引发的上访事件时有发生，尤其每年春节前后该类事件更加明显。引发该类问题的原因较复杂，多为工程投包单位与承包工程的民工队之间的劳资纠纷。

（三）因环境问题引发的群体性事件有所增加。随着社会经济的高速发展，伴随的是环境污染日益严重、生态系统逐步退化的严峻形势。农村饮用水安全问题，重工业污染排放物直接排放到土地导致严重的土壤污染问题，存在环境污染风险的项目建设选址问题，一直是难解的问题，极易引发群体性事件。2014年6月，湖北仙桃市城建重点项目“生活垃圾焚烧发电厂”正式奠基并开工建设。两年后的6月26日，湖北仙桃市部分群众抵制仙桃市生活垃圾焚烧发电站项目工程，事件引发广泛关注，在“反建”声中，湖北仙桃叫停了垃圾焚烧发电项目。

（四）互联网对传统行业的冲击引发相关利益群体的对抗行为时有发生。表现最为突出的当属互联网专车引发的争端。近年来，全国多地都发生了交通管理部门、出租车公司及司机和打车移动出行平台的冲突，时有发生。一方面，交通部及各地政府交通运输管理部门考虑到传统出租车行业的利益反应，对专车制度设计小心翼翼；一方面另一方面，网络舆论却认为，优步专车服务打破出租车牌照垄断局面，缓解了“打车难”、司机拒载等问题。

二、我国群体性事件的形成原因

（一）不注重运用法治思维和法治方式解决问题。

政府部门一直强调法治，但遇到具体问题，比如出台政策或处理问题，一些政府部门或“闭门造车”，不能充分听取社会各方的意见；或针在执法过程中不能回应群众关切。导致政策措施希望达到的目的适得其反、滋生民怨，或小事演变成大事，甚至是群体性事件 。例如，2016年5月发生的中国人民大学环境学院2009级硕士研究生雷洋身亡案，北京昌平警方通报，引发社会一片哗然。群众对公权力机关是否滥用执法权而致公民身亡的关注，公安机关不能自说自话；以嫖娼与否抢占道德高低偏离了事件本身的焦点。昌平警方显然没有回应社会关切，也非法治思维，更非法治方式。当然，事态的后续发展渐入法治轨道，社会的反应也渐趋理性。

在维稳的实际工作中，有些负责同志往往只凭个人判断. “往往忽视、扭曲甚至排斥法律的作用”①.根据学者的研究成果，在目标责任制和官员问责制的巨大压力下，作为维稳工作的实施主体的一些基层政府往往会被一种“维稳思维” 所困扰， 出现了一种“不稳定幻像”② 。主观认为社会稳定面临严重威胁.将“不稳定”视为影响政府或领导干部自身政绩的头号因素，形成了不惜一切手段确保自己当政期间“不出事” 的错误政绩观，而法律规定却置之脑后。

（二）忽视弱势群体的利益诉求

当今少数地方政府在制定公共政策及相关法律法规时，为了政府利益或者执政者个人政绩，弱势群体的利益诉求极容易被忽略。基层领导不能深入基层，对涉及群众切身利益的热点问题、群众反映的难点问题视而不见，便会直接导致一些能解决的问题却未及时解决，久而久之，将很容易发展为群体性事件。

（三）法制宣传与教育滞后。

我们的工作中存在法制宣传范围不广，教育力度不够，致使一些群众法律意识淡薄，导致部分群众在维护自身合法权益的过程中，不懂得依靠法律手段解决，而采取过激的行为，来向政府或有关部门施加压力。致使法律观念不强的群众产生了错觉，认为参与集访、堵路的行为并没有违法，这也是近年群体性事件数量不断增多的原因之一。

三、我国群体性事件预防与处置

（一）恪守法治原则，运用法治思维和法治方式化解矛盾。

习近平总书记指出：法治应当是治国理政的基本方式。尤其是在处于改革攻坚期和深水区的我国当下， “没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序， 就没有善治。”③法治虽然不能完全消除社会矛盾的存在，但符合人民意志的法律却能够最大限度的减少社会矛盾的产生。 “法治是解决社会纠纷的最终、最权威的方式，是当前处置群体性件的不二法门”④

首先.树立宪法的权威，发挥宪法作为治国安邦总章程对于群体性事件预防的规范和引领作用。就群体性事件预防而言，宪法确立了人民当家作主的原则，为多元共治的体制构建提供了正当性。不仅如此，宪法作为国家的根本法，是衡量良法善治的标准，同时，宪法作为人权保障书，明确了维稳与维权的关系.为群体性事件预防指明了方向。

其次，实现立法和政策制定的科学性。法律是治国之重器。法治社会的管理方法是依靠立法机关和政府制定符合人民意志和社会发展需要的立法和政策来规范和管理社会事务。既要让已建立的民主制度切实发挥功能，使“地方人民或者直接参与地方决策，或者通过名副其实的选举保证民意代表在决策过程中充分反映选民需求，进而监督政府执法部门，保证符合人民需要的立法落到实处”⑤ 。也要发挥多元主体的共谋作用，在规范科学的程序引导下.鼓励多元参与者在沟通协商的环境中.形成符合民众整体利益的法律和社會政策，谋求社会整体发展。

最后，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。 “应彻底杜绝任何以权压法、以言代法、以钱替法、以领导意志取代法治的错误做法，所有纠纷都应依据法律法规对当事人的行为进行定性.并明确其权利、义务和责任，不因当事人的身份、处境等给予其不当的待遇”⑥； 同时，审判机关、检察机关应依法独立公正行使审判权、检察权，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

（二）完善相关立法，平衡不同社会群体的利益关切。

1、建立健全社会保障体系，制定保障公民基本生活需求的法律规范

只有保证人民群众基本生活需要，社会才能保持稳定。由于我国社会保障事业起步晚，相关的法律制度建设仍处于探索阶段，覆盖范围小、地域差别大，实行效果并不理想。针对这种情况我国政府应围绕调整经济结构、企业改革这一中心，制定我国《公民基本生活保障法》，颁布与之配套的《基本医疗保险条例》、《基本养老保险条例》、《失业保险条例》、《生育保险条例》和《工伤保险条例》，并且在这些条例基础上有更具体、更详细的且可操作性强的政策规定，这样才能形成一个完善的制度体系，才能从源头上解决群体性事件。

2、完善互联网经济类的行业规范

目前，互联网经济类行业经过几年的迅猛发展，累积的问题逐渐增多，风险不断加大，其背后隐藏的法律法规缺位、监管主体不明等风险隐患逐步显现。亟需一部可行性的规范进行约束，既是为了更好地保护互联网经济类行业已经取得的来之不易的成果，也是互联网经济类行业进一步规范发展中承前启后的必经阶段。只有制度不断完善，管理日趋科学，才能推动行业更好更快地发展。

3、完善土地征收、拆迁、环境保护等相关法律规范

目前我国实行的城市房地产管理法、土地管理法虽然对征地、拆迁、补偿、安置都有相关规定，但在应用到具体实践中仍困难重重，因可操作性不强，涉及到征地、拆迁类群体性事件屡屡发生。国务院颁发的《城市房屋拆迁管理条例》是我国房屋拆迁的主要法律依据。但我国的立法中明确规定：条例不能对民事基本权利及财产权利进行调整，而《城市房屋拆迁管理条例》中对公民的财产权利进行强行调整，明显违反上位法，应对此进行修改或完善。

4、制定专门的群体性事件预防处置法

近年来我国的法律、法规和相关政策不断完善，但在预防、处置群体性事件方面仍存在主管部门不统一、部门立法不协调、法律依据层级较低，内容不完善等问题。为有效减少群体性事件的发生，制定一部符合我国国情的关于群体性事件的法律势在必行。

（三）健全预警机制，防范群体性事件的发生。各级党委、政府公安机关要大力加强情报信息工作，健全、完善预警机制，在日常工作中获取深层次的情报信息，努力拓宽情报信息搜集的广度与深度，真正做到早发现、早报告、早控制、早解决，切实提高群体性事件的预警能力，做到未雨绸缪，有的放矢。

1、健全不稳定因素排查制度。政府要组织各相关部门集中开展矛盾纠纷的排查工作，并有针对性的开展化解、劝说工作，努力将不稳定因素消除在萌芽状态。坚持定期排查与不定期排查相结合，对事件多发单位和群体进行跟踪调查，关注社会热点问题，收集相关情报信息。重点研究涉及群众切身利益的如职工下岗分流、村民选举、重点工程建设、征地拆迁、土地承包等热点问题，预测可能引发群体事件的苗头，及时分析重大政策措施出台可能对社会带来的影响，了解社会情绪和社会心理。

2、建立应急处置机制。各级人民政府都要建立快速反应的应急处置机制，防止事态恶化，这样才能快速、高效做好群体性事件的处置工作。通过制定群體性事件处置预案，让参战警种定位准确、配合默契，形成合力。加强处置预案的演练，提高参战警种身体素质及处置水平，充分发挥战术和协同作战的综合力量，快速有效解决群体性事件。

3、建立权力监督机制和善后工作机制。在处置群体性事件中，政府工作部门及其人员的工作职责都应予以明确规定，对于违反法律规定，滥用职权的行为实施监督，一旦有侵犯公民合法权益的行为出现，追究其相应的法律责任。一起群体性事件的结束，并不代表引起群体性事件的矛盾已经完全解决，一旦问题未能得到合理解决，矛盾激化，群体性事件出现反复将更难处置。所以，各级党委、政府在一起群体性事件处置结束后应深入调查研究，全面了解群众的思想动态，组织力量深入基层，一旦发现有不稳定因素苗头，及时开展工作，将问题化解于萌芽状态。

正确处理人民内部矛盾，妥善处理因人民内部矛盾引发的事件，对构建“五位一体”的社会主义和谐社会具有重大作用。妥善处置群体性事件，要求我们把工作内容拓展到社会、政治、经济、文化、教育、医疗等各个方面，要求社会系统中的各个要素处于相互协调状态，运用法律手段，统筹社会资源，从根本上减少和消除各种冲突因素，减少社会失衡，消除社会矛盾，实现社会稳定，国家长治久安，为中华民族屹立于世界民族之林创造一个安定团结、和谐有序的社会环境。

参考文献

[1]清华课题组.以利益表达制度化实现长治久安[J].领导者，2010（9）.

[2]孙立平.不稳定幻像与维稳怪圈[J].人民论坛，2010（7）（上）.

[3]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）.

[4]王锡锌.再论现代行政法的平衡精神[J].法商研究，1995（2）.

[5]张千帆.宪法学讲义[M].北京：法律出版社，2014：347.

[6]王锡锌.再论现代行政法的平衡精神[J].法商研究，1995（2）.

作者简介：丁德恒，滁州市委党、滁州市行政学院副教授，兼职律师